金堂縣的兩次獸醫(yī)管理體制改革

，，

（四川省金堂縣農(nóng)村發(fā)展局，四川金堂 610400）

金堂縣的兩次獸醫(yī)管理體制改革

黃朝雄，劉期華，姚運(yùn)蓮

（四川省金堂縣農(nóng)村發(fā)展局，四川金堂 610400）

國務(wù)院在2005年出臺了《關(guān)于推進(jìn)獸醫(yī)管理體制改革的若干意見》，要求建立健全獸醫(yī)行政管理機(jī)構(gòu)、獸醫(yī)行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)、獸醫(yī)技術(shù)支持體系、基層動物防疫機(jī)構(gòu)，以及與《動物防疫法》相適應(yīng)的獸醫(yī)工作體系。按照這一指示精神，金堂縣于2005年積極推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)畜牧獸醫(yī)站改革，撤銷原鄉(xiāng)鎮(zhèn)畜牧獸醫(yī)站，按區(qū)域組建片區(qū)畜牧防疫檢疫站，承擔(dān)動物防疫、檢疫和公益性技術(shù)推廣服務(wù)職能，將原承擔(dān)的診療服務(wù)等經(jīng)營性業(yè)務(wù)與公益性職能分離，使其走向市場。2011年，金堂縣又按照成都市的統(tǒng)一要求，進(jìn)行農(nóng)業(yè)大部門體制改革，將獸醫(yī)管理體制整合，重新組建了縣農(nóng)村發(fā)展局作為獸醫(yī)行政管理機(jī)構(gòu)，縣動物衛(wèi)生監(jiān)督所作為獸醫(yī)行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)、縣畜牧產(chǎn)業(yè)和動物疫病預(yù)防控制站作為獸醫(yī)技術(shù)支持體系、鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)綜合服務(wù)站作為基層動物防疫機(jī)構(gòu)。現(xiàn)就金堂縣獸醫(yī)管理體制改革實行大部門管理后的現(xiàn)狀與思考簡述如下。

1 金堂縣縣情及畜牧業(yè)發(fā)展概況

金堂縣位于四川省成都市東北部，是“成都平原經(jīng)濟(jì)圈”內(nèi)的重點發(fā)展縣和成都市“特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展區(qū)”，也是全國生豬調(diào)出大縣和四川省肉羊基地縣。2012年，全縣出欄生豬98.12萬頭、肉牛4.59萬頭、肉羊26.32萬頭、小家畜禽1263.44萬只；肉類總產(chǎn)量達(dá)到104886噸，禽蛋產(chǎn)量達(dá)到23698噸，奶產(chǎn)量達(dá)到19212噸。畜牧業(yè)總產(chǎn)值達(dá)到18.73億元，占農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值的33.14%。目前，全縣已建成生豬標(biāo)準(zhǔn)化養(yǎng)殖場70個（210個單元，存欄規(guī)模500頭/單元），蛋雞標(biāo)準(zhǔn)化養(yǎng)殖場14個，肉雞標(biāo)準(zhǔn)化養(yǎng)殖場46個，奶牛標(biāo)準(zhǔn)化養(yǎng)殖場6個，標(biāo)準(zhǔn)化奶站3個。畜禽標(biāo)準(zhǔn)化養(yǎng)殖出欄數(shù)占總出欄數(shù)的43.6%。

2 2005年獸醫(yī)管理體制改革前的情況

2005年改革前，金堂縣獸醫(yī)管理部門為畜牧食品局，是縣政府下屬的二級局。下設(shè)畜牧站、獸醫(yī)站、檢疫站、飼料工業(yè)站4個局屬事業(yè)站、21個鄉(xiāng)鎮(zhèn)畜牧獸醫(yī)站。局機(jī)關(guān)事業(yè)站在編在崗人員150人，鄉(xiāng)鎮(zhèn)站事業(yè)人員289人?？h局屬站為全額撥款事業(yè)單位，人員工資由縣財政解決。鄉(xiāng)鎮(zhèn)站為自收自支事業(yè)單位，人、財、物“三權(quán)”歸縣局管理，承擔(dān)所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)畜牧發(fā)展、防疫、檢疫、獸藥飼料管理工作，經(jīng)費(fèi)保障主要依靠防檢收費(fèi)、服務(wù)收入。鄉(xiāng)鎮(zhèn)站收取防檢費(fèi)的34%上交縣局使用，用于解決局屬事業(yè)站工作經(jīng)費(fèi)不足部分。收取防檢費(fèi)的66%歸鄉(xiāng)鎮(zhèn)站使用，用于解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)站人員工資、養(yǎng)老保險、工作經(jīng)費(fèi)等開支。隨著國家取消收取動物防疫費(fèi)，下調(diào)檢疫收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的政策落實，依靠檢疫收費(fèi)保障鄉(xiāng)鎮(zhèn)站經(jīng)費(fèi)運(yùn)轉(zhuǎn)的體制被打破。全縣的動物防檢費(fèi)收入由過去300多萬元下降到150萬元左右，導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)站工資發(fā)不起、養(yǎng)老保險繳不起、職工工作積極性下降，出現(xiàn)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)站職工輕防疫、重診療、搞獸藥飼料經(jīng)營等被動工作局面。由于諸多歷史原因，鄉(xiāng)鎮(zhèn)站人員進(jìn)站關(guān)系復(fù)雜、“三定”工作又未落實、大部分人員沒有編制，要把這一部分人員全部納入縣財政解決相當(dāng)困難，因此鄉(xiāng)鎮(zhèn)站這部分人員的生存問題面臨抉擇，到了非改革不可的地步。在這種情況下，2005年縣政府下決心進(jìn)行了畜牧系統(tǒng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)站改革。

3 2005年改革后到2011年之間獸醫(yī)管理體制的情況

2005年的改革，主要是針對鄉(xiāng)鎮(zhèn)站?？h上撤銷了畜牧食品局，成立縣級獸醫(yī)管理部門畜牧食品產(chǎn)業(yè)推進(jìn)辦公室，屬縣政府二級局。下設(shè)畜牧站、獸醫(yī)站、檢疫站、奶管站和飼料工作站。撤銷21個建制鄉(xiāng)鎮(zhèn)畜牧獸醫(yī)站，按區(qū)域成立了9個片區(qū)畜牧防疫檢疫站，“三權(quán)”歸縣管理，下派縣級事業(yè)站人員和劃轉(zhuǎn)原鄉(xiāng)鎮(zhèn)站招聘干部大中專生到片區(qū)站工作，核定編制50人，作為全額撥款的事業(yè)單位，承擔(dān)縣級事業(yè)站職責(zé)職能的延伸。對原鄉(xiāng)鎮(zhèn)站未納入財政編制人員進(jìn)行了分流清退，由財政借出300萬元對分流清退人員一次性買斷工齡給予補(bǔ)償，對原鄉(xiāng)鎮(zhèn)站房屋財產(chǎn)進(jìn)行公開拍賣變現(xiàn)償還財政借支。這次改革共分流鄉(xiāng)鎮(zhèn)站人員289人，一部分人員有財政編制進(jìn)入了片區(qū)站工作，一部分人自愿加入了新組建的鄉(xiāng)鎮(zhèn)獸醫(yī)院團(tuán)體組織，從事村防疫、診療、獸藥飼料經(jīng)營業(yè)務(wù)工作，一部分的人選擇重新就業(yè)。這次改革是在縣財政十分困難的情況下進(jìn)行的一次有益探索，是一次成功的改革。徹底解決了鄉(xiāng)鎮(zhèn)站公益性職能與經(jīng)營性業(yè)務(wù)分離的問題，同時也解決了鄉(xiāng)鎮(zhèn)站歷史遺留下來的人員問題，鄉(xiāng)鎮(zhèn)站的包袱少了，人員經(jīng)費(fèi)又納入了財政。新的鄉(xiāng)鎮(zhèn)片區(qū)站運(yùn)轉(zhuǎn)6年來，切實承擔(dān)起了公益性職能，工作積極性和工作效益大幅度提高，動物防疫、檢疫工作成效明顯。

4 2011年獸醫(yī)管理體制改革實行大部門管理后的情況

4.1機(jī)構(gòu)人員編制

2011年，金堂縣進(jìn)行大部門機(jī)構(gòu)改革，畜牧局、農(nóng)業(yè)局、農(nóng)機(jī)局合并組建成一個大部門縣農(nóng)村發(fā)展局，負(fù)責(zé)農(nóng)業(yè)、畜牧、農(nóng)機(jī)管理職能，屬縣政府一級局，為正科級單位，內(nèi)設(shè)獸醫(yī)管理機(jī)構(gòu)3個。局機(jī)關(guān)設(shè)畜牧獸醫(yī)科，局機(jī)關(guān)公務(wù)員編制。局事業(yè)站所設(shè)畜牧產(chǎn)業(yè)和動物疫病預(yù)防控制站，畜牧產(chǎn)業(yè)和動物疫病預(yù)防控制站為全民事業(yè)單位，定編32人；動物衛(wèi)生監(jiān)督所為參公事業(yè)單位，定編151人。下設(shè)21個鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)綜合服務(wù)站派出機(jī)構(gòu)，屬全民事業(yè)單位。鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)村（社區(qū)）級動物防疫員，屬非全日制用工，按全縣現(xiàn)有自然村（社區(qū)）設(shè)221名。

4.2機(jī)構(gòu)人員管理

縣級獸醫(yī)管理機(jī)構(gòu)的人、財、物“三權(quán)”統(tǒng)一由農(nóng)村發(fā)展局管理。鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)綜合服務(wù)站人員編制和業(yè)務(wù)由農(nóng)村發(fā)展局管理，人、財、物“三權(quán)”下放由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府管理。村級動物防疫員由村上聘用，鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村（社區(qū)）管理。

4.3運(yùn)行機(jī)制

4.3.1畜牧產(chǎn)業(yè)和動物疫病預(yù)防控制工作

縣畜牧產(chǎn)業(yè)和動物疫病預(yù)防控制站由原畜牧站、獸醫(yī)站、奶管站整合而成，負(fù)責(zé)全縣畜牧業(yè)生產(chǎn)指導(dǎo)、畜牧統(tǒng)計、結(jié)構(gòu)調(diào)整、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)?；亟ㄔO(shè)、畜牧重大項目的組織實施，動物疫病預(yù)防、監(jiān)測、控制、撲滅工作。全縣畜牧產(chǎn)業(yè)和動物疫病預(yù)防控制工作指標(biāo)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)實行目標(biāo)考核管理。縣畜牧產(chǎn)業(yè)和動物疫病預(yù)防控制站負(fù)責(zé)組織安排實施，承擔(dān)疫苗的供給保障、防疫技術(shù)指導(dǎo)、過程監(jiān)督、檢查考核，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負(fù)責(zé)組織協(xié)調(diào)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)綜合站安排落實，村級動物防疫員具體實施。

4.3.2動物衛(wèi)生監(jiān)督工作

動物衛(wèi)生監(jiān)督所由原檢疫站人員和重新參加考試進(jìn)入的參公人員組成，負(fù)責(zé)全縣動物檢疫、動物衛(wèi)生執(zhí)法、瘦肉精監(jiān)管工作。全縣有21個動物衛(wèi)生監(jiān)督分所，28個動物檢疫申報點，6家生豬定點屠宰廠。屠宰檢疫由官方獸醫(yī)和官方獸醫(yī)助理實施，每個屠宰場派駐2到3名官方獸醫(yī)或官方獸醫(yī)助理，承擔(dān)全縣26萬頭生豬的屠宰檢疫，產(chǎn)地檢疫由監(jiān)督分所官方獸醫(yī)負(fù)責(zé)實施，承擔(dān)全縣120萬頭（只）的畜禽檢疫。

4.3.3鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)綜合服務(wù)工作

鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)綜合服務(wù)站掛動物衛(wèi)生監(jiān)督分所的牌子，負(fù)責(zé)畜牧發(fā)展、動物防疫，動物衛(wèi)生監(jiān)督分所的官方獸醫(yī)負(fù)責(zé)做好轄區(qū)內(nèi)動物檢疫和動物衛(wèi)生監(jiān)督工作。鄉(xiāng)鎮(zhèn)站由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理與考核。

4.3.4村級動物防疫工作

全縣農(nóng)村散養(yǎng)戶養(yǎng)殖的動物實行春秋兩季普防，由動物防疫員逐村逐戶進(jìn)行防疫。日常的農(nóng)村散養(yǎng)戶養(yǎng)殖補(bǔ)欄由動物防疫員查漏補(bǔ)免。規(guī)模養(yǎng)殖戶的防疫由業(yè)主聘請的駐場獸醫(yī)按照免疫程序進(jìn)行免疫。

5 2011年獸醫(yī)管理體制改革實行大部門管理與2005年改革相比存在的問題

5.1鄉(xiāng)鎮(zhèn)動物防疫工作開展困難

獸醫(yī)管理體制實行大部門體制改革后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)綜合服務(wù)站成了大農(nóng)業(yè)基層推廣機(jī)構(gòu)，既要承擔(dān)畜牧、農(nóng)業(yè)、農(nóng)機(jī)職能，又要承擔(dān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府事務(wù)性工作，整合后人員偏少，一般鄉(xiāng)鎮(zhèn)從事動物防疫檢疫工作人員1到2名，有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有專職人員。鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)綜合站實行“三權(quán)”歸鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理后，工作重心轉(zhuǎn)移給業(yè)務(wù)部門的工作開展帶來困難。

5.2動物防疫經(jīng)費(fèi)嚴(yán)重不足

改革后現(xiàn)行獸醫(yī)管理機(jī)構(gòu)的單位性質(zhì)和人員身份發(fā)生了變化。縣級動物衛(wèi)生監(jiān)督所納入?yún)⒐珕挝还芾?，其人員都參照了公務(wù)員管理與考核，工資和績效全部由縣財政預(yù)算解決。而畜牧產(chǎn)業(yè)和動物防疫預(yù)防控制站及鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)綜合站納入全民事業(yè)單位管理，其人員按事業(yè)人員管理與考核，工資和部分績效由縣財政解決，其他支出依靠檢疫收費(fèi)和技術(shù)服務(wù)自籌解決。目前縣財政只解決了部分動物防疫勞務(wù)費(fèi)，對于村防疫員的費(fèi)用，縣財政只解決每年每人定額補(bǔ)助的1200元和春秋兩季防疫按實際每針次計算的少量的勞務(wù)費(fèi)。因此，縣鄉(xiāng)動物防疫、動物衛(wèi)生監(jiān)管、瘦肉精檢測和無害化處理等經(jīng)費(fèi)都存在大量的缺口，需要縣財政解決。

5.3人員混崗使用嚴(yán)重

縣鄉(xiāng)兩級獸醫(yī)管理機(jī)構(gòu)在設(shè)置上存在人員身份不同，在人員資金配套上縣財政又實行了區(qū)別對待，造成了人員的自由流動。存在在編不在崗、在崗又不在編的人員使用問題，出現(xiàn)了做業(yè)務(wù)的不懂業(yè)務(wù)、執(zhí)法的不具有執(zhí)法身份的怪現(xiàn)象。人員混崗使用，造成隊伍不穩(wěn)定、工作不連續(xù)、業(yè)務(wù)水平難提高。

5.4村級動物防疫員待遇低、人員老化

全縣221名村防疫員普遍存在年齡偏大、文化程度低的情況。絕大部分人員是過去一直從事鄉(xiāng)村治療的老獸醫(yī)。由于待遇低，工作環(huán)境差，年輕人不愿意干，出現(xiàn)了村防疫員青黃不接的現(xiàn)狀。

6 縣級獸醫(yī)管理體制改革實行大部門管理后的思考

6.1切實加強(qiáng)縣鄉(xiāng)獸醫(yī)管理機(jī)構(gòu)的規(guī)范化管理

6.1.1進(jìn)一步明確職能職責(zé)，將依法承擔(dān)的公益性管理職能細(xì)化，避免職責(zé)不清。

6.1.2理順管理體制，實行以條為主、條塊結(jié)合的管理方式，縣獸醫(yī)管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)縣鄉(xiāng)人員、經(jīng)費(fèi)和業(yè)務(wù)的統(tǒng)一管理和目標(biāo)考核，負(fù)責(zé)人員的調(diào)配、考評和晉升。

6.1.3科學(xué)設(shè)置崗位，按照人事部、農(nóng)業(yè)部《關(guān)于印發(fā)〈關(guān)于農(nóng)業(yè)事業(yè)單位崗位設(shè)置管理的指導(dǎo)意見〉的通知》（國人部發(fā)〔2007〕97號）及人事制度改革有關(guān)規(guī)定科學(xué)設(shè)置崗位，專業(yè)技術(shù)崗位占崗位總量的比例不低于80%，在編制上配備足，人員一律實行競聘上崗，嚴(yán)禁人員混崗使用。

6.1.4強(qiáng)化培訓(xùn)教育，建立和完善縣鄉(xiāng)獸醫(yī)管理機(jī)構(gòu)教育培訓(xùn)機(jī)制，加強(qiáng)村級防疫員隊伍的培養(yǎng)教育管理，加強(qiáng)對技術(shù)人員的知識更新和技能培訓(xùn)，提高其管理服務(wù)能力。

6.1.5完善制度建設(shè)，加強(qiáng)縣鄉(xiāng)獸醫(yī)管理機(jī)構(gòu)的標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化建設(shè)，建立完善各項運(yùn)行管理制度，促進(jìn)獸醫(yī)管理機(jī)構(gòu)運(yùn)轉(zhuǎn)高效、服務(wù)優(yōu)良、管理規(guī)范，探索以質(zhì)定酬的績效工資制度，根據(jù)崗位職責(zé)、工作量、工作績效等確定工資報酬，調(diào)動動物防疫機(jī)構(gòu)人員工作積極性。

6.2培育獸醫(yī)社會化服務(wù)體系

在完善和強(qiáng)化公益性獸醫(yī)服務(wù)體系建設(shè)的同時，積極探索建立以龍頭企業(yè)、農(nóng)民專業(yè)合作社、專業(yè)服務(wù)公司、專業(yè)技術(shù)協(xié)會為主體的獸醫(yī)多元化社會服務(wù)體系，提高畜牧業(yè)生產(chǎn)組織化程度、社會化服務(wù)水平、產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營水平。按照市場化管理的要求，農(nóng)民自愿加入社會化組織購買服務(wù)，由社會化組織提供畜牧生產(chǎn)產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后服務(wù)，比如疫苗的注射、疫病的治療、豬種的提供、飼料的統(tǒng)一供給和畜產(chǎn)品的銷售等。不斷培育和壯大獸醫(yī)社會化服務(wù)體系，既豐富和完善了獸醫(yī)服務(wù)體系，又解決了農(nóng)村散養(yǎng)戶養(yǎng)殖動物防疫存在的諸多困難。支持和鼓勵獸醫(yī)社會化服務(wù)體系建設(shè)，政府要在政策上給予大力扶持，獸醫(yī)管理部門在項目資金上要給予配套，積極主動參與獸醫(yī)社會化組織的規(guī)范化管理，使獸醫(yī)社會化組織成為一支與市場接軌的新型社會化服務(wù)隊伍，與國家公益性獸醫(yī)服務(wù)體系隊伍并駕齊驅(qū)，為現(xiàn)代畜牧業(yè)的發(fā)展服務(wù)提供更加有力的保障。

6.3動物防疫經(jīng)費(fèi)全部納入財政預(yù)算

按照《動物防疫法》第六十四條規(guī)定，縣級以上人民政府應(yīng)按照本級政府職責(zé)，將動物疫病預(yù)防、控制、撲滅、檢疫和監(jiān)督管理所需經(jīng)費(fèi)納入本級財政預(yù)算，提高獸醫(yī)管理機(jī)構(gòu)人員、村防人員的待遇。政府應(yīng)該按照這一規(guī)定，把動物防疫所需經(jīng)費(fèi)全部納入財政預(yù)算，檢疫費(fèi)收取由縣財政實行?？钍褂谩?/p>

6.4積極探索動物衛(wèi)生監(jiān)督管理新體制

現(xiàn)行《動物防疫法》賦予了動物衛(wèi)生監(jiān)管機(jī)構(gòu)履行動物、動物產(chǎn)品檢疫和動物衛(wèi)生執(zhí)法職責(zé)，動物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)的官方獸醫(yī)具體實施動物、動物產(chǎn)品檢疫。而現(xiàn)實中動物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)的官方獸醫(yī)數(shù)量很少，基層動物產(chǎn)地檢疫工作面廣量大。官方獸醫(yī)隊伍嚴(yán)重不足，各地都不同程度存在由非官方獸醫(yī)開展動物產(chǎn)地檢疫工作的現(xiàn)實問題，既不符合《動物防疫法》的要求，又存在人事上的勞動糾紛問題。為打破這種不利局面，建議國家修訂《動物防疫法》，實行動物檢疫與動物衛(wèi)生執(zhí)法分離的管理體制，把屠宰檢疫交給屠宰企業(yè)來做、把產(chǎn)地檢疫委托給鄉(xiāng)鎮(zhèn)動物防疫機(jī)構(gòu)做，縣動物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)監(jiān)管執(zhí)法，從根本上解決動物衛(wèi)生監(jiān)督體制設(shè)計上的一些弊端。

S851.33

：C

：1005-944X（2014）03-0024-04