點(diǎn)評一起食品安全案件引發(fā)的爭議

袁孟偉 ，石 蘭 ，董 嘉 ，王有泉 ，楊 浩

（1.成都市動物衛(wèi)生監(jiān)督所，四川 成都 610041；2.成都市農(nóng)委，四川 成都 610041）

近年來頻發(fā)的食品安全事故，不僅折射出我國當(dāng)前食品安全所面臨的嚴(yán)峻形勢，同時也拷問著政府監(jiān)管的效能。然而，由于長期以來形成的各部門職責(zé)不清、權(quán)限不明的格局，食品安全監(jiān)管長期未能擺脫 “九龍治水”，既有重復(fù)監(jiān)管，也有監(jiān)管“盲點(diǎn)”的局面。最終導(dǎo)致分段管理銜接出現(xiàn)空檔，執(zhí)法資源分配不合理，監(jiān)督流于形式，不能形成監(jiān)管合力，甚至面臨失職、瀆職。本文結(jié)合一起涉嫌經(jīng)營未經(jīng)檢疫的牛肉案，就當(dāng)前食品安全監(jiān)管部門職責(zé)淺談一些看法，供大家探討。

1 案例

1.1 案情簡介

2013年5月，成都市XX區(qū)動物衛(wèi)生監(jiān)督所執(zhí)法人員接到一起經(jīng)營性凍庫動物產(chǎn)品的檢疫申報。在查驗(yàn)相關(guān)資料時，發(fā)現(xiàn)一張動物檢疫合格證明（產(chǎn)品A）無中國動物衛(wèi)生監(jiān)督暗紋標(biāo)志，農(nóng)業(yè)部檢疫合格證明專用識讀器對該證不識讀，執(zhí)法人員初步判定該檢疫證明涉嫌偽造。

由于涉案牛肉約24噸，數(shù)量較大，執(zhí)法人員在控制好該批牛肉的同時，立即向主管部門區(qū)農(nóng)發(fā)局匯報，由區(qū)農(nóng)發(fā)局通報區(qū)食安辦。區(qū)食安辦立即組織區(qū)公安、工商部門到達(dá)現(xiàn)場，了解案情。隨即經(jīng)區(qū)食安辦協(xié)調(diào)，該區(qū)工商局對該批牛肉進(jìn)行了封存。執(zhí)法人員電話聯(lián)系貨主廖某，廖某稱在外地需數(shù)日以后才能返回。區(qū)食安辦當(dāng)即協(xié)調(diào)相關(guān)部門協(xié)作配合，對案件的前期調(diào)查工作進(jìn)行分工：一是由區(qū)工商局負(fù)責(zé)對貨物的封存和該凍庫的經(jīng)營管理情況進(jìn)行進(jìn)一步檢查；二是由區(qū)公安分局負(fù)責(zé)查找貨主和核實(shí)身份；三是由區(qū)農(nóng)發(fā)局負(fù)責(zé)核實(shí)該動物檢疫證明的真?zhèn)?。同時，各部門按照各自職能對該批牛肉分別進(jìn)行抽樣送檢。

1.2 檢疫證明的核實(shí)結(jié)果

經(jīng)執(zhí)法人員調(diào)查，當(dāng)事人廖某從成都購回的凍存于該凍庫的牛肉是準(zhǔn)備銷售的食品原料。經(jīng)成都市動物衛(wèi)生監(jiān)督所鑒定，該檢疫證明系偽造，抽樣送檢結(jié)果顯示檢測指標(biāo)均合格。該案初步定性為：廖某涉嫌經(jīng)營依法應(yīng)當(dāng)檢疫而未經(jīng)檢疫的牛肉。

2 由該案引發(fā)的爭論

2.1 對相關(guān)法律概念的爭論

一是牛肉屬于動物產(chǎn)品，但牛肉究竟是食品還是食用農(nóng)產(chǎn)品意見不統(tǒng)一；二是對“貯藏”是否屬于流通環(huán)節(jié)存在不同意見。

2.2 對執(zhí)法主體的爭論

食用農(nóng)產(chǎn)品論：認(rèn)為牛肉屬于食用農(nóng)產(chǎn)品，應(yīng)當(dāng)由農(nóng)業(yè)行政主管部門根據(jù)《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》進(jìn)行處罰。

動物產(chǎn)品論：認(rèn)為牛肉屬于動物產(chǎn)品，應(yīng)當(dāng)由動物衛(wèi)生監(jiān)督所根據(jù)《動物防疫法》進(jìn)行處罰。

食品論：認(rèn)為牛肉屬于食品，“貯藏”屬于流通環(huán)節(jié)，應(yīng)當(dāng)由工商行政管理部門根據(jù)《食品安全法》進(jìn)行處罰。

3 相關(guān)法律概念

3.1 動物產(chǎn)品

根據(jù)《動物防疫法》，動物產(chǎn)品是指動物的肉、生皮、原毛、絨、臟器、脂、血液、精液、卵、胚胎、骨、蹄、頭、角、筋以及可能傳播動物疫病的奶、蛋等。

3.2 農(nóng)產(chǎn)品

根據(jù)《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》，農(nóng)產(chǎn)品是指來源于農(nóng)業(yè)的初級產(chǎn)品，即在農(nóng)業(yè)活動中獲得的植物、動物、微生物及其產(chǎn)品。對農(nóng)產(chǎn)品概念的理解有兩個要點(diǎn)，一是來源于農(nóng)業(yè)，在農(nóng)業(yè)活動中獲得，包括種植、養(yǎng)殖、采摘、捕撈等活動，而非加工以后獲得的；二是初級產(chǎn)品，指直接獲得的未經(jīng)加工的以及經(jīng)過分揀、清洗、切割、冷凍、包裝等簡單處理的植物、動物、微生物及其產(chǎn)品。工業(yè)生產(chǎn)活動中以農(nóng)產(chǎn)品為原料加工、制作的產(chǎn)品不屬于法律所稱農(nóng)產(chǎn)品。而根據(jù)《國民經(jīng)濟(jì)行業(yè)分類與代碼》（GB/T 4754－2002），動物屠宰屬于“制造業(yè)”中的“農(nóng)副食品加工業(yè)”。

3.3 食用農(nóng)產(chǎn)品

根據(jù)《食品安全法》，食用農(nóng)產(chǎn)品是指供食用的源于農(nóng)業(yè)的初級產(chǎn)品，如生豬、肉牛、肉羊、禽、兔等用于食用而非其他用途的動物。

3.4 食品

根據(jù)《食品安全法》，食品是指各種供人食用或者飲用的成品和原料以及按照傳統(tǒng)既是食品又是藥品的物品，但是不包括以治療為目的的物品。

綜上所述，本案涉及的牛肉不僅是動物產(chǎn)品，也是供人食用的原料，是經(jīng)過加工而獲得的，屬于食品，而非食用農(nóng)產(chǎn)品。

4 《食品安全法》與《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》的關(guān)系

《食品安全法》和《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》兩部法律的調(diào)整范圍有所不同，但又相互銜接的。食品安全既包括與食品生產(chǎn)經(jīng)營有關(guān)的各種活動的質(zhì)量安全管理，又包括食用農(nóng)產(chǎn)品的質(zhì)量安全管理。根據(jù)《食品安全法》，食用農(nóng)產(chǎn)品的質(zhì)量安全管理，遵守《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》的規(guī)定。但是，制定有關(guān)食用農(nóng)產(chǎn)品的質(zhì)量安全標(biāo)準(zhǔn)、公布食用農(nóng)產(chǎn)品安全有關(guān)信息，應(yīng)當(dāng)遵守《食品安全法》的有關(guān)規(guī)定。

5 食品安全各監(jiān)管部門職責(zé)

5.1 分段監(jiān)管

《食品安全法》和《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》確立了食品安全的分段監(jiān)管體制，即質(zhì)量監(jiān)督部門負(fù)責(zé)食品生產(chǎn)環(huán)節(jié)、工商部門負(fù)責(zé)食品流通環(huán)節(jié)、食品藥品監(jiān)督管理部門負(fù)責(zé)餐飲服務(wù)環(huán)節(jié)的監(jiān)管、農(nóng)業(yè)行政主管部門負(fù)責(zé)食用農(nóng)產(chǎn)品的質(zhì)量安全管理。

5.2 職責(zé)界定

《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)食品安全工作的決定》（國發(fā)〔2004〕23號）、《中央機(jī)構(gòu)編制委員會辦公室關(guān)于進(jìn)一步明確食品安全監(jiān)管部門職責(zé)分工有關(guān)問題的通知》（中央編辦發(fā)〔2004〕35號）、國務(wù)院食品安全委員會辦公室《關(guān)于開展肉及肉制品專項(xiàng)治理行動的通知》（食安辦發(fā)電〔2013〕2號），商務(wù)部、公安部、農(nóng)業(yè)部、工商總局、質(zhì)檢總局、食品藥品監(jiān)管局關(guān)于深入開展打擊私屠濫宰強(qiáng)化肉品衛(wèi)生安全專項(xiàng)治理行動的通知（商秩發(fā)〔2011〕355號）和《四川省人民政府關(guān)于切實(shí)加強(qiáng)食品安全工作的決定》（川府發(fā)〔2004〕30號）均對食品安全相關(guān)職能部門的職責(zé)進(jìn)行了具體規(guī)定。

6 如何理解貯藏的環(huán)節(jié)問題

在本案的討論中，有人提出：本案不能按照《食品安全法》進(jìn)行處罰，理由是《食品安全法》第八十五條僅針對“經(jīng)營未經(jīng)動物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)檢疫或者檢疫不合格的肉類”，沒有對“貯藏未經(jīng)動物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)檢疫或者檢疫不合格的肉類”進(jìn)行規(guī)定。而《動物防疫法》第二十五條規(guī)定“禁止貯藏依法應(yīng)當(dāng)檢疫而未經(jīng)檢疫或者檢疫不合格的動物產(chǎn)品”，且規(guī)定了相關(guān)處罰措施，因此應(yīng)當(dāng)由動物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)按照《動物防疫法》進(jìn)行處罰。筆者認(rèn)為有必要對貯藏的環(huán)節(jié)問題進(jìn)行探討。

6.1 《食品安全法》第二十八條和兩高《關(guān)于辦理危害食品安全刑事案件適用法律若干問題的解釋》第一條均只對生產(chǎn)、銷售（經(jīng)營）作了規(guī)定，未對貯藏食品作出規(guī)定。但以此認(rèn)為《食品安全法》不調(diào)整貯藏環(huán)節(jié)的食品安全、貯藏不符合食品安全標(biāo)準(zhǔn)的食品不受刑事追訴顯然是不正確的。

6.2 貯藏食品是否屬于流通環(huán)節(jié)，筆者認(rèn)為不能一概而論，應(yīng)當(dāng)結(jié)合下一環(huán)節(jié)進(jìn)行綜合考慮。如果下一個環(huán)節(jié)是銷售，其貯藏行為就是為銷售做準(zhǔn)備，如商業(yè)經(jīng)營性凍庫貯藏食品，就應(yīng)當(dāng)確定為流通環(huán)節(jié)，如果涉及違法行為就應(yīng)當(dāng)定性為“經(jīng)營”或“銷售”；如果下一個環(huán)節(jié)是生產(chǎn)，其貯藏行為就是為生產(chǎn)做準(zhǔn)備，如食品加工廠的生產(chǎn)性凍庫貯藏食品，就應(yīng)當(dāng)確定為生產(chǎn)環(huán)節(jié)，如果涉及違法行為就應(yīng)當(dāng)定性為“生產(chǎn)”。

本案涉及的凍庫為商業(yè)經(jīng)營性凍庫，對該案的調(diào)查顯示廖某在該凍庫貯藏牛肉，其目的是為了銷售（經(jīng)營）。因此，本案涉及的貯藏屬于流通環(huán)節(jié)，其違法行為應(yīng)定性為經(jīng)營未經(jīng)檢疫的牛肉。

7 如何適用《食品安全法》和《動物防疫法》

7.1 兩部法律適用的困惑

7.1.1 用于食用的動物肉類既是食品，同時也是動物產(chǎn)品，對依法應(yīng)當(dāng)檢疫而未經(jīng)檢疫或者檢疫不合格的動物肉類、病死或者死因不明的動物肉類，《食品安全法》和《動物防疫法》均規(guī)定為禁止條款，且兩部法律的處罰尺度大相徑庭。

7.1.2 兩部法律如何適用以及在食品生產(chǎn)、食品流通、餐飲服務(wù)活動等環(huán)節(jié)的動物肉類是否應(yīng)由動物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)管等問題是目前大家關(guān)注的焦點(diǎn)。不僅理論界對此存在諸多爭議，在動物衛(wèi)生監(jiān)督實(shí)踐中，執(zhí)法人員也感到非常困惑。一種觀點(diǎn)認(rèn)為：按照《動物防疫法》的有關(guān)規(guī)定，跟動物疫病相關(guān)的任何環(huán)節(jié)都應(yīng)該由動物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)監(jiān)管；另一種觀點(diǎn)則認(rèn)為，在食品生產(chǎn)、食品流通、餐飲服務(wù)活動等環(huán)節(jié)的動物肉類應(yīng)由其他職能部門按照《食品安全法》的規(guī)定進(jìn)行監(jiān)管。

7.2 兩法的調(diào)整范圍不同

《動物防疫法》調(diào)整動物、動物產(chǎn)品以及動物疫病等，而《食品安全法》不調(diào)整人畜共患病以外的其他動物疫病。

7.3 兩部法律的銜接關(guān)系

《全國人大法律委員會關(guān)于中華人民共和國動物防疫法審議結(jié)果的報告》（2007年8月24日）闡明了《動物防疫法》和《食品衛(wèi)生法》之間的銜接關(guān)系，作為食品的動物肉類，其衛(wèi)生檢驗(yàn)、監(jiān)督，適用《食品衛(wèi)生法》，說明在立法時法律之間就已經(jīng)做好了銜接?！妒称钒踩ā纷?009年6月1日起施行后，《食品衛(wèi)生法》同時廢止，由于《動物防疫法》和《食品安全法》共同調(diào)整的交集沒變，《動物防疫法》和《食品衛(wèi)生法》之間的銜接關(guān)系轉(zhuǎn)變?yōu)椤秳游锓酪叻ā泛汀妒称钒踩ā分g的銜接關(guān)系。

7.4 兩部法律在實(shí)踐中的應(yīng)用

在執(zhí)法實(shí)踐中，對于“病死或者死因不明的禽、畜、獸、水產(chǎn)動物肉類，未經(jīng)動物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)檢疫或者檢疫不合格的肉類”，如果兩個監(jiān)管部門都在食品流通、食品生產(chǎn)、餐飲服務(wù)環(huán)節(jié)對動物肉類進(jìn)行監(jiān)管，必然會出現(xiàn)多頭管理、重復(fù)監(jiān)管的問題，從而導(dǎo)致行政效率低下，甚至產(chǎn)生執(zhí)法不公現(xiàn)象。

以在市場經(jīng)營未經(jīng)檢疫的牛肉為例：如果動物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)和工商行政管理部門都在進(jìn)行監(jiān)管，兩個部門依據(jù)各自法律對“經(jīng)營未經(jīng)檢疫的牛肉”的違法行為進(jìn)行處罰，必然會出現(xiàn)截然不同的結(jié)果，這顯然行不通。對此類問題，如果按照“一個環(huán)節(jié)一個部門監(jiān)管為主”的原則，可由動物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)或工商行政管理部門分別依照相關(guān)法律進(jìn)行監(jiān)管。一是由動物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)一個部門監(jiān)管，以當(dāng)事人經(jīng)營未經(jīng)檢疫的動物產(chǎn)品按照《動物防疫法》進(jìn)行處罰，按《動物檢疫管理辦法》第四十三條規(guī)定進(jìn)行補(bǔ)檢，如補(bǔ)檢合格，則應(yīng)出具動物檢疫證明。但由于已經(jīng)缺失了屠宰環(huán)節(jié)正常的檢驗(yàn)檢疫程序，動物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)無法解決因中毒死亡的動物肉類等其他食品安全問題，因補(bǔ)檢合格而“合法”流通的動物肉類，則可能導(dǎo)致重大食品安全事故的發(fā)生。二是由工商行政管理部門一個部門監(jiān)管，以當(dāng)事人經(jīng)營未經(jīng)檢疫的動物肉類按照《食品安全法》進(jìn)行處罰，按規(guī)定應(yīng)進(jìn)行沒收銷毀，既解決了動物疫病的問題，又同時解決了食品安全的問題。從實(shí)際效果來看，由工商行政管理部門進(jìn)行監(jiān)管，更有利于打擊違法行為，有效保障食品安全。

8 需要注意的幾個問題

8.1 關(guān)于體制改革后的食品安全監(jiān)管

根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于地方改革完善食品藥品監(jiān)督管理體制的指導(dǎo)意見》（國發(fā)〔2013〕18號）和《國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》，按照精簡、統(tǒng)一、效能的原則，減少監(jiān)管環(huán)節(jié)、明確部門責(zé)任、優(yōu)化資源配置，對生產(chǎn)、流通、消費(fèi)環(huán)節(jié)的食品安全和藥品的安全性、有效性實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)督管理，體制改革后，食品生產(chǎn)、食品流通和餐飲服務(wù)環(huán)節(jié)的監(jiān)管統(tǒng)一由食品藥品監(jiān)督管理部門負(fù)責(zé)。

8.2 關(guān)于動物及非食用動物產(chǎn)品的監(jiān)管

在食品生產(chǎn)、食品流通、餐飲服務(wù)環(huán)節(jié)食用動物肉類的監(jiān)管主體雖然不是動物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)，但就動物及非食用動物產(chǎn)品而言，在任何環(huán)節(jié)，農(nóng)業(yè)行政主管部門和動物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)都要做好相關(guān)工作；動物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)根據(jù)工作需要也可以對上述環(huán)節(jié)的動物肉類開展與動物防疫相關(guān)的工作。

8.3 貯藏環(huán)節(jié)動物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)的職責(zé)

根據(jù)《動物檢疫管理辦法》，經(jīng)檢疫合格的動物肉類到達(dá)目的地，貯藏后需繼續(xù)調(diào)運(yùn)或者分銷的，貨主可以向輸入地動物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)重新申報檢疫。如前所述，貯藏環(huán)節(jié)動物肉類的監(jiān)管主體不是動物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)，但是動物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)做好動物產(chǎn)品貯藏后檢疫工作，主要包括告知管理相對人應(yīng)當(dāng)履行的法律義務(wù)、受理檢疫申報、實(shí)施貯藏后檢疫等工作，如果發(fā)現(xiàn)違法行為，應(yīng)當(dāng)及時通報和移交相關(guān)部門，并配合做好相關(guān)鑒定工作。

8.4 摒棄本位主義思想

在當(dāng)前食品安全新形勢下，動物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)不能片面理解《動物防疫法》的相關(guān)條款，應(yīng)深刻領(lǐng)會該法立法本意以及和《食品安全法》的銜接關(guān)系。對于動物肉類在食品生產(chǎn)、食品流通、餐飲服務(wù)活動等環(huán)節(jié)的監(jiān)管，動物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)摒棄本位主義思想，食品安全各監(jiān)管部門更不能僅站在動物防疫的角度去看待食品安全問題，而應(yīng)當(dāng)站在食品安全大局的高度，由相關(guān)職能部門按照《食品安全法》的規(guī)定依法做好監(jiān)管工作。

9 結(jié)語

本案先由該區(qū)法制辦根據(jù)農(nóng)業(yè)部門提出的依據(jù)和建議于2013年9月向區(qū)政府提交了法律意見書，經(jīng)區(qū)政府協(xié)調(diào)，本案由工商行政管理部門對廖某涉嫌經(jīng)營未經(jīng)檢疫的牛肉進(jìn)行查處，公安部門調(diào)查該偽證的源頭，其他部門配合做好相關(guān)工作。此后，工商部門遲遲未對該案進(jìn)行處理。2013年11月，成都市食品安全委員會又召集市檢察院、市公安局、市農(nóng)委、市質(zhì)監(jiān)局、市食藥監(jiān)局及相關(guān)區(qū)（市）縣各部門負(fù)責(zé)人召開案件會商會議，專門針對“廖某涉嫌偽造檢疫證明經(jīng)營牛肉案件”中部門職責(zé)邊界不清、法律法規(guī)理解不同導(dǎo)致案件遲遲未有定論的問題進(jìn)行研究討論。最終，市食安辦根據(jù)各單位回復(fù)意見，重點(diǎn)結(jié)合市檢察院的書面復(fù)函，建議意見為：（一）由工商部門按照《食品安全法》的相應(yīng)規(guī)定，對該案進(jìn)行行政處罰；（二）由公安機(jī)關(guān)依法從偽造國家公文、證件、印章犯罪方向進(jìn)行后續(xù)偵查。據(jù)此，該區(qū)工商行政管理部門按照《食品安全法》的規(guī)定已經(jīng)對廖某經(jīng)營未經(jīng)動物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)檢疫的牛肉給予“沒收該批牛肉和罰款240萬元”的處罰；公安部門仍在繼續(xù)調(diào)查該偽證的源頭。

“一飯膏粱，維系萬家；柴米油鹽，關(guān)系大局”。做好食品安全工作，不僅是保障人民群眾身體健康和生命安全的需要，也是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、加快全面建設(shè)小康社會進(jìn)程的必然要求和維護(hù)政府形象的重要舉措。只有食品安全各監(jiān)管部門理清自身職責(zé)，做到分工明確，配合密切，才能形成嚴(yán)密、完整的監(jiān)管體系，確保廣大人民群眾“舌尖上的安全”。

[1]中國的食品質(zhì)量安全狀況白皮書[M].2007.

[2]鄭淑娜，劉沛，徐景和.中華人民共和國食品安全法釋義[M].1版.中國商業(yè)出版社，2009.

[3]《中華人民共和國農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法釋義》編寫組.中華人民共和國農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法釋義[M].1版.北京：中國法制出版社，2006.

[4]全國人大常委會法工委經(jīng)濟(jì)法室.中華人民共和國動物防疫法釋義[M].1版.北京：中國民主法制出版社，2007.