食品安全監(jiān)管體制改革后動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督工作面臨的新問題

樊 婧，李 毅，徐增強(qiáng)，林世武

（太原市動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督所，山西 太原 030027）

十八屆三中全會(huì)以來，國家對(duì)食品安全監(jiān)管體制進(jìn)行了重大改革，將衛(wèi)生、工商、質(zhì)監(jiān)等涉及食品安全監(jiān)管的部門職能全部劃入食品藥品監(jiān)督管理部門進(jìn)行監(jiān)管，將商務(wù)部門畜禽屠宰環(huán)節(jié)的食品安全監(jiān)管職能劃入農(nóng)業(yè)部門進(jìn)行監(jiān)管。目前，全國各地從上到下正在逐級(jí)交接，但在具體交接監(jiān)管過程中，給動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)的檢疫、監(jiān)督工作帶來了一些新問題、新思考。

1 有關(guān)食品安全監(jiān)管改革規(guī)范性文件要求

《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管工作的通知》（國辦發(fā)〔2013〕106號(hào)），要求各級(jí)農(nóng)業(yè)部門要加強(qiáng)檢驗(yàn)檢測和行政執(zhí)法，推動(dòng)農(nóng)產(chǎn)品收購、儲(chǔ)存、運(yùn)輸企業(yè)建立健全農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)貨查驗(yàn)、質(zhì)量追溯和召回等制度；要加強(qiáng)農(nóng)產(chǎn)品種植養(yǎng)殖環(huán)節(jié)質(zhì)量安全監(jiān)管，切實(shí)擔(dān)負(fù)起農(nóng)產(chǎn)品從種植養(yǎng)殖環(huán)節(jié)到進(jìn)入批發(fā)、零售市場或生產(chǎn)加工企業(yè)前的質(zhì)量安全監(jiān)管職責(zé)。

省、市地方人民政府關(guān)于食品安全監(jiān)管體制改革的規(guī)范性文件，要求農(nóng)業(yè)部門負(fù)責(zé)食用農(nóng)產(chǎn)品（含水果）從種植養(yǎng)殖環(huán)節(jié)到進(jìn)入批發(fā)、零售市場或者生產(chǎn)加工企業(yè)前的質(zhì)量安全監(jiān)督管理。食用農(nóng)產(chǎn)品（含水果）進(jìn)入批發(fā)、零售市場或者生產(chǎn)加工企業(yè)后，按食品由食品藥品監(jiān)督管理局監(jiān)督管理。農(nóng)業(yè)部門負(fù)責(zé)畜禽屠宰環(huán)節(jié)和生鮮乳收購環(huán)節(jié)質(zhì)量安全監(jiān)督管理。兩部門建立食品安全追溯機(jī)制，加強(qiáng)協(xié)調(diào)配合和工作銜接，形成監(jiān)管合力。

2 對(duì)規(guī)范性文件的理解和執(zhí)行存在分歧

一種說法認(rèn)為農(nóng)產(chǎn)品只要進(jìn)入批發(fā)、零售市場或生產(chǎn)加工企業(yè)之后，就歸食品藥品監(jiān)督管理部門監(jiān)管，無論畜禽產(chǎn)品是否經(jīng)過檢疫，是否持有動(dòng)物檢疫合格證明，是否憑檢疫證明運(yùn)輸、經(jīng)營，也無論是否來自封鎖疫區(qū)內(nèi)與所發(fā)生動(dòng)物疫病有關(guān)的或疫區(qū)內(nèi)易感染的，是否染疫或疑似染疫的，是否病死或死因不明的，等等，一律與動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)無關(guān)，動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)無權(quán)在流通、加工環(huán)節(jié)進(jìn)行監(jiān)管。

另一種說法認(rèn)為，動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)是依據(jù)《動(dòng)物防疫法》的授權(quán)，負(fù)責(zé)動(dòng)物、動(dòng)物產(chǎn)品的檢疫工作，和其他有關(guān)動(dòng)物防疫的監(jiān)督管理執(zhí)法工作，與食品藥品監(jiān)督管理部門的食品安全監(jiān)管職能，既不重復(fù)，也不矛盾，而且在食品安全監(jiān)管職能交接中，工商部門將流通環(huán)節(jié)的食品監(jiān)管職能移交于食品藥品監(jiān)督管理部門，質(zhì)監(jiān)部門將生產(chǎn)加工環(huán)節(jié)的食品監(jiān)管職能移交于食品藥品監(jiān)督管理部門，衛(wèi)生部門將食品安全監(jiān)管協(xié)調(diào)職能移交于食品藥品監(jiān)督管理部門，并沒有涉及農(nóng)業(yè)部門和食品藥品監(jiān)督管理部門的職能，因而動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)的檢疫及監(jiān)督管理職責(zé)應(yīng)當(dāng)照常依法進(jìn)行。

作者認(rèn)為《食品安全法》授權(quán)食品藥品監(jiān)督管理部門的主要職責(zé)是食品安全監(jiān)管，而《動(dòng)物防疫法》授權(quán)動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)的主要職責(zé)是動(dòng)物疫病的防疫、檢疫和監(jiān)管。在動(dòng)物疫病中的人畜共患病，既涉及食品安全監(jiān)管，又涉及動(dòng)物疫病防疫，兩部門都有責(zé)任進(jìn)行監(jiān)管，但進(jìn)入批發(fā)、零售市場和加工單位等流通環(huán)節(jié)的監(jiān)管，應(yīng)當(dāng)按照職責(zé)分工由食品藥品監(jiān)督管理部門具體負(fù)責(zé)；而除人畜共患病以外的其他動(dòng)物疫病的防疫、檢疫和監(jiān)管，無論是在生產(chǎn)、加工、流通等環(huán)節(jié)的哪一環(huán)節(jié)都應(yīng)當(dāng)由動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)具體負(fù)責(zé)，而與食品藥品監(jiān)督管理部門無關(guān)。

3 職能交替過程中存在的問題

3.1 原來動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)依據(jù)農(nóng)業(yè)部《動(dòng)物檢疫管理辦法》第二十六條規(guī)定，“經(jīng)檢疫合格的動(dòng)物產(chǎn)品到達(dá)目的地后，需要直接在當(dāng)?shù)胤咒N的，貨主可以向輸入地動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)申請(qǐng)換證，換證不得收費(fèi)。換證應(yīng)當(dāng)符合下列條件：（一）提供原始有效《動(dòng)物檢疫合格證明》，檢疫標(biāo)志完整，且證物相符；（二）在有關(guān)國家標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定的保質(zhì)期內(nèi)，且無腐敗變質(zhì)”。對(duì)外埠調(diào)入的動(dòng)物產(chǎn)品進(jìn)行分銷換證，使流通環(huán)節(jié)動(dòng)物產(chǎn)品的持證率得到了有效保障。而目前動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)從批發(fā)環(huán)節(jié)撤出分銷換證點(diǎn)以后，進(jìn)入零售市場和加工環(huán)節(jié)的動(dòng)物產(chǎn)品，幾乎全部沒有動(dòng)物檢疫合格證明，根本不符合《動(dòng)物防疫法》第四十三條，關(guān)于“經(jīng)營的動(dòng)物產(chǎn)品應(yīng)當(dāng)附有檢疫證明、檢疫標(biāo)志”的規(guī)定。

3.2 原來動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)依據(jù)農(nóng)業(yè)部《動(dòng)物檢疫管理辦法》第二十七條規(guī)定，“經(jīng)檢疫合格的動(dòng)物產(chǎn)品到達(dá)目的地，貯藏后需繼續(xù)調(diào)運(yùn)或者分銷的，貨主可以向輸入地動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)重新申報(bào)檢疫。輸入地縣級(jí)以上動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)對(duì)符合下列條件的動(dòng)物產(chǎn)品，出具《動(dòng)物檢疫合格證明》。（一）提供原始有效《動(dòng)物檢疫合格證明》，檢疫標(biāo)志完整，且證物相符；（二）在有關(guān)國家標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定的保質(zhì)期內(nèi)，無腐敗變質(zhì)；（三）有健全的出入庫登記記錄；（四）農(nóng)業(yè)部規(guī)定進(jìn)行必要的實(shí)驗(yàn)室疫病檢測的，檢測結(jié)果符合要求”。對(duì)儲(chǔ)藏后繼續(xù)調(diào)運(yùn)或分銷的動(dòng)物產(chǎn)品重新申報(bào)檢疫，換發(fā)新的檢疫證明，確保了運(yùn)輸或銷售的動(dòng)物產(chǎn)品都能夠持有動(dòng)物檢疫合格證明。但這些動(dòng)物產(chǎn)品都已經(jīng)進(jìn)入了流通環(huán)節(jié)，如果按照食品安全監(jiān)管體制改革職能劃分，進(jìn)入批發(fā)、儲(chǔ)藏等流通環(huán)節(jié)的動(dòng)物產(chǎn)品由食品藥品監(jiān)督管理部門負(fù)責(zé)的情況下，同樣也存在不憑檢疫證明運(yùn)輸和經(jīng)營動(dòng)物產(chǎn)品的行為，不符合《動(dòng)物防疫法》第四十三條規(guī)定。

4 討論

對(duì)到達(dá)目的地后，直接分銷的動(dòng)物產(chǎn)品或者經(jīng)儲(chǔ)藏后繼續(xù)運(yùn)輸或分銷的動(dòng)物產(chǎn)品，無論分銷換證，還是重新檢疫，執(zhí)法人員都必須到現(xiàn)場查證驗(yàn)物，這個(gè)現(xiàn)場即批發(fā)市場或經(jīng)營性冷庫，都屬于流通環(huán)節(jié)，如果分銷換證或重新檢疫，則與食品藥品監(jiān)督管理部門的職責(zé)區(qū)域出現(xiàn)重疊現(xiàn)象，有超越職權(quán)的嫌疑。如果不予分銷換證或重新檢疫，一方面導(dǎo)致運(yùn)輸環(huán)節(jié)和零售環(huán)節(jié)的動(dòng)物產(chǎn)品無檢疫證明，不符合《動(dòng)物防疫法》第四十三條的規(guī)定；另一方面，假如當(dāng)事人申請(qǐng)分銷換證或重新申報(bào)檢疫，動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)不予受理，又導(dǎo)致動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)執(zhí)法人員行政不作為或失職、瀆職等行為，因此動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)存在干也不是，不干也不是的兩難局面。

不盡如此，還有《動(dòng)物防疫法》第二十五條規(guī)定，關(guān)于“禁止生產(chǎn)、經(jīng)營、加工、貯藏、運(yùn)輸下列動(dòng)物產(chǎn)品：（一）封鎖疫區(qū)內(nèi)與所發(fā)生動(dòng)物疫病有關(guān)的；（二）疫區(qū)內(nèi)易感染的；（三）依法應(yīng)當(dāng)檢疫而未經(jīng)檢疫或者檢疫不合格的；（四）染疫或者疑似染疫的；（五）病死或者死因不明的；（六）其他不符合國務(wù)院獸醫(yī)主管部門有關(guān)動(dòng)物防疫規(guī)定的”。如果動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)按照食品安全改革職能區(qū)段劃分，對(duì)流通環(huán)節(jié)的上述動(dòng)物產(chǎn)品不予監(jiān)管，一旦由此引起動(dòng)物疫情的傳播與擴(kuò)散，動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)的執(zhí)法人員肯定會(huì)遭到行政問責(zé)，甚至追究刑事責(zé)任。因?yàn)槭称匪幤繁O(jiān)督管理部門的職責(zé)是食品安全監(jiān)管，與動(dòng)物防疫無關(guān)，動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)仍然是動(dòng)物防疫活動(dòng)的執(zhí)法主體。

5 建議

5.1 農(nóng)業(yè)部對(duì)食品安全監(jiān)管體制改革過程中，動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)面臨的新問題及時(shí)進(jìn)行調(diào)研，盡快對(duì)動(dòng)物產(chǎn)品分銷換證、重新申報(bào)檢疫以及動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督的職責(zé)區(qū)域做出明確規(guī)定，以確保動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督工作的正常進(jìn)行。

5.2 各級(jí)動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)認(rèn)真學(xué)習(xí)《動(dòng)物防疫法》和有關(guān)食品安全監(jiān)管改革的文件精神，做好改革過程中與食品藥品監(jiān)督部門的職能銜接，明確職責(zé)范圍，防止出現(xiàn)監(jiān)管盲區(qū)。

5.3 在農(nóng)業(yè)部沒有明確監(jiān)管職責(zé)之前，各級(jí)動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)撤出批發(fā)市場，在動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督所辦公場所，或公路邊境檢查站以及其他指定地點(diǎn)進(jìn)行分銷換證，對(duì)儲(chǔ)藏后繼續(xù)運(yùn)輸?shù)膭?dòng)物產(chǎn)品，依法依規(guī)重新檢疫，確保動(dòng)物產(chǎn)品流通環(huán)節(jié)的暢通。