從英國瘋牛病事件看風(fēng)險(xiǎn)交流策略

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（ 1.廣西大學(xué)新聞傳播學(xué)院， 廣西南寧 530004 ；2.中國動(dòng)物衛(wèi)生與流行病學(xué)中心流，山東 青島 266032）

從英國瘋牛病事件看風(fēng)險(xiǎn)交流策略

吳海榮1，孫向東2，王幼明2

（ 1.廣西大學(xué)新聞傳播學(xué)院， 廣西南寧530004 ；2.中國動(dòng)物衛(wèi)生與流行病學(xué)中心流，山東 青島266032）

由于沒有在風(fēng)險(xiǎn)交流等方面采取有效的風(fēng)險(xiǎn)管理措施，上世紀(jì)90年代英國的瘋牛病事件由一場普通的農(nóng)牧業(yè)疫情，最終演變成為一個(gè)國家乃至整個(gè)歐洲地區(qū)的社會(huì)、政治危機(jī)。這一事件對(duì)我國動(dòng)物衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)交流體系建設(shè)具有深刻啟示。動(dòng)物衛(wèi)生全行業(yè)需要確立現(xiàn)代風(fēng)險(xiǎn)交流的概念和理念，形成開放的諸多利益相關(guān)者參與的風(fēng)險(xiǎn)交流體系，并建立有效的風(fēng)險(xiǎn)交流模式。

英國瘋牛??；風(fēng)險(xiǎn)交流；觀念；策略

瘋牛病是病死率很高的人獸共患病。瘋牛病的暴發(fā)不但使英國養(yǎng)牛業(yè)損失慘重，而且演變成為英國乃至整個(gè)歐洲的社會(huì)、政治危機(jī)。這一演變的一個(gè)重要原因就是由于沒有恰當(dāng)處理好風(fēng)險(xiǎn)交流政策。研究英國瘋牛病事件風(fēng)險(xiǎn)交流策略，有助于為我國動(dòng)物衛(wèi)生的科技風(fēng)險(xiǎn)分析管理政策，尤其是風(fēng)險(xiǎn)交流政策的制定和實(shí)施提供參考。

1 瘋牛病事件中英國政府的應(yīng)對(duì)策略與分析

1986年10月25日，在英國東南部發(fā)現(xiàn)有神經(jīng)癥狀的病牛。1987年10月，英國農(nóng)漁食品部將該病命名為“牛海綿狀腦病”。到1990 年1月，官方確認(rèn)前一年英國共發(fā)生瘋牛病病例7136例。此后的幾年中，越來越多的證據(jù)表明，瘋牛病已經(jīng)傳染給人類，使人患上一種新型的克雅氏癥。經(jīng)證實(shí)，1996年新型克雅氏癥病人已達(dá)到10人。

1996年3月20日下午，英國衛(wèi)生大臣在下院宣布一種新型克雅氏病病癥可能與1989年禁止銷售動(dòng)物肉骨粉的措施實(shí)施之前食用的牛肉有關(guān)。世界輿論為之嘩然，公眾感到受到了欺騙，英、法、德等國民眾紛紛通過示威、抗議等各種形式表達(dá)對(duì)政府危機(jī)管理措施不滿，瘋牛病危機(jī)由一場普通的農(nóng)牧業(yè)疫情升級(jí)為社會(huì)、政治危機(jī)。

2 瘋牛病事件中英國政府的應(yīng)對(duì)策略

英國瘋牛病事件由普通的新發(fā)病暴發(fā)演變成社會(huì)危機(jī)，是由于英國政府對(duì)這個(gè)事件采取的策略存在一系列缺陷造成的。這些缺陷包括：行動(dòng)遲緩，導(dǎo)致疫情蔓延；研究人員受政府限制過多，研究工作僅僅限于政府機(jī)構(gòu)以及政府授權(quán)研究的機(jī)構(gòu)，且未提供足夠研究經(jīng)費(fèi)，導(dǎo)致對(duì)瘋牛病傳播途徑和可能造成的損失未做出科學(xué)的預(yù)警；未完全禁止肉骨粉貿(mào)易，被禁售的肉骨粉有些仍通過地下渠道銷售。這些原因的本質(zhì)則是風(fēng)險(xiǎn)交流處置失當(dāng)。

2.1風(fēng)險(xiǎn)交流觀念不適應(yīng)當(dāng)代科技發(fā)展的不確定性提出的新要求。

瘋牛病暴發(fā)和蔓延初始階段，英國政府沒有掌握有關(guān)瘋牛病、羊癢病以及新型克雅氏綜合癥與肉骨粉之間的內(nèi)在聯(lián)系，瘋牛病在當(dāng)時(shí)基本上還是科學(xué)研究未觸及領(lǐng)域，這正是現(xiàn)代科學(xué)的不確定性的顯現(xiàn)。當(dāng)時(shí)英國的保守黨政府一方面認(rèn)為瘋牛病構(gòu)成的威脅較小，另一方面又十分不愿意披露所掌握的信息，認(rèn)為公眾不能理性地應(yīng)對(duì)危機(jī)。

英國政府對(duì)獨(dú)立科學(xué)家的研究進(jìn)行限制，對(duì)他們忠告不予理睬，至少是不夠重視，表現(xiàn)出了對(duì)獨(dú)立科學(xué)家和公眾的不信任。當(dāng)時(shí)，英國政府還發(fā)布命令稱，只有農(nóng)漁食品部有權(quán)發(fā)布消息和分配研究任務(wù)，并取消或大幅度削減違反命令的機(jī)構(gòu)和科學(xué)家的研究經(jīng)費(fèi)[1]。一旦發(fā)現(xiàn)病牛立即宣布為國家財(cái)產(chǎn)并扣留，拒絕向他人提供病牛活體組織。

英國農(nóng)漁食品部自身組建的瘋牛病研究工作組也由于構(gòu)成人員的資質(zhì)和工作方式等問題，在成立之初，其獨(dú)立性和公正性飽受質(zhì)疑。

事后證明，那時(shí)的英國政府恰恰最應(yīng)該信任獨(dú)立科學(xué)家和公眾，并將他們納入到整個(gè)應(yīng)對(duì)機(jī)制中。政府、獨(dú)立科學(xué)家和公眾之間需要建立起一種信任關(guān)系，這種信任是相互的，政府只有相信公眾能夠理性地應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)，并將風(fēng)險(xiǎn)公開，才能夠取得他們的信任、支持與合作[1]。

2.2未建立起有效的利益相關(guān)者對(duì)話機(jī)制。

在瘋牛病疫情之初，英國政府未認(rèn)真考慮養(yǎng)殖場主的利益訴求，政府為養(yǎng)殖場主提供健康牛市價(jià)50%的撲殺補(bǔ)償，這導(dǎo)致養(yǎng)牛場主一旦發(fā)現(xiàn)出現(xiàn)神經(jīng)癥狀的牛后急宰，并偷偷運(yùn)往市場銷售，進(jìn)一步造成瘋牛病致病因子擴(kuò)散，也危害人類健康。英國政府也沒有就風(fēng)險(xiǎn)的可能性與公眾和執(zhí)行預(yù)防措施者進(jìn)行充分的溝通。這就使得相關(guān)行動(dòng)嚴(yán)重遲緩，有關(guān)政策實(shí)施時(shí)也缺乏嚴(yán)格性。

2.3風(fēng)險(xiǎn)交流模式的缺陷導(dǎo)致英國政府風(fēng)險(xiǎn)管理措施漏洞百出。

瘋牛病事件過程中，英國政府各部門協(xié)調(diào)不暢，執(zhí)法缺位，大大降低了防控效果。面對(duì)公眾質(zhì)疑時(shí)，仍堅(jiān)稱英國牛肉絕對(duì)安全，以此平息公眾的心理恐慌。英國農(nóng)業(yè)大臣格瑪甚至在電視上當(dāng)著自己四歲的女兒表演吃牛肉漢堡。英國肉類和家畜協(xié)會(huì)還耗資650萬美元的廣告鼓動(dòng)牛肉消費(fèi)。同時(shí)，政府宣布提高對(duì)養(yǎng)牛業(yè)者的補(bǔ)償金，銷毀病牛可得到政府100%的健康牛市值的補(bǔ)償。所以，當(dāng)政府宣布瘋牛病可能傳染給人類后，公眾便感到他們被出賣了。媒體進(jìn)行選擇性曝光、炒作，在一定程度上也削弱了政府公信力。

3 瘋牛病事件的影響及其對(duì)我國動(dòng)物衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)交流體系建設(shè)的啟示

3.1盡快樹立現(xiàn)代風(fēng)險(xiǎn)交流觀念

現(xiàn)代風(fēng)險(xiǎn)交流是在個(gè)人、團(tuán)體、機(jī)構(gòu)間交換信息和意見的互動(dòng)過程，其目標(biāo)是推進(jìn)風(fēng)險(xiǎn)管理措施在各個(gè)利益相關(guān)者之間達(dá)到更高程度的和諧一致，并得到各方的理解或支持，現(xiàn)代風(fēng)險(xiǎn)交流需要走出精英導(dǎo)向的線性信息傳播模式，應(yīng)強(qiáng)調(diào)在各方之間相對(duì)平等的對(duì)話，并且這是一個(gè)多維的反復(fù)螺旋的過程，并非是單向的信息傳播活動(dòng)。

這一觀念的樹立是由三個(gè)因素決定：（1）現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)帶來越來越多的不確定性，導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)分析和管理往往需要面臨處理已知危害和未知風(fēng)險(xiǎn)的矛盾；（2）社會(huì)利益關(guān)系發(fā)生深刻變化，公眾權(quán)利意識(shí)不斷增強(qiáng)，利益主體出現(xiàn)分化，利益差別擴(kuò)大化，利益訴求多樣化公開化；（3）對(duì)公眾的風(fēng)險(xiǎn)感知特點(diǎn)的研究表明，公眾所持的態(tài)度與他們所具備的科學(xué)知識(shí)之間不存在對(duì)等關(guān)系。公眾有自己的理解參照體系，而且這種體系更多地受到心理學(xué)因素、社會(huì)因素、政治因素相互作用影響[1]。

目前，英國政府在科技風(fēng)險(xiǎn)交流政策方面已經(jīng)做出調(diào)整，注意建立起政府、科研人員和公眾之間對(duì)話機(jī)制。相關(guān)國際組織和其他西方國家對(duì)瘋牛病事件的風(fēng)險(xiǎn)交流也進(jìn)行深刻反思，逐步形成現(xiàn)代風(fēng)險(xiǎn)交流的觀念。

1998年，世界糧農(nóng)組織（FAO）和世界衛(wèi)生組織（WHO）關(guān)于食品標(biāo)準(zhǔn)和安全事務(wù)的聯(lián)合專家咨詢報(bào)告中對(duì)風(fēng)險(xiǎn)交流做出了較大篇幅的闡述。OIE在《陸生動(dòng)物衛(wèi)生法典》中明確規(guī)定風(fēng)險(xiǎn)交流是風(fēng)險(xiǎn)分析的四個(gè)組成部分之一，并且最好開始于風(fēng)險(xiǎn)分析起點(diǎn)并貫穿全過程。美國環(huán)保署發(fā)布了風(fēng)險(xiǎn)交流七大原則，提出接受和容納公眾作為合法的合作伙伴。

鑒于以上，我國現(xiàn)代動(dòng)物衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)交流需要樹立這樣的理念，動(dòng)物衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)交流的目標(biāo)任務(wù)主要包括建立社會(huì)信任、共享信息、構(gòu)建共識(shí)、教育公眾樹立科學(xué)的風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)和提高其動(dòng)物衛(wèi)生健康素養(yǎng)，而不是單一單向傳遞信息。

在我國動(dòng)物衛(wèi)生領(lǐng)域，樹立現(xiàn)代風(fēng)險(xiǎn)交流觀念已顯得十分迫切。一方面，有效的動(dòng)物衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)交流實(shí)際需要對(duì)相關(guān)社會(huì)科學(xué)、動(dòng)物衛(wèi)生和流行病學(xué)知識(shí)和方法進(jìn)行復(fù)合性把握。而動(dòng)物衛(wèi)生領(lǐng)域的官員和專家主要學(xué)科背景為理工農(nóng)生物醫(yī)學(xué)類，對(duì)動(dòng)物衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)交流或者不感興趣、或者不理解、或者難以深入開展研究。這一態(tài)勢不但導(dǎo)致對(duì)風(fēng)險(xiǎn)交流在動(dòng)物衛(wèi)生發(fā)展中價(jià)值的低估，而且成為處理動(dòng)物衛(wèi)生事件的隱患。另一方面，即使對(duì)動(dòng)物衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)交流有所認(rèn)識(shí)的官員和專家，目前大部分的認(rèn)識(shí)和理解還停留在傳統(tǒng)的宣傳教育模式中。例如，目前國內(nèi)的動(dòng)物衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)分析的文獻(xiàn)均顯示，風(fēng)險(xiǎn)交流只是被看作風(fēng)險(xiǎn)分析管理的最后一個(gè)環(huán)節(jié)，即向公眾解釋和說明風(fēng)險(xiǎn)分析的結(jié)果，而沒有將風(fēng)險(xiǎn)交流置于風(fēng)險(xiǎn)分析起點(diǎn)并貫穿于全過程。

盡快在我國動(dòng)物衛(wèi)生領(lǐng)域全行業(yè)確立現(xiàn)代風(fēng)險(xiǎn)交流的概念和理念是英國瘋牛病事件給我們的一個(gè)深刻啟示。

3.2形成開放的諸多利益相關(guān)者參與的風(fēng)險(xiǎn)交流體系

動(dòng)物疫病風(fēng)險(xiǎn)分析和管理涉及政府、公眾、學(xué)術(shù)界和研究機(jī)構(gòu)、大眾媒體、國際組織以及養(yǎng)殖戶、養(yǎng)殖場、動(dòng)物銷售、動(dòng)物食品加工等相關(guān)人員或機(jī)構(gòu)。這需要在他們之間建立起平等開放的風(fēng)險(xiǎn)交流機(jī)制，以便順利推進(jìn)風(fēng)險(xiǎn)管理措施。

瘋牛病事件后，英國政府著手建構(gòu)開放的科技風(fēng)險(xiǎn)管理決策模式。實(shí)施了焦點(diǎn)小組、公平陪審團(tuán)、共識(shí)會(huì)議、利益相關(guān)者對(duì)話、前瞻計(jì)劃、在學(xué)校中推廣科學(xué)教育、促進(jìn)科學(xué)界與媒體界之間的交流等制度和組織建設(shè)，嘗試將各種不同的社會(huì)角色納入進(jìn)來，形成開放的科技風(fēng)險(xiǎn)管理政策模型1。

一系列動(dòng)物衛(wèi)生事件發(fā)生之后，我國政府加快了相關(guān)法律以及政策制定的步伐，部分法規(guī)的制定公開征求意見，顯示了政府和公眾互動(dòng)的良好跡象。但也應(yīng)該看到政策制定的參與度、透明度仍然不夠，與公眾利益密切相關(guān)的動(dòng)物衛(wèi)生問題較少見到公眾直接參與的身影。相比之下，我們更需要穩(wěn)定而公開的動(dòng)物衛(wèi)生安全政策。

有鑒于此，我們有必要跟蹤國際動(dòng)物疫病防治風(fēng)險(xiǎn)交流和風(fēng)險(xiǎn)管理模式變化，建立符合中國國情的、多方利益相關(guān)者參與的開放的風(fēng)險(xiǎn)交流體系，盡快推動(dòng)決策科學(xué)化。

建立我國開放的風(fēng)險(xiǎn)交流體系，也是在動(dòng)物疫病風(fēng)險(xiǎn)分析和管理領(lǐng)域健全社會(huì)主義協(xié)商民主制度的需要。黨的十八大報(bào)告提出：“通過國家政權(quán)機(jī)關(guān)、政協(xié)組織、黨派團(tuán)體等渠道，就經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展重大問題和涉及群眾切身利益的實(shí)際問題廣泛協(xié)商，廣納群言、廣集民智，增進(jìn)共識(shí)、增強(qiáng)合力”、“深入進(jìn)行專題協(xié)商、對(duì)口協(xié)商、界別協(xié)商、提案辦理協(xié)商”。動(dòng)物疫病風(fēng)險(xiǎn)交流體系建設(shè)正是專題協(xié)商的具體內(nèi)容。

3.3建立有效的風(fēng)險(xiǎn)交流模式

隨著科學(xué)技術(shù)不確定性的凸顯，風(fēng)險(xiǎn)交流和風(fēng)險(xiǎn)管理過程中應(yīng)該更多公開風(fēng)險(xiǎn)，爭取多系統(tǒng)、多部門合作，相互支持與合作，共同面對(duì)風(fēng)險(xiǎn)。這一工作有賴于建立起有效的風(fēng)險(xiǎn)交流模式。在我國，建立有效的風(fēng)險(xiǎn)交流模式需要注意這樣幾點(diǎn)：

3.3.1加強(qiáng)政府部門之間溝通。政府部門之間的有效溝通是動(dòng)物疫病防控措施高效及時(shí)充分執(zhí)行的保證，也是避免由于政出多門，相互矛盾從而加重公眾疑慮的需要。

3.3.2強(qiáng)化政府與科學(xué)家之間溝通。政府部門積極、主動(dòng)與科學(xué)家溝通，保障其客觀和獨(dú)立開展研究，充分發(fā)揮科學(xué)家對(duì)政策進(jìn)行建議和監(jiān)督的作用，避免“政治控制著科學(xué)，科學(xué)被以特殊的方式作為支持其錯(cuò)誤決策的依據(jù)”2的情形的發(fā)生。

3.3.3完善“政府——專家”共同體與公眾之間溝通?！罢獙＜摇惫餐w應(yīng)當(dāng)與公眾進(jìn)行有效的溝通，而不是把公眾當(dāng)作被動(dòng)受體，是要培養(yǎng)知情、參與的合作群體，而不是僅僅考慮降低公眾的擔(dān)憂或避免他們采取過激行動(dòng)。通過溝通，使公眾了解享受技術(shù)進(jìn)步帶來的好處，也了解技術(shù)發(fā)展過程中存在的風(fēng)險(xiǎn)。

在我國，與公眾的溝通實(shí)際面臨著相比歐美國家著重點(diǎn)不同的雙重任務(wù)。第一、公眾對(duì)包括動(dòng)物衛(wèi)生在內(nèi)的科學(xué)素養(yǎng)需要亟待提高，這是一項(xiàng)繁重迫切的任務(wù)；第二，維系相互之間的信任，強(qiáng)調(diào)未雨綢繆則是需要更加重視的任務(wù)。

3.3.4政府或“政府—專家”共同體與媒體的溝通。在信息化社會(huì)特征趨強(qiáng)背景下，媒體作用日益突顯，媒體往往能為公眾和社會(huì)營造特定信息環(huán)境，在動(dòng)物疫病風(fēng)險(xiǎn)交流中扮演著重要角色。公眾接收的信息很多來自媒體，大眾媒體在風(fēng)險(xiǎn)事件中所扮演的具體角色根據(jù)所涉及的議題、情境和媒體性質(zhì)會(huì)有所改變。因此政府或“政府—專家”共要適應(yīng)時(shí)代發(fā)展要求，努力提高與媒體打交道的能力，切實(shí)做到善待媒體、善用媒體，充分發(fā)揮媒體正面效應(yīng)，推動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)處置工作積極開展。

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Risk Communication Strategy Viewed from the “Mad Cow” Crisis in the United Kingdom

Wu Hairong1， Sun Xiangdong2， Wang Youming2
（1. Guangxi University of Journalism and Communication ，Nanning，Guangxi 530004；2.China Animal Health and Epidemiology Center，Shandong Qingdao 266032）

Due to the impaired risk management and risk communication， the bovine spongiform encephalopathy event was evolved to a social and political crisis of the United Kingdom and entire Europe. The expensive lessons from the crisis should be learned. In China， modern risk communication conception should be embedded. With effective communication model， a system of risk communication involved the stakeholders also need to be established.

Mad Cow；Risk Communication；Conception；Strategy

R155.5

：A

：1005-944X（2014）01-0026-04

公益性行業(yè)（農(nóng)業(yè)）科研專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)項(xiàng)目（200903055）“動(dòng)物衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)分析關(guān)鍵技術(shù)與應(yīng)用研究”資助