論我國易制毒化學(xué)品防控體系構(gòu)建

張 黎，劉嵩巖

（中國人民公安大學(xué)，北京 100038）

論我國易制毒化學(xué)品防控體系構(gòu)建

張 黎，劉嵩巖

（中國人民公安大學(xué)，北京 100038）

當(dāng)前，我國易制毒化學(xué)品產(chǎn)量高、流失嚴(yán)重，毒品問題進(jìn)一步惡化。雖然在法律體系、行政法規(guī)和部門規(guī)章等方面建立了一系列易制毒化學(xué)品防控體系，管控機制已初步形成，國際合作也已有效展開，但禁毒形勢依然嚴(yán)峻，主要體現(xiàn)在以下幾點：逐漸猖獗的國際制毒活動對易制毒化學(xué)品需求不斷加大；易制毒化學(xué)品的犯罪空間不斷擴大；易制毒化學(xué)品管理部門的查驗?zāi)芰^低；各相關(guān)部門在易制毒化學(xué)品管理中的職責(zé)分工不明確。為此，應(yīng)進(jìn)一步完善易制毒化學(xué)品管理制度體系，加強易制毒化學(xué)品管控隊伍建設(shè)，完善易制毒化學(xué)品管理機制，進(jìn)一步開展易制毒化學(xué)品國際協(xié)查合作。

易制毒化學(xué)品；合成毒品；防控體系；管控工作；國際協(xié)查

無論是鴉片、大麻、海洛因等天然植物毒品的提純加工，還是冰毒、氯胺酮、卡西酮類等合成毒品的制造，都離不開易制毒化學(xué)品。1988年維也納會議上通過的 《聯(lián)合國禁止非法販運麻醉藥品和精神藥物公約》（以下簡稱為《88公約》）中首次提到易制毒化學(xué)品，將其定義為經(jīng)常用于非法制造麻醉藥品或精神藥物的物質(zhì)。易制毒化學(xué)品管控工作在現(xiàn)代禁毒工作中的作用越來越重要，沒有易制毒化學(xué)品就沒有毒品，這已成為所有禁毒工作者的共識。實際上，易制毒化學(xué)品本身并非毒品，其在工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、教學(xué)、科研和日常生活中有著廣泛的合法用途，這也給我國易制毒化學(xué)品的管控工作帶來極大的挑戰(zhàn)。

一、易制毒化學(xué)品非法流失現(xiàn)狀和危害

（一）我國易制毒化學(xué)品產(chǎn)量高、流失嚴(yán)重

我國是化工產(chǎn)品大國，化工生產(chǎn)應(yīng)用企業(yè)數(shù)量眾多，每年生產(chǎn)、使用及進(jìn)出口的化工原料數(shù)量巨大，數(shù)以億噸級的化學(xué)品在我國消費流通。2012年，我國主要化學(xué)品總產(chǎn)量達(dá)4.59億噸，相比于2011年的4.25億噸增長了8個百分點。[1]醋酸酐、乙醚、三氯甲烷、羥亞胺、苯基丙酮等化工產(chǎn)品大量產(chǎn)出，廣泛使用于日常生產(chǎn)生活當(dāng)中，尤其是化工、醫(yī)藥、農(nóng)業(yè)及科研教學(xué)等領(lǐng)域。我國是世界上天然麻黃素、麻黃堿的主要生產(chǎn)國和出口國，擁有豐富的野生麻黃草資源，主要分布在內(nèi)蒙古、新疆、甘肅、寧夏等地區(qū)，而且這些地區(qū)的麻黃草中麻黃素的含量很高。

但是，許多同生產(chǎn)、生活密切相關(guān)的化學(xué)品還有另一種鮮為人知的作用——制造毒品。比如，醋酸酐是加工海洛因過程中不可或缺的原料，冰毒的主要合成原料是麻黃素或麻黃堿，合成氯胺酮需要化學(xué)原料羥亞胺，乙醚和三氯甲烷是制造多種毒品的常用化學(xué)溶劑，等等。聯(lián)合國毒品與犯罪問題辦公室“SMART項目”[2]2013年 《新精神活性物質(zhì)帶來的挑戰(zhàn)》報告中指出，根據(jù)各國有關(guān)新精神活性物質(zhì)的報告，可以發(fā)現(xiàn)世界絕大多數(shù)國家都將關(guān)注點放到了合成類卡西酮藥物，其中新型毒品4-甲基甲卡西酮（俗稱“喵喵”）是合成類卡西酮藥物中出現(xiàn)最廣泛的一種。[3]而通過麻黃堿和苯基丙酮等原料就可以進(jìn)行這類剛剛出現(xiàn)的新精神活性物質(zhì)。不管是被列管的精麻藥品，還是剛引起各國關(guān)注的新精神活性物質(zhì)，都可以利用易制毒化學(xué)品制得。為了滿足毒品制造所需的各種原料供給，不法分子想方設(shè)法獲取易制毒化學(xué)品，導(dǎo)致我國生產(chǎn)的大量化學(xué)品流入到非法制毒渠道。

（二）易制毒化學(xué)品流失的現(xiàn)實危害

由于易制毒化學(xué)品同日常生產(chǎn)生活密切相關(guān)，其管控工作難度大，大量易制毒化學(xué)品流失，進(jìn)入非法制毒渠道之中，使制毒活動愈演愈烈，大大增加了毒品的供應(yīng)，導(dǎo)致毒品問題進(jìn)一步惡化，禁毒形勢更加嚴(yán)峻。

近年來，我國易制毒化學(xué)品流失案件數(shù)以及流失量連續(xù)增長，且增長速度極快，呈爆發(fā)態(tài)勢，2011年至2013年連續(xù)三年的中國禁毒報告提供的數(shù)據(jù)（見表1）可以說明這一點。2012年，河南破獲一起特大制販甲卡西酮案件，繳獲非法制造的甲卡西酮2.8噸，沒收毒資人民幣1.8億元，抓獲制販毒團(tuán)伙成員10余人。[4]近年來，制毒案件的毒品繳獲量、抓獲的犯罪嫌疑人數(shù)量、追繳的犯罪收益數(shù)量屢創(chuàng)新高，這與易制毒化學(xué)品大量流入非法渠道不無關(guān)系。

表1：2010年-2012年易制毒化學(xué)品犯罪案件及繳獲量統(tǒng)計[5]

易制毒化學(xué)品用途廣泛，涉及領(lǐng)域眾多，流通環(huán)節(jié)復(fù)雜，不法分子有機可乘、有空可鉆。巨大利益的誘惑，催生出一批專門從事走私、非法買賣易制毒化學(xué)品違法犯罪活動不法分子，并向職業(yè)化、集團(tuán)化方向發(fā)展。這類違法犯罪分子，存在于易制毒化學(xué)品生產(chǎn)、銷售、運輸、儲存及進(jìn)出口等各個流通環(huán)節(jié)，以擁有正規(guī)資質(zhì)、健全手續(xù)的單位或部門為掩護(hù)，專門尋找易制毒化學(xué)品防控體系中的漏洞，將易制毒化學(xué)品以合法的名義轉(zhuǎn)入非法渠道，不斷擴大流失途徑，作案方式極為隱蔽，對防控體系造成了嚴(yán)重的破壞。

二、我國易制毒化學(xué)品管控現(xiàn)狀

我國非常重視易制毒化學(xué)品管控工作。自1989年正式加入《88公約》以來，政府相關(guān)部門建立、完善了易制毒化學(xué)品防控體系，管控工作初見成效。

（一）法律體系基本建立

1.法律和司法解釋層面

1997年 《刑法》分則針對易制毒化學(xué)品規(guī)定了“非法買賣制毒物品罪和走私制毒物品罪”兩項罪名，為打擊易制毒化學(xué)品犯罪提供了法律依據(jù)。2007年全國人大常委會頒布的《禁毒法》第21條至26條以及第64條原則性地規(guī)定了易制毒化學(xué)品的管理制度，對開展易制毒化學(xué)品管控具有指導(dǎo)意義。隨后，最高法、最高檢、公安部聯(lián)合頒布的《關(guān)于辦理制毒物品犯罪案件使用法律若干問題的意見》（2009年）、《關(guān)于辦理走私、非法買賣麻黃堿類復(fù)方制劑等刑事案件適用法律若干問題的意見》（2012年），最高檢和公安部聯(lián)合頒布的 《關(guān)于公安機關(guān)管轄的刑事案件立案追訴標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定（三）》（2012年），對易制毒化學(xué)品犯罪案件立案追訴和定罪量刑的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了進(jìn)一步完善和細(xì)化。

2.行政法規(guī)層面

為了加強易制毒化學(xué)品管理，2005年國務(wù)院頒布實施 《易制毒化學(xué)品管理條例》（以下簡稱 《條例》），對易制毒化學(xué)品施行分級管理和許可證制度。分級管理，是指按照易制毒化學(xué)品在制毒中的作用，將其分為三類；許可證制度，是指對生產(chǎn)、經(jīng)營、購買、運輸及進(jìn)出口易制毒化學(xué)品的單位進(jìn)行審查，符合條件者予以頒發(fā)許可證；同時針對經(jīng)營單位，《條例》還要求其設(shè)立易制毒化學(xué)品銷售臺賬。在進(jìn)行事前審查的同時，《條例》對各環(huán)節(jié)的監(jiān)督檢查也做出了詳細(xì)的規(guī)定。并且依據(jù)公安、藥監(jiān)、安檢、工商、海關(guān)等部門的職責(zé)確定了各項制度的負(fù)責(zé)部門。

3.部門規(guī)章層面

《條例》出臺后，國務(wù)院易制毒化學(xué)品管理部門制定了一系列規(guī)章，對易制毒化學(xué)品的生產(chǎn)、經(jīng)營、購銷、運輸和進(jìn)出口活動進(jìn)行規(guī)范。比如，公安部頒布的 《易制毒化學(xué)品購銷和管理辦法》（2006年），國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局頒布的 《非藥品類易制毒化學(xué)品生產(chǎn)、經(jīng)營許可辦法》（2006年），商務(wù)部、公安部聯(lián)合頒布的 《易制毒化學(xué)品進(jìn)出口國際核查管理規(guī)定》（2006 年），等等。

綜上可見，我國以《刑法》、《禁毒法》、《條例》為主體，相關(guān)司法解釋、行政法規(guī)和部門規(guī)章相配套的易制毒化學(xué)品管制法律體系已經(jīng)初步建立。

（二）管控機制初步形成

易制毒化學(xué)品廣泛使用于工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)之中，涉及眾多社會生活領(lǐng)域，管控工作難度很大。我國政府有關(guān)各部門依照《禁毒法》、《條例》等法律法規(guī)的規(guī)定，各負(fù)其責(zé)，相互配合，業(yè)已形成多部門齊抓共管、綜合治理的易制毒化學(xué)品管控機制。目前，國家禁毒委員會下設(shè)有易制毒化學(xué)品管制工作小組，該小組由國家禁毒委員會辦公室、公安部、衛(wèi)生部、最高人民法院、最高人民檢察院、交通運輸部、鐵道部、農(nóng)業(yè)部、商務(wù)部、海關(guān)總署、國家工商行政管理總局、國家安全生產(chǎn)監(jiān)管總局、國務(wù)院法制辦公室、中國民用航空局、國家食品藥品監(jiān)督管理局等有關(guān)部門組成。

2009年，國家禁毒委相關(guān)成員單位按照國家禁毒委員會的統(tǒng)一部署，建立了易制毒化學(xué)品管制工作小組聯(lián)席會議機制，通過定期、不定期召開聯(lián)席會議，各參會部門通報管理監(jiān)督工作的進(jìn)展，發(fā)現(xiàn)易制毒化學(xué)品管理工作實踐中的問題和阻力，交流經(jīng)驗，商討對策，分析易制毒化學(xué)品問題形勢，為適應(yīng)國內(nèi)外制毒活動的發(fā)展變化，及時調(diào)整工作重點，效果顯著。經(jīng)過嚴(yán)格管理、專項整治，羥亞胺、麻黃堿等重點品種流失明顯減少。同時，該機制的建立還加強了各成員單位之間的理解與支持，為互相配合、互相監(jiān)督提供平臺，奠定了基礎(chǔ)。

此外，國家禁毒委相關(guān)成員單位組成聯(lián)合行動小組，定期、不定期開展易制毒化學(xué)品專項整治行動，深入走訪調(diào)查易制毒化學(xué)品生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)、化工醫(yī)藥產(chǎn)品交易市場等重點行業(yè)和重點地區(qū)，全面摸排相關(guān)企事業(yè)單位、從業(yè)人員，集中整頓企業(yè)，懲治違法犯罪分子。

（三）國際合作有效展開

近年來，公安、商務(wù)、海關(guān)等部門，積極拓展易制毒化學(xué)品領(lǐng)域的國際合作渠道，同歐洲各國家和組織簽署合作協(xié)議，建立情報交流和案件協(xié)作機制。國家禁毒委通過共同召開研討會、舉辦執(zhí)法培訓(xùn)、交流管制工作等形式，深化與上海合作組織有關(guān)成員國、美國、墨西哥、德國的易制毒化學(xué)品管制合作。2010年，我國禁毒部門與巴基斯坦禁毒部隊和美國緝毒署聯(lián)合行動，成功破獲煙臺和紹興向阿富汗走私醋酸酐案件。[6]2012年3月和9月，我國分別派員赴比利時、香港偵辦“1·31”走私苯基丙酮案件，繳獲苯基丙酮5.79余噸，抓獲犯罪嫌疑人10名。[7]同時，我國相關(guān)部門還積極參與國際麻醉品管理局組織旨在防止易制毒化學(xué)品流失的 “聚合行動”、“棱柱行動”、“皮拉行動”、“塔什特行動”等國際行動。[7]

國際合作的開展有效地制止了易制毒化學(xué)品的走私問題，以流向“金三角”、“金新月”等毒源地以及東南亞、拉丁美洲等制毒活動猖獗地區(qū)的易制毒化學(xué)品作為重點核查對象所開展的國際核查行動，有效地遏制了易制毒化學(xué)品的國際非法販運渠道，有力地配合了制毒犯罪活動的打擊工作。我國禁毒、邊防、海關(guān)等部門積極參與各項易制毒化學(xué)品國際行動，積累了豐富的國際核查經(jīng)驗。通過深化同各國之間的易制毒化學(xué)品管制合作，增加了相互之間的交流，加深了彼此之間的理解與支持，為今后的共同努力以防止易制毒化學(xué)品流失奠定堅實的基礎(chǔ)。

三、易制毒化學(xué)品管控工作中的困難與挑戰(zhàn)

（一）逐漸猖獗的國際制毒活動對易制毒化學(xué)品需求不斷加大

近年來，“金三角”、“金新月”、南美等世界主要毒源地毒情依然十分嚴(yán)峻，非法種植毒品原植物和制造合成毒品的犯罪活動日益猖獗，其對我國易制毒化學(xué)品的需求非常旺盛，國內(nèi)制造冰毒、氯胺酮等合成毒品的犯罪問題日益突出。近年來，制毒活動由南向北發(fā)展，從東南沿海向內(nèi)地逐漸蔓延。截至2011年，全國29個省、市、自治區(qū)均被發(fā)現(xiàn)存在制毒活動，主要集中在廣東、四川、湖北等地。[8]而且，國內(nèi)冰毒、氯胺酮的制造逐步向小規(guī)模、分段式加工轉(zhuǎn)變，滲透到我國大部分地區(qū)，特別是廣東汕尾、惠州以及四川成都周邊地區(qū)制毒問題嚴(yán)重，所產(chǎn)毒品占國內(nèi)市場主要份額。

制毒活動同走私販賣易制毒化學(xué)品緊密相連，背后存在巨額暴利。據(jù)測算，1噸麻黃草價格約1萬元，加工成冰毒片劑后價格可達(dá)600多萬，利潤高達(dá)600倍之多。在如此暴利的刺激誘惑下，無數(shù)犯罪分子走上走私、非法買賣易制毒化學(xué)品的違法犯罪道路，而且犯罪涉及數(shù)量巨大，據(jù)統(tǒng)計，每宗易制毒化學(xué)品案件查獲量大多在數(shù)百公斤甚至以噸計算。[9]

（二）易制毒化學(xué)品的犯罪空間不斷擴大

利用互聯(lián)網(wǎng)販賣制毒原料配劑、傳播制毒原料和毒品加工工藝等違法犯罪活動日益突出，許多網(wǎng)站都張貼著易制毒化學(xué)品的銷售信息，各種論壇、聊天室、QQ等即時通訊工具為易制毒化學(xué)品的走私和非法買賣提供了便利的溝通平臺?；ヂ?lián)網(wǎng)已成為易制毒化學(xué)品交易的無形市場，且這一市場隱蔽性極強，交易量不斷增加。2010年9月，時任公安部副部長張新楓同志曾指出，互聯(lián)網(wǎng)的一個特點是開放、匿名、沒有國界，許多不法分子正是利用了這一點，將其變成了發(fā)布易制毒化學(xué)品買賣信息的重要平臺，網(wǎng)絡(luò)交易也成為易制毒化學(xué)品買賣的重要渠道。[10]

近幾年，我國電子商務(wù)迅猛發(fā)展，大量的交易通過網(wǎng)上操作完成。中國電子商務(wù)研究中心有數(shù)據(jù)表明：支付寶注冊用戶已超過7.5億，每日交易金額超過45億元，交易筆數(shù)超過1800萬筆。國內(nèi)外100多家銀行都與支付寶的后臺網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)有連接，支付寶已具備支撐每天1億筆交易的技術(shù)能力，在2011年“雙十一”的時候，第一分鐘的交易量就達(dá)到11萬筆之多。[11]發(fā)達(dá)的電子商務(wù)為交易雙方尋求交易機會提供了廣闊快捷的平臺，手機支付、網(wǎng)上支付等在線支付方式為即時交易創(chuàng)造了便利條件，改變了傳統(tǒng)的交易模式，在為生活帶來方便的同時，也給易制毒化學(xué)品的非法買賣開辟了捷徑。

另外，物流寄遞業(yè)發(fā)展迅速，但是行業(yè)內(nèi)部規(guī)范不健全，企業(yè)建設(shè)良莠不齊，不易監(jiān)管?！多]政法》第25條、第59條規(guī)定了對郵件、快件的收寄驗視制度，但寄遞業(yè)每日繁重的業(yè)務(wù)壓力和難以落實的監(jiān)管制度，致使收寄驗視制度的執(zhí)行率低下；郵政、快遞企業(yè)在分揀中轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)的X光機抽查率不高，無法徹底清查隨郵件、快件進(jìn)入寄遞渠道的違禁物品。相比起寄遞業(yè)，物流業(yè)的監(jiān)管能力更是嚴(yán)重缺失，在公路、鐵路、水路、空路運輸渠道中，包括易制毒化學(xué)品在內(nèi)的大量違禁品根本無從發(fā)現(xiàn)和查禁。

近年來，隨著電子商務(wù)、在線支付和物流寄遞行業(yè)的迅猛發(fā)展，通過互聯(lián)網(wǎng)銷售運輸易制毒化學(xué)品更為直接、便利，同時大大增加了易制毒化學(xué)品違法犯罪活動的隱蔽性?；ヂ?lián)網(wǎng)提供了海量的易制毒化學(xué)品銷售信息，不法分子通過電子商務(wù)平臺尋求交易機會，完成在線支付后，利用物流寄遞渠道實現(xiàn)易制毒化學(xué)品的運輸，把人員活動、交易活動、易制毒化學(xué)品轉(zhuǎn)移三者分離，在虛擬的空間中盜取了現(xiàn)實里大量的易制毒化學(xué)品。2011年4月16日至5月6日，江蘇、浙江、廣東、山東四省警方密切協(xié)作，成功破獲特大制販鹽酸羥亞胺和氯胺酮案件，該案涉及13個省市的20個地級市，摧毀犯罪團(tuán)伙4個，抓獲犯罪嫌疑人58名，搗毀鹽酸羥亞胺加工廠2個和制毒窩點3個，繳獲鹽酸羥亞胺6.625噸、毒品氯胺酮38.79千克，扣押毒資600萬余元、涉案汽車14輛。[12]這起案件中犯罪嫌疑人吳某就是通過互聯(lián)網(wǎng)從事非法買賣鹽酸羥亞胺的犯罪活動，類似數(shù)量大、范圍廣、人員多的網(wǎng)上易制毒化學(xué)品違法犯罪案件不勝枚舉，互聯(lián)網(wǎng)已成為阻止易制毒化學(xué)品流失亟需占領(lǐng)的重要陣地。

（三）易制毒化學(xué)品管理部門的查驗?zāi)芰^低

隨著我國經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展和對外開放的不斷擴大，國內(nèi)的化工制藥行業(yè)迅速壯大，其中易制毒化學(xué)品企業(yè)達(dá)16萬多家，已成為世界重要的化工產(chǎn)業(yè)基地。化工制藥行業(yè)主要包括大量的易制毒化學(xué)品生產(chǎn)企業(yè)、藥品批發(fā)企業(yè)以及藥品零售業(yè)，從業(yè)人員眾多，這給監(jiān)管工作帶來了巨大的壓力。而且管控環(huán)節(jié)繁雜，涉及化學(xué)品的生產(chǎn)、銷售、運輸、儲存以及藥品的檢驗、審批等諸多環(huán)節(jié)，管控工作任務(wù)繁重。

而監(jiān)管隊伍中人員缺乏基本的化學(xué)知識，又極大地限制了管控工作的開展。比如：在公開檢查時，因為不熟悉許多易制毒化學(xué)品的分子式、化學(xué)名稱等，面對著貼明標(biāo)簽的大批易制毒化學(xué)品而放行通過，這樣的檢查形同虛設(shè)；由于不了解各種化學(xué)品的性質(zhì)、特點，導(dǎo)致處置不當(dāng)或者使用錯誤的儲存方法，往往給人身財產(chǎn)帶來威脅；欠缺必要的檢測工具，對發(fā)現(xiàn)的未知化學(xué)品不能進(jìn)行簡易的檢測，無法當(dāng)場進(jìn)行有效的處理，延誤了檢查管理工作的進(jìn)行，降低了工作效率等。這種管理現(xiàn)狀同上述繁重的工作任務(wù)極不協(xié)調(diào)，難以滿足現(xiàn)實的管理需求。

（四）各相關(guān)部門在易制毒化學(xué)品管理中的職責(zé)分工不明確

建立易制毒化學(xué)品聯(lián)席會議機制的目的是通過公安禁毒部門牽頭，組織協(xié)調(diào)安監(jiān)、藥監(jiān)、海關(guān)、工商等易制毒化學(xué)品管理部門相互溝通與交流，協(xié)同開展各項易制毒化學(xué)品管控工作。但這種“齊抓共管”機制的實際情況是，各管理部門雖在各自領(lǐng)域內(nèi)承擔(dān)管理職能，但是具體管理職責(zé)并不明確；加之易制毒化學(xué)品在生產(chǎn)、經(jīng)營、銷售、運輸、進(jìn)出口等眾多環(huán)節(jié)均存在許多漏洞，更使得一些管理部門借此放松監(jiān)管、消極懈怠甚至相互推諉扯皮。

在易制毒化學(xué)品管理的實際工作中，公安機關(guān)禁毒部門通常要依據(jù)其他管理部門的實質(zhì)審查結(jié)果進(jìn)行最后的形式審查。比如，《條例》第14條規(guī)定，申請購買第一類中非藥品類易制毒化學(xué)品的企業(yè)需向公安機關(guān)提交企業(yè)營業(yè)執(zhí)照和合法使用需求證明。但實踐中許多管理部門并不做實質(zhì)審查，辦理證件、備案的過程非常簡單，僅依靠公安禁毒部門把好最后一道關(guān)；然而，公安禁毒部門的工作人員對藥監(jiān)、安監(jiān)、工商等部門的專業(yè)管理領(lǐng)域并不熟悉，無法實現(xiàn)對易制毒化學(xué)品業(yè)務(wù)的實質(zhì)審查?？梢?，如果各管理部門不能切實承擔(dān)起監(jiān)管職責(zé)，公安禁毒部門審查將徹底淪為形式。這種“我依靠你，你不管理；你依靠我，我不會管”的局面導(dǎo)致目前的管理機制無法對易制毒化學(xué)品進(jìn)行有效管控，造成銷售、運輸、出口等流通環(huán)節(jié)上的漏洞，非法買賣、匿名托運、虛假報關(guān)等行為更是難以被發(fā)現(xiàn)，導(dǎo)致大量易制毒化學(xué)品不斷流入非法渠道。

四、完善易制毒化學(xué)品管控體系的思考

（一）完善易制毒化學(xué)品管理制度體系

1.完善《條例》相關(guān)內(nèi)容

首先，應(yīng)及時調(diào)整易制毒化學(xué)品目錄中的列管范圍。隨著管控力度的不斷加大，不法分子積極尋找新的制毒原料，將目光轉(zhuǎn)移到未納入管理的同類化學(xué)品和替代化學(xué)品上，流失的易制毒化學(xué)品種類從麻黃堿、羥亞胺等20余種管制物品擴大到含麻黃堿復(fù)方制劑、苯乙酸乙酯等40余種非管制物品，其中含麻黃堿類復(fù)方制劑現(xiàn)已占國內(nèi)制造冰毒原料的55%。[7]當(dāng)前，各國毒品市場出現(xiàn)很多策劃藥和新精神活性物質(zhì)，比如合成卡西酮類物質(zhì)、合成大麻素類物質(zhì)等，這使得可用來加工制造而合成毒品的化學(xué)品種類進(jìn)一步增多，大大增加了我國毒品與易制毒化學(xué)品管控的難度。所以，公安禁毒、藥品監(jiān)督管理、安全生產(chǎn)監(jiān)督管理等行政部門需積極開展調(diào)研工作，研判已經(jīng)新出現(xiàn)的被用于制毒的高?；瘜W(xué)品的種類范圍，對其發(fā)展成為易制毒化學(xué)品的發(fā)展?jié)摿M(jìn)行嚴(yán)密監(jiān)視，時機成熟時應(yīng)及時將其增列到 《條例》所附的品種目錄中去。總之，從源頭遏制易制毒化學(xué)品違法犯罪活動的發(fā)展勢頭，嚴(yán)格限制新精神活性物質(zhì)的發(fā)展空間，才能有效遏制當(dāng)前我國制毒犯罪的深度蔓延。

其次，應(yīng)提高對易制毒化學(xué)品違法行為的行政處罰力度，壓縮易制毒化學(xué)品流入非法渠道的空間?！稐l例》中對相關(guān)違法行為的行政處罰包括：罰款（最高5萬元）、責(zé)令整改、吊銷許可證等。上述行政處罰的種類形式與嚴(yán)厲程度相對較低，很難對相關(guān)公司企業(yè)產(chǎn)生足夠的震懾效果。一些企業(yè)違規(guī)將易制毒化學(xué)品銷售給用途、身份不明人員所獲取的利益遠(yuǎn)遠(yuǎn)高出罰款的最高限額，若直接向制毒犯罪分子提供易制毒化學(xué)品則會獲取更高的犯罪收益 。所以，必須加大對易制毒化學(xué)品違法行為的行政處罰力度，提高罰金的上限，提高責(zé)令整改、吊銷許可證的適用比例，增強《條例》發(fā)揮效力的空間。

2.在刑法分則中增設(shè)制造、運輸易制毒化學(xué)品罪等相關(guān)罪名

我國目前的法律體系尚無法對非法生產(chǎn)、運輸易制毒化學(xué)品的行為追究刑事責(zé)任。隨著禁毒形勢的變化，犯罪分子從非列管的物品中提取生產(chǎn)易制毒化學(xué)品的行為越來越多，如從麻黃素、偽麻黃素的復(fù)方制劑（呋麻滴鼻液、苯海拉明片等藥品）中提取麻黃素、偽麻黃素制造冰毒等。

雖然禁毒法第二十一條對易制毒化學(xué)品的生產(chǎn)、經(jīng)營、購買、運輸進(jìn)行了相關(guān)規(guī)定，但只是原則性的條款，并未談及具體措施。而且，刑法未將制造、運輸行為規(guī)定成犯罪，無法追究非法制造、運輸易制毒化學(xué)品行為的刑事責(zé)任。增設(shè)相關(guān)罪名，對于加強易制毒化學(xué)品的管控工作意義非凡。

（二）加強易制毒化學(xué)品管控隊伍建設(shè)

1.建立高水平專業(yè)隊伍

在各級建立專業(yè)的管控隊伍，從化學(xué)專業(yè)知識、查緝手段、網(wǎng)上巡查等方面進(jìn)行專業(yè)培訓(xùn)，提高隊伍辨識、查緝、處置等方面的專業(yè)技能。針對重點地區(qū)、重點行業(yè)、重點企業(yè)做到經(jīng)常性檢查和突擊性檢查相結(jié)合，實地檢查和網(wǎng)上監(jiān)控并行。針對易制毒化學(xué)品運輸?shù)闹匾ǖ?，出口的重點口岸，流失的主要品種加強監(jiān)管力度，防止其流入制毒渠道。大力強化網(wǎng)上偵控，加大對重點網(wǎng)站、即時通訊組及社交網(wǎng)站的巡查監(jiān)控，追蹤不法信息來源，占領(lǐng)網(wǎng)絡(luò)陣地。

2.加強行業(yè)自律能力

推動重點行業(yè)，如化工、制藥、物流寄遞等各行業(yè)協(xié)會的建立，以行業(yè)協(xié)會為抓手加強企業(yè)自律，引入社會力量，對各行業(yè)進(jìn)行有效規(guī)范和監(jiān)督。主管行政部門同各行業(yè)協(xié)會、民間團(tuán)隊加強交流，并提供支持保障，實現(xiàn)聯(lián)合管理。通過協(xié)會對會員企業(yè)和易制毒化學(xué)品從業(yè)人員進(jìn)行培訓(xùn)、宣傳，組建自我檢查行動小組，自查自檢，提高自律意識。

（三）完善易制毒化學(xué)品管理機制

1.建立易制毒化學(xué)品管理部門協(xié)調(diào)機制

公安禁毒部門應(yīng)從繁瑣的具體管理工作當(dāng)中解放出來，負(fù)責(zé)組織協(xié)調(diào)安監(jiān)、藥監(jiān)、工商、海關(guān)等各部門共同開展管理工作。強化各部門職責(zé)，在本部門系統(tǒng)內(nèi)部形成自上而下的監(jiān)督管理機制，在各級公安禁毒部門協(xié)調(diào)本級禁毒委各成員單位的同時，主要依靠其上級部門對下級工作的部署貫徹，確保有效的監(jiān)督，建立科學(xué)的問責(zé)機制，杜絕推諉現(xiàn)象的發(fā)生。確保各級各部門在本部門的職責(zé)范圍內(nèi)落實管理工作，做好必要檢查，對于不作為現(xiàn)象嚴(yán)懲不貸，保證公安機關(guān)最后進(jìn)行的形式審查確實成為查缺補漏的最后一環(huán)。

同時，加強各地區(qū)各警種的協(xié)作聯(lián)系，發(fā)揮各個警種的優(yōu)勢，各地區(qū)協(xié)同工作，形成合力。當(dāng)前易制毒化學(xué)品多為跨區(qū)域流通，易制毒化學(xué)品的生產(chǎn)地、銷售地、使用地、存儲地多分布各個省份不同地區(qū)，通過火車、汽車、輪船等不同方式運輸，單靠一個警種、一個地區(qū)，根本無法做好易制毒化學(xué)品管理工作。只有形成全國一盤棋，統(tǒng)一部署，在緊抓大局的同時，做好禁毒、刑偵、經(jīng)偵、治安、鐵路等各警種的分工，加強各地區(qū)之間的協(xié)作，才能有力的開展易制毒化學(xué)品的管理工作。

2.完善易制毒化學(xué)品信息管理系統(tǒng)

一是逐漸推廣使用易制毒化學(xué)品管理信息系統(tǒng)，在加大投入開發(fā)建立一套獨立的易制毒化學(xué)品管理信息系統(tǒng)的同時，完成對原有各部門管理信息系統(tǒng)的對接，比如藥監(jiān)部門的藥品管理系統(tǒng)和安監(jiān)部門的危險化學(xué)品管理系統(tǒng)等，對易制毒化學(xué)品企事業(yè)單位信息、物流寄遞行業(yè)信息等進(jìn)行綜合，以此實現(xiàn)易制毒化學(xué)品管理信息的收集匯總。通過該系統(tǒng)，易制毒化學(xué)品生產(chǎn)、銷售、運輸、購買、貯存等各個環(huán)節(jié)可以實現(xiàn)網(wǎng)上申報、審批，公安機關(guān)可以隨時查找其他部門的管理記錄，增強辦證實效的同時，強化了公安機關(guān)的日常監(jiān)管，建立動態(tài)管控機制。

二是完善易制毒化學(xué)品管理信息系統(tǒng)，拓寬系統(tǒng)功能，提高系統(tǒng)自動分析數(shù)據(jù)能力。對涉及易制毒化學(xué)品的企事業(yè)單位實行分級管理，通過對企事業(yè)單位基礎(chǔ)信息的完善和采集，系統(tǒng)自動完成對企業(yè)的分類，并進(jìn)行打分分級。動態(tài)監(jiān)控易制毒化學(xué)品的流向和流量，進(jìn)行靜態(tài)分析與動態(tài)平衡，發(fā)現(xiàn)失控與異常情況可以及時示警。[13]同時依據(jù)其數(shù)量、流向等信息進(jìn)行積分，實現(xiàn)分級預(yù)警，強化信息化手段對情報的梳理分析。

三是抽調(diào)專業(yè)人員對各類易制毒化學(xué)品信息進(jìn)行綜合研判，確定易制毒化學(xué)品流失的重點品種、重點環(huán)節(jié)、重點區(qū)域，分析易制毒化學(xué)品流失的新方式、新手法，掌握最新的違法犯罪動態(tài)，預(yù)測易制毒化學(xué)品管理的工作重點。

（四）開展易制毒化學(xué)品國際協(xié)查合作

易制毒化學(xué)品外流嚴(yán)重，多為跨國團(tuán)伙施行跨國犯罪，為此，要完善情報信息分享平臺，加強同國外相關(guān)執(zhí)法部門的信息交流和情報互換，明確主要的流失種類、流失方向、虛報方式、藏匿手法，提高易制毒化學(xué)品管控效能，強化國際間合作。

以重點易制毒化學(xué)品品種、易制毒化學(xué)品流向的主要國家為重點，加強國際核查。嚴(yán)格落實國際核查制度，加大對重點化學(xué)品，如含麻黃堿復(fù)方制劑、醋酸酐的核查力度?！敖鹑恰?、“金新月”以及“銀三角”等毒源地的制毒活動較為猖獗，對于易制毒化學(xué)品的非法需求巨大，因此，應(yīng)加強同這些地區(qū)重點進(jìn)口國家主管部門的核查通報，不許未經(jīng)檢查的貨物出口，并建立雙邊聯(lián)合查緝機制，共同控制易制毒化學(xué)品的流失。我國涉易制毒化學(xué)品郵包多流向歐洲、大洋洲等一些國家，提高流向這些地區(qū)郵包的查驗率，防止通過郵路渠道走私出境。

流失的易制毒化學(xué)品在國外被制成毒品后又流回我國，對此，可以通過國際合作和信息交流，在掌握易制毒化學(xué)品流失種類和流失方向，明確易制毒化學(xué)品國際合作重點的同時，從重點的流失種類和流失方向中預(yù)測新的毒品種類以及新興毒品市場的發(fā)展變化，指導(dǎo)我國的禁毒工作。

[1]中央政府門戶網(wǎng)站.2012年石油和化學(xué)工業(yè)運行情況分析及 2013年形勢展望[EB/OL].（2013-02-19）[2013-08-10].http://www.gov.cn/banshi/2013-02/19/content_2 334202.htm.

[2]The Global SMART(Synthetics Monitoring:Analyses,Reporting and Trends)Programme.全球合成毒品監(jiān)測項目：分析、報告和趨勢，由聯(lián)合國毒品與犯罪問題辦公室創(chuàng)設(shè)旨在研究世界合成毒品問題。

[3]United Nations Office on Drugs and Crime.Global SMART Programme-2013：The challenge of new psychoactive substances[R/OL].(2013-05-25)[2013-08-10].http：//www.unodc.org/documents/scientific/NPS_Report.pdf

[4]中國網(wǎng).河南安陽偵破販毒案 [EB/OL].（2011-10-25）[2013-08-10].http://www.china.com.cn/news/txt/2011-10/25/content_23723317.htm.

[5]國家禁毒委辦公室編制2011中國禁毒報告 [R],2012中國禁毒報告[R],2013中國禁毒報告[R].

[6]國家禁毒委員會辦公室.2011中國禁毒報告[EB/OL].（2011-06-02） [2013-08-10].http://www.mps.gov.cn/n16/n80209/n80481/n804535/2804926.html.

[7]國家禁毒委員會辦公室.2013中國禁毒報告[EB/OL].（2013-04-09） [2013-08-10].http://www.yzkfqsr.com/jindu/news/317.html.

[8]國家禁毒委員會辦公室.2012中國禁毒報告[EB/OL].（2012-11-07） [2013-08-10].http：//626.cpd.com.cn/n2004620/c14574880/content.html.

[9]秦總根，方亮.淺論走私販賣易制毒化學(xué)品案件的特點及偵查[J].政法學(xué)刊，2006，（6）：59-62.

[10]中國網(wǎng).公安部副部長解讀互聯(lián)網(wǎng)易制毒化學(xué)品信息監(jiān)管 [EB/OL].（2010-9-28）[2013-08-10].http://www.china.com.cn/policy/txt/2010-09/28/content_21023237.htm.

[11]中國電子商務(wù)研究中心.金融數(shù)據(jù) [EB/OL].（2012-11-09）[2013-08-10].http://b2b.toocle.com/detail--6066989.html.

[12]武忞，詹肖冰.一批易制毒化學(xué)品犯罪典型案例公布[N].人民公安報，2012-07-26.

[13]秦總根.易制毒化學(xué)品管理實務(wù)[M].北京：中國人民公安大學(xué)出版社，2012.

D631.4

A

2095－2031（2014）01－0048－06

2013－09－27

2013年中央高校基本科研業(yè)務(wù)費專項資助項目“我國易制毒化學(xué)品管控體系建設(shè)研究”（2013SKX08-25）

張黎（1978-），男，遼寧丹東人，中國人民公安大學(xué)偵查學(xué)院講師，法學(xué)博士，從事偵查學(xué)、禁毒學(xué)研究；劉嵩巖（1990-），男，山東聊城人，中國人民公安大學(xué)2011級偵查學(xué)碩士研究生。

黃曉玲