住房公積金管理中心內(nèi)部控制初探

摘 要：住房公積金內(nèi)部控制對(duì)有效管理公積金具有重要的作用，公積金管理中心內(nèi)部控制十分必要。提出公積金中心內(nèi)部控制框架的初步構(gòu)想，并進(jìn)一步從如何建立公積金中心內(nèi)部控制制度、防范公積金中心內(nèi)部控制道德風(fēng)險(xiǎn)等方面提出相關(guān)對(duì)策：符合程序相互牽制的要求；要權(quán)責(zé)明確；要賞罰明確。

關(guān)鍵詞：住房公積金；風(fēng)險(xiǎn)管理；內(nèi)部控制

中圖分類號(hào)：F2 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1002-2589（2014）17-0056-03

住房公積金內(nèi)部控制是指住房公積金管理中心對(duì)各個(gè)內(nèi)部部門、分支機(jī)構(gòu)以及其工作人員所從事的業(yè)務(wù)活動(dòng)制定的一系列方法、措施和程序的總稱，從而達(dá)到對(duì)上述部門、機(jī)構(gòu)及業(yè)務(wù)活動(dòng)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)控制、制度管理及相互制約的目的，最終完成既定的工作目標(biāo)和防范各類風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生。

一、公積金管理中心內(nèi)部控制的必要性分析

公積金中心是公眾資金管理機(jī)構(gòu)，既不同于一般的行政機(jī)關(guān)、事業(yè)單位，也不同于金融機(jī)構(gòu)，是不以盈利為目的的獨(dú)立的事業(yè)單位，以管理好、運(yùn)用好住房公積金為己任。一方面要保證住房公積金專用性，規(guī)范住房公積金的提取使用，確保政策的貫徹執(zhí)行；另一方面要履行住房公積金的保值和歸還職責(zé)，為了保值就需要進(jìn)行貸款等業(yè)務(wù)，就需要防范資金風(fēng)險(xiǎn)和損失。因此，加強(qiáng)內(nèi)部控制建設(shè)是公積金管理中心正常運(yùn)行的必要保障，主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

（一）公積金管理中心內(nèi)部控制是有效防范各類風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的需要

住房公積金的運(yùn)用是發(fā)放個(gè)人住房貸款、購買國債。發(fā)放貸款和購買國債必須按期收回本息才能保證公積金中心的正常運(yùn)作，否則將造成風(fēng)險(xiǎn)損失，以前發(fā)生的郴州公積金中心的李樹虎案、北京公積金中心的梁山案都說明了在日常管理中注意防范風(fēng)險(xiǎn)的重要性，而防范風(fēng)險(xiǎn)就需要通過加強(qiáng)內(nèi)部控制來完成。

（二）公積金管理中心內(nèi)部控制是進(jìn)行規(guī)范化管理，提高管理水平的需要

住房公積金的運(yùn)用必須遵循安全性、流動(dòng)性、效益性和政策性相結(jié)合，這就要求進(jìn)行規(guī)范化管理，各地公積金中心成立以來，在管理上做了有益的探索，但由于先天不足，許多業(yè)務(wù)運(yùn)作仍不規(guī)范，運(yùn)作機(jī)制仍不健全，各部門和崗位的權(quán)力分配不合理，也未形成相互制衡機(jī)制，使一部分內(nèi)部人員濫用職權(quán)成為可能，直接影響公積金中心的目標(biāo)實(shí)現(xiàn)，為此，通過建立內(nèi)部控制，實(shí)行規(guī)范化管理，大力提高公積金中心的管理水平是很有必要的。

（三）公積金管理中心內(nèi)部控制是貫徹落實(shí)《住房公積金管理?xiàng)l例》，維護(hù)公積金所有者合法權(quán)益的需要

住房公積金屬于繳存公積金的職工個(gè)人所有，公積金存在的風(fēng)險(xiǎn)和造成的損失必然影響到職工的切身利益。在歸集、提取、貸款工作中，既要考慮到個(gè)體利益也要考慮到整體利益，只有維護(hù)整體利益也才能實(shí)現(xiàn)個(gè)體利益，明確的職責(zé)、細(xì)化的制度、健全適應(yīng)的崗位、制衡機(jī)制是貫徹落實(shí)《住房公積金管理?xiàng)l例》，維護(hù)公積金所有者合法權(quán)益的保證。

二、建立公積金中心內(nèi)部控制框架的初步構(gòu)想

完善的住房公積金管理中心內(nèi)部控制的建立需要公積金人的共同努力和探索，筆者從內(nèi)部控制框架構(gòu)建的視角出發(fā)，認(rèn)為應(yīng)從以下幾個(gè)方面入手。

（一）要實(shí)現(xiàn)縱向控制

公積金中心所建立的內(nèi)控機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)集行政檢查監(jiān)督、業(yè)務(wù)稽核內(nèi)部審計(jì)和內(nèi)部管理控制于一身，對(duì)公積金管理中心的所有業(yè)務(wù)活動(dòng)和運(yùn)作風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行全面控制，直接向中心主任負(fù)責(zé)。同時(shí)，中心的內(nèi)控機(jī)構(gòu)向分中心（管理部）指派專（兼）職人員作為內(nèi)控人員，參與分中心（管理部）業(yè)務(wù)管理，就監(jiān)督職責(zé)來講直接向中心的內(nèi)控機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)。

（二）要達(dá)到橫向相互制約

這要求中心各部門、各崗位人員均要處于制約機(jī)制的約束之中。一是各部門各崗位人員按照《住房公積金管理?xiàng)l例》規(guī)定、業(yè)務(wù)規(guī)程的要求自律并相互制衡。公積金中心業(yè)務(wù)運(yùn)作中的各個(gè)環(huán)節(jié)崗位包括歸集、提取、貸款、會(huì)計(jì)等具有聯(lián)系性，構(gòu)成統(tǒng)一的業(yè)務(wù)過程，但是各個(gè)環(huán)節(jié)和崗位又是相對(duì)劃分開的，具有相對(duì)獨(dú)立性，因此，建立業(yè)務(wù)過程的內(nèi)部控制時(shí)，不同崗位要保持相對(duì)獨(dú)立性，明確劃分每一崗位的權(quán)利和責(zé)任，每一個(gè)崗位人員分別按照《住房公積金管理?xiàng)l例》及業(yè)務(wù)規(guī)程要求進(jìn)行業(yè)務(wù)操作，履行崗位職責(zé)；同時(shí)，對(duì)每一業(yè)務(wù)崗位的操作設(shè)計(jì)必須對(duì)相應(yīng)的的權(quán)力設(shè)立制衡措施，不能設(shè)置沒有監(jiān)督和制約的權(quán)力，做到既保持相對(duì)獨(dú)立又相互制約、相互牽制。二是職能處室對(duì)分中心（管理部）按崗位責(zé)任制和目標(biāo)責(zé)任制進(jìn)行考核管理。職能處室如歸集處、貸款處、提取處、計(jì)財(cái)處等應(yīng)定期和不定期對(duì)分中心（管理部）對(duì)口業(yè)務(wù)進(jìn)行檢查監(jiān)督。一要檢查對(duì)口業(yè)務(wù)崗位人員的履責(zé)情況，是否按規(guī)程辦理業(yè)務(wù)，程序是否符合標(biāo)準(zhǔn)，手續(xù)、資料是否規(guī)范齊全，有無舞弊行為等。二要考核業(yè)務(wù)目標(biāo)任務(wù)完成情況，分析目標(biāo)任務(wù)完成好壞的原因，指出存在的問題，提出下一步工作要求等。三是內(nèi)控稽核部門對(duì)業(yè)務(wù)活動(dòng)和財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)活動(dòng)進(jìn)行再監(jiān)督。內(nèi)部稽核部門是專門從事內(nèi)部控制和核查的部門，相對(duì)于其他職能處室來講，具有相對(duì)獨(dú)立性、超然性、權(quán)威性，稽核部門的內(nèi)控職能也不同于其他職能處室。從某種意義上說，它是內(nèi)控的最后一道關(guān)口，同時(shí)，它可以對(duì)任何一項(xiàng)業(yè)務(wù)，任何一個(gè)崗位進(jìn)行檢查。

（三）要做到相向反饋

公積金中心內(nèi)部控制，不能缺少對(duì)內(nèi)控執(zhí)行情況的反饋，對(duì)內(nèi)控執(zhí)行情況的反饋包括以下幾個(gè)方面。一是預(yù)警預(yù)報(bào)。中心應(yīng)建立圍繞著資金運(yùn)作、業(yè)務(wù)管理、風(fēng)險(xiǎn)防范、資產(chǎn)安全等業(yè)務(wù)的定期分析、信貸資產(chǎn)質(zhì)量評(píng)估、各種憑證、賬表核對(duì)以及業(yè)務(wù)活動(dòng)的事前、事中和事后監(jiān)督制度，既即時(shí)了解業(yè)務(wù)運(yùn)作情況，把帶有苗頭傾向性的問題預(yù)測(cè)預(yù)報(bào)以降低風(fēng)險(xiǎn)，又能考核指標(biāo)完成情況。二是信息反饋。中心必須保證信息傳遞及時(shí)、暢通無阻，目的是便于決策和糾偏。由于監(jiān)督控制的基礎(chǔ)是信息，而信息的取得需要通過反饋，反饋的過程就是信息的變換過程，正是信息反饋?zhàn)饔玫拇嬖?，才能發(fā)揮控制的機(jī)能，并且控制全過程均離不開信息及其反饋過程。三是內(nèi)控評(píng)價(jià)。只有通過對(duì)內(nèi)控的評(píng)價(jià)才能了解內(nèi)控狀況，掌握內(nèi)控效果的優(yōu)劣，以進(jìn)一步優(yōu)化內(nèi)控工作，中心對(duì)內(nèi)控評(píng)價(jià)的內(nèi)容應(yīng)包括：制定的各項(xiàng)規(guī)章制度是否覆蓋了各個(gè)業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)，是否存在空白點(diǎn)，深度是否到位，各項(xiàng)規(guī)章制度能否被認(rèn)真執(zhí)行，是否存在不切實(shí)際無法執(zhí)行，內(nèi)控制度、辦法是否能發(fā)揮應(yīng)有的作用并取得滿意的效果。四是及時(shí)調(diào)整。執(zhí)行在內(nèi)控實(shí)施過程中，有些制度、方法不適應(yīng)或不切合實(shí)際，應(yīng)予以調(diào)整和補(bǔ)充，以便日趨完善。

三、公積金中心內(nèi)部控制制度建立的對(duì)策與建議

內(nèi)部控制制度的完善是構(gòu)建公積金中心內(nèi)部控制的關(guān)鍵。公積金中心所建立的內(nèi)控制度，應(yīng)注意以下幾個(gè)方面的問題。

（一）符合程序相互牽制的要求

依據(jù)內(nèi)部控制不相容職務(wù)相互分離的原則，業(yè)務(wù)處理程序中的授權(quán)、批準(zhǔn)、執(zhí)行、記錄、檢查等環(huán)節(jié)，不能由一個(gè)人或一個(gè)部門去完成。因此，中心在制訂內(nèi)控制度時(shí)，要對(duì)各項(xiàng)業(yè)務(wù)，尤其對(duì)提取、貸款、財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)業(yè)務(wù)在制度上要明確業(yè)務(wù)流程，環(huán)環(huán)緊扣，對(duì)不相容的崗位進(jìn)行清理，如貸款業(yè)務(wù)中的受理崗位、審核崗位、審批崗位、貸后管理崗位中，受理崗位可以辦理受理、調(diào)查業(yè)務(wù)，但不可以審批，也不能從事貸后管理；審批崗位不能從事受理、貸后管理業(yè)務(wù)；貸后管理崗位不能從事受理、調(diào)查、審核、審批業(yè)務(wù)。再如會(huì)計(jì)業(yè)務(wù)中的出納崗位不能兼管稽核、會(huì)計(jì)檔案保管和收入、費(fèi)用、債權(quán)債務(wù)賬目的登記工作。

（二）要權(quán)責(zé)明確

對(duì)各部門、各崗位都要明確權(quán)限，同時(shí)明確責(zé)任，并做到權(quán)限與責(zé)任的適應(yīng)和對(duì)等。如貸款業(yè)務(wù)中，貸前調(diào)查人要對(duì)申請(qǐng)材料的真實(shí)、完整、合法、有效性負(fù)責(zé)，對(duì)借款申請(qǐng)人償還能力、購房真實(shí)性調(diào)查結(jié)果負(fù)責(zé)，有權(quán)提出是否同意貸款的明確意見，有權(quán)提出對(duì)貸款額度、期限、擔(dān)保方式、需落實(shí)的貸前條件、劃款方式等方面的建議；貸款審批人要對(duì)借款人資格條件、借款用途、額度、比例、期限等負(fù)主要責(zé)任，同時(shí)有權(quán)決定是否同意貸款，有權(quán)決定貸款額度、期限、比例等；貸后管理人員負(fù)責(zé)貸后檢查、本息收回、合同內(nèi)容變更、信息管理、檔案管理等，有權(quán)提出提前收回貸款、處置抵押物等主導(dǎo)意見或建議等。

（三）要賞罰明確

公積金中心要做到在制度面前人人平等，所有人均應(yīng)當(dāng)在制度的約束下開展業(yè)務(wù)活動(dòng)，對(duì)于那些不遵守制度、不履行職責(zé)的行為，制訂相應(yīng)的追究、查處責(zé)任和懲罰辦法，終身追究制固然是明確責(zé)任，懲罰違紀(jì)違法行為的措施，但也不是萬能的，有明顯的滯后效應(yīng)，也過于龐統(tǒng)，因此，還要建立其他的賞罰制度，同時(shí)嚴(yán)格執(zhí)行，及時(shí)兌現(xiàn)。

綜上所述，公積金中心應(yīng)建立以下內(nèi)部控制制度。

1.業(yè)務(wù)授權(quán)制度。對(duì)分中心（管理部）適當(dāng)授權(quán)將會(huì)提高工作效能。公積金中心每年有數(shù)千筆貸款業(yè)務(wù)，數(shù)萬筆提取業(yè)務(wù)，資金收付每天都在發(fā)生，如果都由中心集中審核審批是無法辦到的，那將會(huì)造成工作效率低下，同時(shí)也不利于提高分中心（管理部）人員的責(zé)任心和主動(dòng)性。因此，合理授權(quán)就非常必要。建立科學(xué)的業(yè)務(wù)授權(quán)制度，要明確授哪些權(quán)，向誰授權(quán)，授多大的權(quán)，即明確授權(quán)內(nèi)容，授權(quán)層次和權(quán)限，要注意授權(quán)內(nèi)容和權(quán)限與受權(quán)機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)規(guī)模、機(jī)構(gòu)所在地經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r、受權(quán)人管理能力、素質(zhì)相適應(yīng)。如貸款業(yè)務(wù)授權(quán)，要充分考慮各分中心（管理部）的貸款業(yè)務(wù)量，所在地住房價(jià)格水平、職工購房能力等，在權(quán)限上不能一刀切，應(yīng)注意有所區(qū)別。

2.崗位責(zé)任制度。由于公積金中心的業(yè)務(wù)運(yùn)作需要由內(nèi)部各部門、各崗位共同配合完成，因此崗位責(zé)任制度的建立顯得尤為重要。制訂符合實(shí)際的業(yè)務(wù)操作規(guī)程和業(yè)務(wù)操作制度是崗位責(zé)任制度建立的第一步，包括提取操作規(guī)程、貸款操作規(guī)程、歸集操作規(guī)程、資產(chǎn)保全操作規(guī)程、審貸分離制度、貸款監(jiān)控制度、貸款風(fēng)險(xiǎn)權(quán)責(zé)對(duì)應(yīng)制度、內(nèi)部貸款稽核審計(jì)制度等。業(yè)務(wù)操作規(guī)程與制度的建立要嚴(yán)格按照崗位分工進(jìn)行，根據(jù)業(yè)務(wù)運(yùn)作的實(shí)際工作需要，因事設(shè)崗，因崗設(shè)人；明確各崗位業(yè)務(wù)操作中的責(zé)任劃分，按各自的工作性質(zhì)權(quán)限承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，每一項(xiàng)業(yè)務(wù)至少必須有兩個(gè)崗位或兩個(gè)以上人員參與記錄、核算和管理，另外需加強(qiáng)業(yè)務(wù)操作的事后檢查，每項(xiàng)業(yè)務(wù)處理的流程都要由職能部門或分中心（管理部）負(fù)責(zé)人進(jìn)行綜合把關(guān)和全過程檢查，以確保各崗位按照職責(zé)要求正確處理同一業(yè)務(wù)，若發(fā)現(xiàn)問題能夠得到及時(shí)糾正。其次，在完善的崗位責(zé)任制度基礎(chǔ)之上，明確并賦予各崗位相應(yīng)的職權(quán)，形成相互配合、監(jiān)督與制約的工作關(guān)系。對(duì)于重要崗位一定要建立相應(yīng)人員定期輪換制度，以保證繼任者能夠?qū)ι弦蝗蔚墓ぷ鬟M(jìn)行評(píng)價(jià)，發(fā)現(xiàn)缺陷與不足。

3.內(nèi)部稽查制度。內(nèi)部稽查是保障內(nèi)部控制正常運(yùn)行的最后一道防線。公積金中心內(nèi)部控制運(yùn)行狀況如何，是否發(fā)揮應(yīng)有的作用，需要檢測(cè)和不斷修改、調(diào)整，這就需要稽核。建立健全合理、有序的內(nèi)部稽核檢查制度對(duì)公積金中心而言十分重要。內(nèi)部稽查制度要求對(duì)業(yè)務(wù)部門（含分中心、管理部）采取按年、按季、按月的定期常規(guī)檢查，或針對(duì)某一項(xiàng)業(yè)務(wù)進(jìn)行不定期的專項(xiàng)檢查。這樣，一是利于對(duì)業(yè)務(wù)運(yùn)作中出現(xiàn)的問題、偏差及時(shí)處理和糾正；二是利于發(fā)現(xiàn)業(yè)務(wù)運(yùn)作中的漏洞并找出內(nèi)控的空白點(diǎn)，從而對(duì)基礎(chǔ)制度加以完善；三是利于發(fā)現(xiàn)違規(guī)、違紀(jì)、違法的情況并予以處理。

4.資料保全制度。住房公積金提取審批表及證明材料、貸款審批表及證明材料、基數(shù)調(diào)整審批表、匯繳清冊(cè)、會(huì)計(jì)憑證、會(huì)計(jì)賬簿、會(huì)計(jì)報(bào)表等資料是對(duì)業(yè)務(wù)運(yùn)作流程全面、系統(tǒng)的記載，是公積金中心業(yè)務(wù)運(yùn)作的重要憑證，是業(yè)務(wù)檢查和稽核的重要資料來源。建立健全業(yè)務(wù)資料的保全制度，是業(yè)務(wù)順利進(jìn)行的必要保證。因此公積金中心應(yīng)當(dāng)客觀真實(shí)、全面及時(shí)地記載每一筆業(yè)務(wù)，正確進(jìn)行會(huì)計(jì)核算和業(yè)務(wù)核算，按有關(guān)規(guī)定歸檔保存會(huì)計(jì)資料，分類保管各級(jí)各類業(yè)務(wù)資料，嚴(yán)格管理重要空白憑證，保證原始記錄、合同、各種數(shù)據(jù)資料信息的真實(shí)性與完整性。尤其是電腦軟件資料，應(yīng)建立計(jì)算機(jī)應(yīng)用、系統(tǒng)開發(fā)、信息處理與使用的管理制度，確保軟件安全、有序運(yùn)行。

5.信息反饋制度。公積金中心應(yīng)充分利用現(xiàn)代化通訊與信息處理技術(shù)，建立系統(tǒng)、完整的信息反饋制度，使得各項(xiàng)決策和業(yè)務(wù)活動(dòng)建立在充分的信息支持的基礎(chǔ)上，加強(qiáng)決策和業(yè)務(wù)活動(dòng)的針對(duì)性和主動(dòng)性。

6.獎(jiǎng)懲制度。建立獎(jiǎng)懲制度是保證公積金中心基礎(chǔ)制度得以貫徹落實(shí)的保證，為了防止制度執(zhí)行上的隨意性，避免有章不循及越權(quán)、不作為行為的出現(xiàn)，對(duì)于人為因素所造成得失控或者其他問題的發(fā)生，公積金中心應(yīng)當(dāng)建立獎(jiǎng)懲制度加以防范，對(duì)各類違紀(jì)違法行為嚴(yán)懲不貸，達(dá)到處罰一人教育百人的目的，同時(shí)，對(duì)執(zhí)行制度好，表現(xiàn)突出的職工予以獎(jiǎng)勵(lì)，起到榜樣和引導(dǎo)作用。

四、建立公積金中心內(nèi)部控制要注意防范道德風(fēng)險(xiǎn)

即使最嚴(yán)密的內(nèi)部控制制度，在“道德風(fēng)險(xiǎn)”面前也無能為力，因此，公積金中心除加強(qiáng)制度建設(shè)外，還要做好兩個(gè)方面的工作。

（一）提高人員素質(zhì)

制度是靠人來落實(shí)和執(zhí)行的，人的素質(zhì)如何決定制度落實(shí)的效果。要做好人的工作，首先，要優(yōu)化用人機(jī)制。包括：嚴(yán)把用人關(guān)，重要崗位的人員配備要考察其綜合素質(zhì)，跟蹤考核、確保與職權(quán)相適應(yīng)；對(duì)職工實(shí)行定期和不定期換崗、中層管理人員能上能下，落實(shí)人事部《事業(yè)單位崗位設(shè)置管理試行辦法》。其次，要加強(qiáng)人員教育，包括法紀(jì)教育。反腐倡廉教育，案例教育，道德教育等。

（二）加強(qiáng)現(xiàn)代化技術(shù)運(yùn)用

公積金執(zhí)行應(yīng)緊跟科技發(fā)展的步伐，充分利用現(xiàn)代化技術(shù)加強(qiáng)內(nèi)部控制，目前，要將計(jì)算機(jī)管理引入到內(nèi)部控制上，通過程序設(shè)計(jì)和系統(tǒng)管理來防范風(fēng)險(xiǎn)，如設(shè)計(jì)風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別程序監(jiān)控貸款風(fēng)險(xiǎn)，設(shè)計(jì)風(fēng)險(xiǎn)控制系統(tǒng)，對(duì)超越所授權(quán)限的貸款終止審批；設(shè)計(jì)財(cái)務(wù)控制系統(tǒng)，對(duì)違規(guī)資金劃撥不予辦理或無法辦理等等，通過計(jì)算機(jī)加強(qiáng)內(nèi)控，將更具有超然、客觀性，將進(jìn)一步防范人為的因素造成的道德風(fēng)險(xiǎn)。

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