禁止燃放煙花爆竹的立法博弈與公眾選擇

摘 要：燃放煙花爆竹是中華民族風(fēng)俗習(xí)慣之一。20世紀(jì)80年代后期開始，全國部分城市出臺地方性法規(guī)禁止燃放煙花爆竹。2005年以來，原禁止燃放煙花爆竹的部分城市將原來的全面禁止調(diào)整為指定地點(diǎn)、指定時間限制燃放。在社會民眾的心理上，許可、禁止和限制燃放煙花爆竹都有其深厚的社會基礎(chǔ)。2013年1月我國中東部地區(qū)的霧霾天氣中，北京市污染尤為嚴(yán)重。在污染的空氣中，社會公眾超越了立法，共同自發(fā)禁止燃放煙花爆竹。

關(guān)鍵詞：燃放煙花爆竹；許可；禁止；限制

中圖分類號：D920.0 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1002-2589（2014）05-0111-02

一、燃放煙花爆竹的法律制度變遷

燃放煙花爆竹是歷史悠久、文明古老的中華民族在數(shù)千年的歲月長河中形成的民族風(fēng)俗習(xí)慣之一。在中國人的生活中，傳統(tǒng)的節(jié)日、重大的慶典、個人或者家庭隆重的儀式等都有可能成為燃放煙花爆竹的理由。

20世紀(jì)80年代后期，全國各大城市因燃放煙花爆竹而造成財產(chǎn)損失和人身傷害的事件逐年上升。特別是1988年春節(jié)后，反思之聲漸為高漲。1988年召開的第六屆全國人大五次會議提出，要加強(qiáng)煙花爆竹的生產(chǎn)和燃放安全。自1989年起，一些地方以法規(guī)形式頒布煙花爆竹管理辦法，對生產(chǎn)、運(yùn)輸、銷售等環(huán)節(jié)予以控制，如設(shè)立行政許可、明確生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范儲存條件等。北京市在1987年開始實(shí)施《北京市煙花爆竹安全管理暫行規(guī)定》，采取了“逐步限制，趨于禁止”的管理方針。

1993年10月12日，北京市第十屆人大常委會第六次會議通過《北京市關(guān)于禁止燃放煙花爆竹的規(guī)定》，該規(guī)定于1993年12月1日起施行。規(guī)定第1條將立法目的界定為“保障國家、集體財產(chǎn)和公民人身財產(chǎn)安全，防止環(huán)境污染，維護(hù)社會秩序”。規(guī)定第4條將北京市東城區(qū)等八個區(qū)列為禁止燃放煙花爆竹地區(qū)。從此，北京市成為中國地方行政區(qū)域中較早禁止燃放煙花爆竹的城市之一。1994年的春節(jié)被北京人視為過得最安靜的春節(jié)，這部地方性法規(guī)贏得了各方的稱贊。

繼北京市地方立法之后，截至2005年4月，包括上海、廣州、武漢、西安、深圳、福州、南京、長沙、蘇州等，中國有282個城市相繼制定禁止燃放煙花爆竹的地方性法規(guī)，實(shí)現(xiàn)了“城市的春節(jié)靜悄悄”。

在實(shí)施禁止燃放煙花爆竹的進(jìn)程中，執(zhí)行法律法規(guī)的地方政府認(rèn)為執(zhí)法成本很高、社會效果不好，社會公眾中呼吁修改甚至取消禁放令的聲音此起彼伏，保留春節(jié)燃放煙花爆竹以增加節(jié)日氣氛的呼聲越來越高，支持者將其支撐依據(jù)歸結(jié)為保持和傳承中華民族傳統(tǒng)民俗，營造傳統(tǒng)節(jié)日氛圍。在此背景下，2005年9月9日北京市第十二屆人大常委會第二十二次會議通過《北京市煙花爆竹安全管理規(guī)定》，該規(guī)定于2005年12月1日起施行。規(guī)定將市區(qū)劃分為禁放點(diǎn)、限放區(qū)、準(zhǔn)放區(qū)進(jìn)行分類控制，并允許在春節(jié)期間有限制地燃放煙花爆竹。2005年的《北京市煙花爆竹安全管理規(guī)定》較之以1993年的規(guī)定，其核心要義是將原來的全面禁止調(diào)整為指定地點(diǎn)、指定時間的限制燃放。

2006年1月11日，國務(wù)院第121次常務(wù)會議通過了我國第一部有關(guān)煙花爆竹安全管理的法規(guī)《煙花爆竹安全管理條例》。在闡述立法目的時，條例的規(guī)定為“加強(qiáng)煙花爆竹安全管理，預(yù)防爆炸事故發(fā)生，保障公共安全和人身、財產(chǎn)的安全”。

從全國情況看，隨著社會各界對燃放煙花爆竹是否需要“開禁”這一問題的關(guān)注不斷升溫，改“禁”為“限”的呼聲日益高漲，一些城市開始嘗試逐步由“禁放”改為有條件“限放”。1998年，長春等部分城市開始允許市民在春節(jié)期間燃放煙花爆竹，并對相應(yīng)的地方性法規(guī)進(jìn)行了修改。從2003年開始，北京、濟(jì)南、銀川、?？?、青島、西安、寧波等大中城市相繼將煙花爆竹由“禁放”改為“限放”。原來禁止燃放煙花爆竹的城市中，已經(jīng)有三分之一以上的城市“開禁”?！伴_禁”似乎已成“燎原之勢”。

二、禁止或限制燃放煙花爆竹的社會基礎(chǔ)

中國傳統(tǒng)節(jié)日期間特別是春節(jié)期間，燃放煙花爆竹成為許多民眾自然而然的行為習(xí)慣。政府的許可燃放、禁止燃放和限制燃放，以及相應(yīng)的地方性法規(guī)內(nèi)容調(diào)整，都伴隨著社會各界的爭議。許可、禁止和限制的背后，都有著廣泛的社會基礎(chǔ)和公眾支持。每一種聲音都充滿著社會公眾民主有序參與立法的熱情，滲透著關(guān)注社會現(xiàn)象和社會問題的理性。地方性法規(guī)的立法者也是在加強(qiáng)管理、保護(hù)環(huán)境、預(yù)防事故和保障安全的立法價值中進(jìn)行艱險的選擇和調(diào)適。

在許可（即允許燃放煙花爆竹）者看來，中國社會主義現(xiàn)代化建設(shè)成就顯著，經(jīng)濟(jì)和社會的持續(xù)健康快速發(fā)展，城市建設(shè)日新月異，市政設(shè)施、消防設(shè)施更加健全完善，這為煙花爆竹的“限放”乃至許可創(chuàng)造了良好的社會物質(zhì)條件。公民的法律意識、安全意識和公眾道德觀念有了明顯提高，則使安全燃放煙花爆竹成為可能的現(xiàn)實(shí)。醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)的改善和遍布城市各地的醫(yī)療機(jī)構(gòu)為燃放煙花爆竹可能造成的危險提供了有效的醫(yī)療保障和服務(wù)。當(dāng)然，許可的原因還在于保持傳統(tǒng)風(fēng)俗，營造節(jié)日氣氛。在許多中國人的記憶中，家人團(tuán)聚過春節(jié)、放煙花、吃餃子、看“春晚”、逛廟會成為傳統(tǒng)而典型的“春節(jié)模式”。日常生活中燃放鞭炮也是宣泄情感、企求幸福的最佳方式。允許燃放煙花爆竹的精神層面意蘊(yùn)，表達(dá)著對傳統(tǒng)文化的尊重和傳承。

禁止（即政府禁止燃放煙花爆竹）者的理由，則主要基于以下幾個方面：一是尊重人權(quán)。在節(jié)日期間，社會許多行業(yè)的從業(yè)者，如通訊、傳媒、社會管理（特別是社會治安、消防救助、交通指揮及應(yīng)急管理等）、醫(yī)療衛(wèi)生、環(huán)境衛(wèi)生等崗位，節(jié)日期間仍然工作在崗位上，這些上班或者值班人群的休息權(quán)利需要社會的理解與尊重，更需要社會的關(guān)注和支持，在休息期間保持安靜則是對節(jié)日工作者最好的尊重和回報。燃放煙花爆竹者有娛樂的權(quán)利，其他居民也有安靜安全休息生活的權(quán)利。二是降低風(fēng)險。按照醫(yī)療衛(wèi)生工作者特別是醫(yī)生護(hù)士的眼光觀察，只要有燃放煙花爆竹，就伴隨著人的傷亡，傷亡者中既有燃放者，也有圍觀者、路過者，還有無辜者，既有成年人，又有更多的未成年人。對未成年人而言，燃放煙花爆竹造成的皮膚缺損、眼球炸飛，鼻骨炸斷，甚至顱腦損傷等等，即使窮盡已有的醫(yī)療手段，也難以完全恢復(fù)重癥患者的健康，這些傷害會成為終生的遺憾。而且，與人身損失如影相隨的往往還有財產(chǎn)損失，特別是容易引發(fā)火災(zāi)?，F(xiàn)有的社會條件無法從根本上免除燃放煙花爆竹過程中人身傷亡和財產(chǎn)損失的發(fā)生。三是環(huán)境污染。煙花爆竹燃放后有很多小顆粒物會漂浮在高空中，對空氣造成極壞影響。每年的除夕夜、元宵節(jié)，中國從城市到農(nóng)村許多地方重度污染，而其主要肇事者就是燃放煙花爆竹。四是加劇管理難度。每年春節(jié)期間，防止和降低燃放煙花爆竹造成的損失成為政府的重點(diǎn)工作之一，消防安全、醫(yī)療衛(wèi)生、垃圾處理、環(huán)境保護(hù)等公共資源急劇緊張，其工作人員也疲于應(yīng)對。

在限制（即限制燃放煙花爆竹）者的視野中，限制有較強(qiáng)的包容性，既可以充分接納許可者的理由，允許燃放煙花爆竹，又可以高度重視禁止者的感受，在一定范圍內(nèi)（如時間、地點(diǎn)的規(guī)定）禁止燃放煙花爆竹，實(shí)現(xiàn)許可與禁止之間的一種折中的、調(diào)和的方案。這一方案意味著立法者對許可和禁止雙重理由的共同接受和認(rèn)可，反映出立法者的原則性和靈活性實(shí)現(xiàn)有機(jī)統(tǒng)一。

三、超越法制的社會公眾意識與行為選擇

就在社會公眾逐步認(rèn)同限制燃放煙花爆竹的地方性法規(guī)修改之中，爭議之聲卻呈現(xiàn)出一邊倒的聲音，越來越多的聲音越來越堅定地支持政府禁止燃放煙花爆竹，立法者的法律修改行為與社會公眾的禁止情緒之間再次出現(xiàn)了背離。

2013年1月10日以來，我國中東部地區(qū)持續(xù)霧霾天氣，北京市污染尤為嚴(yán)重。全市普遍長時間達(dá)到極重污染程度，即最高的污染級別。

嚴(yán)重的污染迫切需要執(zhí)法者和立法者的回應(yīng)。2013年1月，溫家寶表示，最近的霧霾天氣對人們生產(chǎn)生活和身體健康都造成影響，我們應(yīng)該采取切實(shí)有效的措施，加快推進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和布局調(diào)整，推進(jìn)節(jié)能減排，建設(shè)生態(tài)文明，用行動讓人民看到希望。在3月召開的全國人民代表大會上，溫家寶再次在報告中重申了政府的這種決心。

這場霧霾之后，在每年一度的全國人民代表大會和中國人民政治協(xié)商會議上，代表和委員都不約而同地在議案和提案中提出禁止燃放煙花爆竹。

針對許可者的理由，與之相對的建議是，盡管燃放煙花爆竹是中華民族的傳統(tǒng)文化，但是傳統(tǒng)風(fēng)俗可以與時俱進(jìn)，如同過去的見面鞠躬改成現(xiàn)在的握手，慶祝節(jié)日應(yīng)該采用多樣化的方式，立法者和執(zhí)法者有義務(wù)也有能力引導(dǎo)社會大眾改變習(xí)慣，通過其他安全的娛樂活動營造節(jié)日氣氛。

北京市委、市政府在霧霾天氣中面對2013年春節(jié)采取了各種措施，如要求黨員干部帶頭不放或少放煙花爆竹，發(fā)送理性燃放煙花爆竹的短信，公布煙花爆竹燃放氣象指數(shù)，通過網(wǎng)絡(luò)、微博等各類媒體宣傳，這些政府行為獲得了社會公眾廣泛的理解和尊重。春節(jié)過后，北京市政府主要領(lǐng)導(dǎo)也對此致謝。在不期而遇的霧霾天氣中，政府的管理與民眾的意愿達(dá)成高度的一致。人們的關(guān)注點(diǎn)從燃放煙花爆竹的禁止與許可中走了出來，轉(zhuǎn)而更加務(wù)實(shí)和理性的思考。大家在污染的空氣中反思身體健康和疾病預(yù)防，反思環(huán)境保護(hù)和污染治理，反思經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和發(fā)展模式，反思代際公平和未來發(fā)展。

至此，爭論禁止、許可和限制燃放煙花爆竹的聲音逐漸平息，無論立法者持續(xù)禁止燃放煙花爆竹，還是許可燃放煙花爆竹，或者限制燃放煙花爆竹，立法行為已并不重要。重要的是，社會公眾共同期待未來明朗的天空、純凈的空氣和自由的呼吸。于是，關(guān)注自己和尊重他人能夠彼此包容，禁止和限制燃放煙花爆竹引發(fā)大家的共鳴，成為絕大多數(shù)公民自發(fā)的行為選擇，而這種選擇超越了立法，成為一種共同的行為選擇。

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（責(zé)任編輯：田 苗）