我國參與式預算的現(xiàn)狀分析

摘 要：參與式預算是晚近在公共預算領域興起的一種由公民直接參與到公共財政資金分配過程中的新型預算決策機制。它起源于20世紀80年代的巴西，后來被包括中國在內(nèi)的世界多國所借鑒。我國的浙江溫嶺首先于2005年在“民主懇談”的基礎上進行參與式預算改革，此后無錫、哈爾濱、焦作等地也先后推行參與式預算并且取得了不少的成功經(jīng)驗，但是參與式預算在我國的進一步發(fā)展也存在著一些障礙。

關鍵詞：參與式預算；溫嶺；澤國模式；新河模式

中圖分類號：D921 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2014）05-0096-02

一、“參與式預算”釋義

參與式預算是晚近在公共預算領域興起的一種由公民直接參與到公共財政資金分配過程中的新型預算決策機制。國際行動援助組織將參與式預算概括為：參與式預算就是在公共預算的各個階段（制定、審批、執(zhí)行和評估），采用有效的創(chuàng)新方法，加強公眾對預算的參與，創(chuàng)造公眾參與的環(huán)境和機制，注重公眾參與的能力建設[1]。國內(nèi)學者對參與式預算的定義沒有統(tǒng)一模式，但都大同小異，基本上圍繞“公共參與”這一參與式預算的核心要素進行論述，比較有代表性的如張學明認為，參與式預算是指公民以民主懇談為主要形式，參與政府年度預算方案討論，人大代表審議政府財政預算并決定預算的修正和調(diào)整，實現(xiàn)實質(zhì)性參與的預算審查監(jiān)督[2]。

溫嶺市作為我國地方政府積極探索參與式預算的典型地區(qū)，其參與式預算的實踐已經(jīng)取得了學界公認的成績，作為溫嶺市人大常委會主任的張學明先生對參與式預算所作的概括即是從當?shù)氐膶嵺`出發(fā)的。而參與式預算的理論及其實踐本身是源于域外的舶來品，學界普遍認為參與式預算的發(fā)源地為巴西，①其發(fā)展歷程被概括為三個階段：1989——1997年為第一階段。1988年，屬于左翼的巴西勞工黨開始在市政層面推行公民參與預算。最先在累西腓市開始，不過最初不是很成功。1989年，勞工黨在阿雷格里港市推開公民參與預算并取得了顯著的效果，其實踐也在1990年正式獲得了“參與預算”的稱號并逐漸引起廣泛的國際關注而成為參與預算的國際樣板。此后，參與預算逐漸被推廣到巴西的其他城市，但數(shù)量有限。第二階段為1997—2000年，這是巴西參與式預算逐漸鞏固的階段，在這一時期，參與式預算在巴西的其他地區(qū)不斷擴展開來。2000年至今為第三階段，由于巴西的參與預算引起了廣泛的國際關注，從這一時期開始不僅其他拉美國家紛紛引入巴西的公民參與預算，北美的加拿大，歐洲的英國、法國、西班牙、葡萄牙，亞洲的中國以及一些非洲國家的城市都在不同程度上借鑒和吸納了巴西公民參與預算的經(jīng)驗[1]。

二、參與式預算在中國的興起和發(fā)展——以溫嶺參與式預算改革為基礎的分析

（一）溫嶺參與式預算興起的動因和背景

現(xiàn)代社會公共財政模式下財政資金的最重要目的在于為社會公眾提供公共產(chǎn)品或公共服務，它牽涉到全社會每個公民的切身利益，因此直接關系到公共財政資金的汲取及使用的國家預算權力的行使與整個預算過程就必然要遵從人民的意愿，接受人民的監(jiān)督，這是預算民主原則的要求。在現(xiàn)代社會，人民行使自己權力的方式不外乎直接行使與通過選舉民意代表組成代議機構來代為行使，由此，便產(chǎn)生了實現(xiàn)預算民主的兩種不同路徑：一種便是代議制下以代議機構為主體的所謂議會主義模式，世界上絕大多數(shù)國家，包括我國在內(nèi)即是這種模式的典型。在我國，全國人民代表大會及地方各級人民代表大會是國家的權力機關，人民通過選舉人民代表組成人民代表大會的方式來行使自己當家做主的權力。預算權可以大體分為預算編制權、預算執(zhí)行權、預算審查與批準權以及預算監(jiān)督權，按照我國《預算法》的規(guī)定，行政部門即政府掌握預算編制權與預算執(zhí)行權，并有權提出預算調(diào)整案，而立法部門即各級人民代表大會及其常務委員會則掌握預算的審查與批準權以及預算監(jiān)督權，因此我國的預算民主最主要的就體現(xiàn)在人民代表大會及其常務委員會通過掌握預算的審查與批準權以及預算監(jiān)督權而對政府預算活動的控制上。而在我國的這種現(xiàn)行預算管理體制下，預算編制、審查、批準、執(zhí)行、調(diào)整以及監(jiān)督完全由國家公權力掌控，普通民眾一般是被排除在整個預算過程之外的。預算的編制、執(zhí)行與監(jiān)督缺乏民眾的直接參與，再加之我國行政部門預算編制粗疏、人大審議期限較短、人大代表代表性不足、預算監(jiān)督虛弱等體制及技術原因，各種形象工程與政績工程的盲目上馬、公共財政資金的浪費、民眾亟須的公共服務不能及時提供等現(xiàn)象屢見不鮮，由此，另一種實現(xiàn)預算民主的路徑便呼之欲出，這就是由民眾直接參與到預算過程中的參與式預算。因此也可以說，現(xiàn)有制度的不足及預算民主的要求乃參與式預算在我國興起的直接動因。

位于浙江省的溫嶺市于2005年開始在我國率先“試水”參與式預算，如前文所述，溫嶺的參與式預算實踐被總結為公民以“民主懇談”為“主要形式”的參與，而溫嶺的民主懇談最初本為鄉(xiāng)、鎮(zhèn)黨委、政府通過與群眾平等對話、共同協(xié)商增進干群互信的思想政治工作載體，其發(fā)源、發(fā)展于1999—2005年，后逐漸成為民主決策、民主管理、民主監(jiān)督的新型基層民主政治形式。民主懇談經(jīng)過不斷探索拓展，其領域最終逐步從鎮(zhèn)（街道）層面漸延至村、社區(qū)、企業(yè)、市級部門和黨內(nèi)。每年各鎮(zhèn)（街道）不下于4次、各村（社區(qū)）不下于2次的民主懇談活動，使全市上下民主氛圍逐漸濃厚，為參與式預算的開啟提供了土壤和條件，使得參與式預算的發(fā)生成為可能。

（二）澤國模式與新河模式

溫嶺參與式預算改革的初期階段（2005—2007年）主要在澤國、新河兩鎮(zhèn)先行試驗，產(chǎn)生了澤國和新河兩種模式[3]。

澤國模式為參與式預算的民眾協(xié)商模式，鎮(zhèn)政府先提出涉及道路、舊城改造、綠化等多項內(nèi)容的年度建設項目，交由專家組進行可行性研究并提出預算，再通過乒乓球搖號的隨機抽樣方式，按照1 000名人口以上的每村、每居委會4人，1 000名人口以下的每村、每居委會2人的原則，從全鎮(zhèn)12萬人口中抽選產(chǎn)生出民眾代表參加重大公共事務民眾參與決策會，與會代表按隨機抽樣方式分成若干個小組進行討論，每位代表發(fā)表自己的看法。討論結束后，每個小組再選派代表帶著最集中的意見參加大會發(fā)言。會后，民眾代表對這些項目進行投票。討論結束后，鎮(zhèn)政府召開辦公會議，根據(jù)民眾代表投票情況重新調(diào)整建設項目，并將這些由民眾代表選定的建設項目提交鎮(zhèn)人民代表大會，最終由人大代表投票表決。

新河模式為以人大預算審查監(jiān)督為主的參與式預算改革。在鎮(zhèn)人民代表大會召開期間，人大代表與公眾一起，對鎮(zhèn)年度財政預算進行民主懇談。懇談會結束后，黨委人大政府召開聯(lián)席會議，根據(jù)代表們提出的意見修改財政預算編制，并印發(fā)《財政預算調(diào)整說明》交到每個代表的手中，再次組織討論。最后將這份調(diào)整方案交由人大代表表決通過。同時，人代會還成立了由人大代表組成的鎮(zhèn)人大財經(jīng)小組，負責對閉會后預算的執(zhí)行過程實行監(jiān)督。2005年11月3日，新河鎮(zhèn)召開預算執(zhí)行民主懇談會。公布了“2005年1～9月的預算執(zhí)行情況”，這次會議是民主懇談繼續(xù)在向人大預算監(jiān)督演變，與會人員通過提問、討論、質(zhì)詢等方式審議預算執(zhí)行情況，使基層人大的預算監(jiān)督趨于務實。2006年3月8～9日，新河鎮(zhèn)人代會通過《新河鎮(zhèn)預算民主懇談實施辦法（試行）》，該《辦法》的出臺，從程序上規(guī)范和保障了人大的預算審查活動，將新河預算改革與人大制度有機結合起來。

（三）溫嶺參與式預算改革的進一步發(fā)展

溫嶺參與式預算改革自2005年開始進行探索以來取得了長足的發(fā)展，除改革內(nèi)容的不斷深化外，形式上的發(fā)展可以分為兩個方面，其一是在澤國、新河兩鎮(zhèn)先行實踐的基礎上向其他地區(qū)推廣，截至2012年，參與式預算已在箬橫、濱海、溫嶠、大溪、松門等16個鎮(zhèn)全面展開。其二是從鎮(zhèn)一級延伸到市一級。2008年1月13日，溫嶺市人大常委會舉行2008年部門（交通）預算民主懇談會，首次“試水”部門預算民主懇談，市一級參與式預算由此開啟。2009初，溫嶺市人大常委會先后舉行交通部門、水利部門預算民主懇談會，繼續(xù)探索和深化部門預算民主懇談；2010年初，在交通、水利部門的基礎上又推動建設部門預算民主懇談；2012年初，在上述三個部門的基礎上分別舉行衛(wèi)生、教育部門預算民主懇談會。

在積極探索參與式預算改革的模式選擇與制度建構的同時，溫嶺市及時進行了參與式預算的相關立法工作。除前文提到的新河鎮(zhèn)人民代表大會于2006年制定的《新河鎮(zhèn)預算民主懇談實施辦法（試行）》之外，溫嶺市人大常委會又分別于2009年、2011年出臺了《關于開展預算初審民主懇談，加強鎮(zhèn)級預算審查監(jiān)督的指導意見》及《溫嶺市市級預算審查監(jiān)督辦法》。這幾個規(guī)范性法律文件及其他相關文件的出臺，對鞏固參與式預算改革已經(jīng)取得的成果及形成制度化、法制化的長效機制起到了積極的作用。

三、我國參與式預算改革的經(jīng)驗及問題

自浙江溫嶺2005年啟動參與式預算改革以來，我國的無錫、哈爾濱、焦作等地也先后參照國內(nèi)外參與式預算的有效實踐并結合本地區(qū)的實際狀況積極探索參與式預算改革。這些已經(jīng)進行了參與式預算改革的地區(qū)均取得了值得進一步發(fā)展的成績，但毫無疑問，其中溫嶺的參與式預算改革所引起的國內(nèi)外的關注度是最高的，從溫嶺的實踐能夠管窺我國參與式預算改革取得的成功經(jīng)驗。筆者將這些經(jīng)驗概括為五個方面。

第一，積極穩(wěn)妥地推行漸進式改革。溫嶺的參與式預算改革并不是從一開始就在全市范圍內(nèi)全面鋪開，而是首先選擇在澤國、新河兩鎮(zhèn)先行試驗，在取得了一定的實際效果的基礎上逐步改進并進而漸次向其他鎮(zhèn)推廣，繼而由鎮(zhèn)一級擴展到市一級。在市一級也是先在一個部門推進，進而兩個、三個以至于數(shù)個。這種穩(wěn)中求進的做法確保了改革措施的積極穩(wěn)妥，是可行的，也是必要的。

第二，與人大制度相銜接。人民代表大會制度是我國的根本政治制度，參與式預算改革不可能繞開人大制度而另辟蹊徑。溫嶺的參與式預算改革緊緊圍繞人民代表大會制度進行，對完善我國人大預算審批權及監(jiān)督權的行使有著積極意義。

第三，充分利用已有的制度資源。溫嶺的參與式預算以民主懇談為主要形式，而前文已經(jīng)述及，民主懇談是在溫嶺進行參與式預算改革之前就已存在的一種充分發(fā)揚基層民主的制度形式。將民主懇談運用于參與式預算改革的實踐中，并將之制度化、規(guī)范化，這種充分利用現(xiàn)有的制度資源的做法是推行參與式預算改革過程中的一種有益探索。

第四，組織專業(yè)人士對政府官員、人大代表及民眾代表進行專業(yè)知識培訓。公共預算問題具有很強的專業(yè)性，而政府官員、人大代表尤其是民眾代表的絕大多數(shù)并不具有相關的專業(yè)知識，因此溫嶺市各級黨委、政府積極組織該領域的專家學者對其進行專業(yè)知識的培訓與普及，這對于他們理解政府預算并更好地履職是大有裨益的。

第五，積極進行理論總結。溫嶺市在大力推進參與式預算改革的同時，對改革過程中積累的經(jīng)驗、出現(xiàn)的問題也通過各種形式積極進行理論總結。比如像溫嶺市人大常委會主任張學明這樣的學者型官員通過做報告、發(fā)表學術論文、參加學術研討會等方式對溫嶺經(jīng)驗進行總結與推廣，來自全國各地的專家、學者以及各大高校、科研機構等也在關注和研究溫嶺的參與式預算改革，這些一方面擴大了溫嶺參與式預算改革的影響，同時也為進一步深化改革提供了理論支持。

四、結語

參與式預算改革在我國的起步晚，試點地區(qū)不多，盡管已經(jīng)進行參與式預算改革的地區(qū)均取得了不小的成績，但是我們還應該看到，由于我國幅員遼闊，各地經(jīng)濟文化發(fā)展水平參差不齊，各地居民的法治意識、思想認識存在差異，因此參與式預算在我國的大面積推廣還是存在不少障礙的；同時由于體制與技術的原因，向更高層級推進參與式預算改革在現(xiàn)實中存在著不小的困難。另外，盡管我國《預算法》對各級立法機關、行政機關的預算權劃分有著明確的規(guī)定，但是我們必須注意到的是，我國的人大制度本身存在著人大代表的代表性不足、專業(yè)性不夠以及會期短而要表決的事物繁雜等一系列問題。因此完善我國的預算管理體制，除了進行參與式預算改革這樣的有益探索之外，完善我國的人大制度，建立健全相關的配套機制更是不容忽視的重要工作。

參考文獻：

[1]王秀華.參與式財政預算理論與實踐[J].合作經(jīng)濟與科技，2011（2）.

[2]張學明.從“政府預算”到公共預算——基于浙江省溫嶺市參與式預算的實踐與思考[J].中共浙江省委黨校學報，2010（4）.

[3]張學明.深化預算公共改革增強預算監(jiān)督效果——關于浙江省溫嶺市參與式預算的實踐與思考[J].人大研究，2008（11）.