集體土地確權(quán)登記的委托代理和激勵約束機(jī)制

摘 要：針對農(nóng)村集體土地確權(quán)登記中的委托代理關(guān)系，提出農(nóng)村集體土地確權(quán)登記的激勵約束機(jī)制：減少委托代理關(guān)系的層次；引入監(jiān)督組織；劃分同質(zhì)性工作區(qū)域；改變項目款項的支付方式；完善農(nóng)村集體土地確權(quán)登記的事后評價體系，建立長期責(zé)任制；顯性激勵與隱性激勵相結(jié)合。

關(guān)鍵詞：委托代理；農(nóng)村土地確權(quán)登記；激勵約束機(jī)制

中圖分類號：F320.2 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1002-2589（2014）05-0085-02

農(nóng)村集體土地確權(quán)登記（以下簡稱“確權(quán)”）是2012年國土資源部、農(nóng)業(yè)部和財政部聯(lián)合開展的一項重點(diǎn)工作，隨著集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)制度的建立，農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)的明晰程度越來越重要。目前，農(nóng)民對自己土地的權(quán)屬僅有一個抽象的認(rèn)識，農(nóng)民相互之間只能以一種“約定俗成”的認(rèn)識界定相鄰?fù)恋亻g的權(quán)屬問題。當(dāng)發(fā)生糾紛時，農(nóng)民也無法提交支持其土地權(quán)屬的證明，這對我國土地產(chǎn)權(quán)制度的建立是極為不利的。

一、農(nóng)村集體土地確權(quán)登記委托代理關(guān)系問題及原因分析

（一）農(nóng)村集體土地確權(quán)登記的委托代理關(guān)系分析

確權(quán)是國土資源部主導(dǎo)的工作，由下級國土部門行使確權(quán)工作的主導(dǎo)權(quán)，而縣國土部門則將此項工作交予具有資質(zhì)的技術(shù)單位進(jìn)行。然而，確權(quán)本質(zhì)上是受農(nóng)民委托的，目的是搞清楚農(nóng)村集體土地權(quán)屬問題，在工作流程上說，直接與農(nóng)民進(jìn)行工作對接的人是技術(shù)單位，但其中至少具有三重委托代理關(guān)系。農(nóng)民是委托人，中央國土資源部、地方縣級國土局、技術(shù)單位既是委托人也是代理人，如果有設(shè)立二級技術(shù)單位，那么二級技術(shù)單位是代理人。在多重委托代理關(guān)系下，確權(quán)工作進(jìn)展緩慢，具體原因如下。

第一，各主體間沒有相應(yīng)的收益分配契約機(jī)制，上一級委托人對下一級委托人又缺少人事控制權(quán)，農(nóng)民作為實質(zhì)上的委托者，無法很好地監(jiān)督國土部門，這既為一些環(huán)節(jié)的尋租提供了溫床，確權(quán)的效果也極差。

第二，由于委托人和代理人利益的不一致，產(chǎn)生了信息不對稱的問題，導(dǎo)致上一級委托人難以對下一級代理人在各個工作環(huán)節(jié)出現(xiàn)的問題進(jìn)行反饋處理，對一些違反工作守則的行為也難以進(jìn)行及時的事前監(jiān)督和事后懲罰。且隨著委托鏈條的拉長，不對稱程度越來越高。在實際的工作中，由于上級委托人對實際工作情況不了解，在工作討論過程中會做出一些錯誤的指示，反而使確權(quán)工作倒退。

第三，委托代理鏈條具有多個層次，代理人的決策需經(jīng)過層層審批的程序來完成，不但決策進(jìn)度緩慢，且難以做出快速的反映，而且某一層次的代理人可能將自己的目標(biāo)取代了委托人本來的目標(biāo)，例如，技術(shù)單位主要是追求經(jīng)濟(jì)收益的，對于國土部門的施政效果關(guān)注度極少。

（二）農(nóng)村集體土地確權(quán)登記的委托代理關(guān)系問題

1.農(nóng)村集體土地確權(quán)登記委托代理的多重關(guān)系和問題

由于存在著多重的委托代理關(guān)系，這就不可避免地存在各重委托人與代理人的道德風(fēng)險與逆向選擇問題，在多重問題疊加的影響下，嚴(yán)重影響確權(quán)工作的效率與效果。

（1）農(nóng)民與國土資源部的關(guān)系

道德風(fēng)險：一是國土資源部是確權(quán)登記唯一的代理人，不管其素質(zhì)、努力程度、才能如何，農(nóng)民都必須與其訂立契約。二是稅收是唯一的代理成本，由于農(nóng)民對確權(quán)工作沒有相關(guān)的技術(shù)、經(jīng)驗，無法監(jiān)督代理人對成本的運(yùn)用，存在尋租的可能性。

逆向選擇：一是農(nóng)民雖然是確權(quán)的實質(zhì)性的委托人，但代理人只能是國土資源部，不存在逆向選擇的可能性。二是農(nóng)民雖然是委托人，但是沒有委托人應(yīng)有的激勵、約束權(quán)利，盡管在一定程度上有監(jiān)督的權(quán)利，但沒有對實踐工作產(chǎn)生現(xiàn)實意義。

（2）國土資源部與地方國土部門的關(guān)系

道德風(fēng)險：一是地方國土部門作為第二重的代理人，其契約是公職人員制度，無論是否具有信息不對稱，都必須履行。二是代理人存在著虛報經(jīng)費(fèi)的情況，成本的運(yùn)用只能憑會計賬目監(jiān)督，存在尋租的可能性。

逆向選擇：一是地方國土部門是國土資源局的下級機(jī)構(gòu)，其委托代理關(guān)系主要體現(xiàn)在對代理人員的選用環(huán)節(jié)上，由于信息的不對稱，可能任用了劣質(zhì)的代理人。二是無論是優(yōu)質(zhì)的代理人還是劣質(zhì)的代理人，委托人只考核確權(quán)登記的成果，代理人付出的努力也無法衡量。

（3）地方國土部門與技術(shù)單位的關(guān)系

道德風(fēng)險：一是由于信息的不對稱，地方國土部門也只有少數(shù)了解確權(quán)技術(shù)規(guī)程的人員，技術(shù)單位作為實質(zhì)的代理人，在實際操作中可能會采取一些不合理的方法以降低成本，這直接的效果就是導(dǎo)致確權(quán)結(jié)果失真，損害了委托人的利益。二是尋租可能性較大，委托人和代理人都會從下?lián)艿馁Y金攫取利益。

逆向選擇：技術(shù)單位是確權(quán)的實質(zhì)代理人，委托人在選擇代理人的時候，由于信息的不對稱，僅能通過投標(biāo)書和技術(shù)方案了解代理人的素質(zhì)和能力。而且由于招標(biāo)制度的不完善，一些地區(qū)的代理人能憑私人關(guān)系得到確權(quán)項目，驅(qū)逐了優(yōu)秀者。

（4）一級技術(shù)單位與二級技術(shù)單位的關(guān)系

道德風(fēng)險：一是二級技術(shù)單位對確權(quán)工作的了解程度是最大限度地貼近一級技術(shù)單位的，在實際工作中與一級技術(shù)單位是利益與共的伙伴關(guān)系，二級技術(shù)單位采用的技術(shù)方法實質(zhì)上是受一級技術(shù)單位指導(dǎo)的。二是一級技術(shù)單位與二級技術(shù)單位是靠契約形成委托代理關(guān)系的，雖然委托人和代理人的關(guān)系比較親密，但是代理人都會為了實現(xiàn)自己的利益最大化而采取規(guī)避成本的決策。

逆向選擇：二級技術(shù)單位沒有經(jīng)過正式的招投標(biāo)過程，只是一級技術(shù)單位為了補(bǔ)充人手而臨時招納的合作伙伴，由于信息不對稱的影響不大，也沒有所謂的優(yōu)質(zhì)與劣質(zhì)代理人的分別，也就不存在逆向選擇問題。但是兩者間存在著利益不對稱的問題，委托人獲得的利益較大，工作量較少。相反，代理人獲得的利益較小，工作量較大。

2.農(nóng)村集體土地確權(quán)登記委托代理問題的實際體現(xiàn)

正由于委托代理關(guān)系存在，確權(quán)工作極其緩慢，各個主體實際存在的問題有下。

（1）農(nóng)民在農(nóng)村土地確權(quán)登記中的實際問題

首先，農(nóng)民對確權(quán)的委托是被動的委托，其對委托的內(nèi)容、方法和意義毫不知情。其次，由于確權(quán)只到村小組一級，由各村的村民小組長行使委托的權(quán)利，但是其能力是有限的，不能最大限度地代表農(nóng)民集體的意愿。村民小組長對被動的委托工作具有強(qiáng)烈的抵觸情緒，大大拖慢了確權(quán)的進(jìn)度，更有甚者因為未有獲得相應(yīng)的利益而刁難代理人。

（2）國土資源部在農(nóng)村土地確權(quán)登記中的實際問題

國土資源部職能統(tǒng)籌各省各縣的數(shù)據(jù)成果，在工作過程中沒有落實到監(jiān)督作用。

（3）地方國土部門在確權(quán)中的實際問題

由于部分公職人員的業(yè)務(wù)能力不高，且沒有直接參與確權(quán)工作，只能對代理人反饋的信息籠統(tǒng)地總結(jié)，并沒有提出一套完善的標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致同一項工作重復(fù)進(jìn)行。

（4）一級技術(shù)單位在農(nóng)村土地確權(quán)登記中的實際問題

作為實質(zhì)性的代理人，一級技術(shù)單位在確權(quán)過程中存在的問題是最大的。首先，技術(shù)人員沒有發(fā)揮好良好的溝通作用，一方面沒有真正反映村民的意愿，另一方面把地方國土部門的一些不太合理的意愿強(qiáng)加到村民上，導(dǎo)致村民產(chǎn)生抵觸情緒。這是因為技術(shù)單位是地方國土部門的代理人，必須遵循委托人的意愿行事。其次，技術(shù)單位人員的業(yè)務(wù)能力不過關(guān)。由于確權(quán)工作技術(shù)性較高，部分技術(shù)人員對其不熟悉，導(dǎo)致確權(quán)成果再三更改。再者，為了節(jié)省代理成本，技術(shù)單位可能會不按照技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)操作。例如，原需用到的測量儀器，技術(shù)人員卻以在圖上籠統(tǒng)繪畫的方式代替，導(dǎo)致測量結(jié)果存在極大的誤差。最后，技術(shù)單位沒有為二級技術(shù)單位提供足夠的信息，也沒有制定一套規(guī)范的操作標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致工作再三重復(fù)。

（5）二級技術(shù)單位在農(nóng)村土地確權(quán)登記中的實際問題

作為二級的代理人，二級技術(shù)單位關(guān)注的只有“按時完工”這一準(zhǔn)則，而沒有考慮“按質(zhì)完工”這一要求，技術(shù)人員服務(wù)意識不高，也缺乏足夠的耐性。

二、農(nóng)村集體土地確權(quán)登記的激勵約束機(jī)制

在確權(quán)的過程中，委托人可建立激勵約束機(jī)制，從而提高確權(quán)工作的效率。

（一）減少委托代理關(guān)系的層次

委托的層次越多，產(chǎn)生的逆向選擇與道德風(fēng)險問題就越大。但是，由于確權(quán)工作的復(fù)雜性，單重的委托代理關(guān)系是無法完成的，根據(jù)實際工作的經(jīng)驗，雙重委托代理關(guān)系是最理想的。首先，必須限制二級技術(shù)單位的出現(xiàn)，嚴(yán)禁一級技術(shù)單位把承包的項目再次承包。其次，逐漸提高地方國土部門確權(quán)的積極性，提高其委托人的地位。

（二）引入監(jiān)督組織

地方國土部門難以在確權(quán)過程中參與到技術(shù)單位的工作過程，若在其中引入監(jiān)督組織，就能有效地提高確權(quán)質(zhì)量。監(jiān)理組織的成員可以包含政府人員，專業(yè)技能人員和行政的代表，形成三方監(jiān)督機(jī)制。此外，監(jiān)督組織還可制定一個規(guī)范的操作標(biāo)準(zhǔn)。

（三）劃分同質(zhì)性工作區(qū)域

可按照行政區(qū)劃，把具有同質(zhì)性的地區(qū)歸為一類，然后把不同的區(qū)域承包于不同的技術(shù)單位進(jìn)行。這雖然會提高代理成本，但無疑會提高工作效率，也提高了地方縣級國土局對項目的監(jiān)督力度。

（四）改變項目款項的支付方式

傳統(tǒng)的項目支付方式是在項目驗收合格后，由地方國土部門支付技術(shù)單位全部款項。由于存在信息不對稱，技術(shù)單位會采取一些看似合乎邏輯的手段以應(yīng)付驗收。從靜態(tài)結(jié)果看，技術(shù)單位貌似完成了任務(wù)，但一旦發(fā)生土地糾紛，確權(quán)成果卻無法應(yīng)用。應(yīng)采取分階段的支付，項目完成后通過初步檢查時支付一部分項目款，后期沒有出問題的時候再支付剩下的款項。這樣，既可以提高技術(shù)單位工作的質(zhì)量，也能起到一定的約束作用。

（五）完善農(nóng)村集體土地確權(quán)登記的事后評價體系，建立長期責(zé)任制

農(nóng)村土地確權(quán)登記還沒有一個完善的事后評價體系，而且，其帶給農(nóng)民的積極影響也不會馬上顯現(xiàn)出來，只有通過一段時間的觀測，才能判斷其效用。因此，委托人應(yīng)建立長期責(zé)任制，在確權(quán)完成后進(jìn)行事后評價，對效果良好的地區(qū)可以給予表揚(yáng)和獎勵。

（六）顯性激勵與隱性激勵相結(jié)合

確權(quán)的工作量十分巨大，而且重復(fù)性工作較多，技術(shù)人員容易厭煩。因此，技術(shù)人員才是激勵約束機(jī)制的核心對象。技術(shù)單位應(yīng)給予完成超額工作量的工作人員現(xiàn)金獎勵，此外，對于特別優(yōu)秀的技術(shù)人員，應(yīng)給與其晉升機(jī)會。

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（責(zé)任編輯：許廣東）