征地拆遷引發(fā)群體性事件的治理

摘 要：隨著社會的發(fā)展，許多地方都在大量進(jìn)行土地的征用，在這過程中農(nóng)民的利益受損且通過常規(guī)途徑得不到合理的解決，于是他們就采取不正當(dāng)方式來維護自身的合法權(quán)益，對社會和諧與安定造成了巨大影響。公安機關(guān)作為維護社會穩(wěn)定的政府部門，應(yīng)充分體現(xiàn)自身的職責(zé)，在法律范圍內(nèi)治理群體性事件。

關(guān)鍵詞：征地拆遷；群體性事件；公安機關(guān)；治理

中圖分類號：D630.8 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1002-2589（2014）05-0061-02

2010年7月，蘇州市虎丘區(qū)通安鎮(zhèn)村民到鎮(zhèn)政府上訪，舉證稱2008年以前的部分征地拆遷補償款被政府工作人員吞并、克扣，但沒有得到回應(yīng)。這時，相鄰的滸墅關(guān)鎮(zhèn)地塊被高價拍出，通安鎮(zhèn)村民認(rèn)為當(dāng)?shù)卣蛑伴_發(fā)區(qū)建設(shè)”的名義投機土地市場。7月14日，村民集體要求鎮(zhèn)政府給予合理解釋，聚集群眾達(dá)上千人。然而鎮(zhèn)政府領(lǐng)導(dǎo)態(tài)度強硬并稱絕不可能補償宅基地欠款，村民聽聞后砸毀部分辦公用品以宣泄憤怒，此后連續(xù)兩天聚集鎮(zhèn)政府。7月17日和18日連續(xù)兩天，都有村民圍堵G312國道，被警察驅(qū)散。

一、征地拆遷群體性事件內(nèi)涵

（一）概念界定

1.征地拆遷。“征地拆遷是指政府基于國家利益，依法征收、征用集體所有土地，并在對房屋所有和使用人進(jìn)行補償安置后將土地上的房屋予以拆除的一系列活動”。[1]集體所有土地被征收或征用后，農(nóng)民的房屋等建筑物就成為征地拆遷的對象，而地方政府就是征地拆遷的主體。征地拆遷是一種行政行為，有“公益性”、“政府行為性”和“強制性”三個特征。

2.群體性事件。群體性事件在不同的角度有不同的理解，我們應(yīng)全面客觀地看待群體性事件。從社會層面來看，就是指社會發(fā)展和個體利益發(fā)生矛盾，眾多個體發(fā)起的危害社會秩序，如果不迅速平息將危及社會穩(wěn)定的群體性事件；從法學(xué)層面來看，是指大規(guī)模人員共同實施法律禁止的，對公共安全和社會秩序造成危害，對其他公民的人身和財產(chǎn)造成侵犯的行為。

3.征地拆遷引發(fā)的群體性事件?！罢鞯夭疬w群體性事件是指在征地拆遷過程中，被征地拆遷的群眾采取不正當(dāng)途徑維護自身利益，導(dǎo)致社會混亂的行為?！盵2]征地公告發(fā)布時，村民只是被告知土地會被征收征用，而拆遷則是征地造成的具體結(jié)果。面對一系列原因，此時村民們會表現(xiàn)出強烈的抵抗情緒，這就會引起征地拆遷群體性事件。

（二）征地拆遷群體性事件的現(xiàn)狀及影響

1.征地拆遷群體性事件現(xiàn)狀。目前，因農(nóng)村征地拆遷而引發(fā)的群體性事件呈現(xiàn)出一些新趨勢和新特點，總體趨勢表現(xiàn)如下：信訪總量呈上升趨勢，反映問題比較集中；群眾上訪的部門層次越來越高，越級上訪的群體性事件時有發(fā)生；情緒的對立性增強，事件的破壞性增大；群體性事件基本都是由個人利益受損引起的。“通安事件”中，征地拆遷群體性事件從第一層次的靜坐上訪，發(fā)展到第二、第三層次的聚集圍攻黨政機關(guān)和“打、砸、搶”。隨著問題的拖而未決，事件從起因、導(dǎo)火索、爆發(fā)到激化的層層惡化，最終釀成嚴(yán)重后果[3]。

2.征地拆遷群體性事件影響。征地拆遷群體性事件一旦發(fā)生就會對國家和社會穩(wěn)定造成巨大影響，但相反角度也有好的一面。正面影響表現(xiàn)為：征地拆遷群體性事件的發(fā)生讓積累了許多矛盾的村民找到了釋放的途徑，有利于社會矛盾的緩和，能夠把更嚴(yán)重的社會矛盾扼殺在搖籃里；正因為這些事件的發(fā)生，國家會迅速做出反應(yīng)，及時出臺更為公平的社會調(diào)配政策，加速社會制度的變革。反面影響表現(xiàn)為：征地拆遷群體性事件從根本上說是被征地拆遷人的利益受損，加上政府沒有配套的保障措施，導(dǎo)致他們與政府間產(chǎn)生劇烈矛盾。這使得百姓與政府間的關(guān)系越來越遠(yuǎn)，不利于社會穩(wěn)定和社會經(jīng)濟的發(fā)展，不利于和諧社會的建設(shè)。

二、征地拆遷引發(fā)群體性事件的原因分析

（一）直接原因

1.政府作為方式不規(guī)范，地方政府違法批地、占地。隨著社會的發(fā)展，地方政府又面臨各種績效考核，以致他們想方設(shè)法去招商引資，從而通過征地來獲得巨大利益。在征地過程中，許多地方政府不按規(guī)定進(jìn)行征地，給農(nóng)民的征地補償也不到位，其行政行為不規(guī)范，違背了作為土地監(jiān)管利用執(zhí)法機關(guān)的職責(zé)。

2.農(nóng)村集體經(jīng)濟組織拖欠、截留、擠占、挪用征地補償款，侵害農(nóng)民利益。我國很多鄉(xiāng)村存在著不公平現(xiàn)象，整個鄉(xiāng)村的事可能就由幾個村干部說了算，征地過程中不民主，信息根本傳不到農(nóng)民那里，做不到公開，農(nóng)民的利益得不到保障。少數(shù)政府官員和農(nóng)村集體經(jīng)濟組織負(fù)責(zé)人相互勾結(jié)，濫用權(quán)力，采用欺騙等手段侵害農(nóng)民權(quán)益。

（二）間接原因

1.征地法規(guī)體系不健全，欠缺民主的群眾參與和有效的監(jiān)督機制，對非法占地行為的處罰力度過輕。在征地拆遷中，以下三方面問題在實際工作中表現(xiàn)得很突出：一是違法違規(guī)用地問題比較突出；二是土地征收程序不透明；三是征地補償政策不健全。

2.政府土地收益的分配不合理、不透明，沒有充分考慮到失地農(nóng)民的利益?！霸趯嶋H的土地征用過程中，土地收益應(yīng)該一部分給村集體，其他給農(nóng)民個人。然而目前的情況是村集體和農(nóng)民個人拿到的補償款少了很多，這些少的部分都被地方政府截留了?！盵4]

3.以“公共利益”為名，濫用征地權(quán)。當(dāng)前我國的實際情況是，一些地方政府部門打著“公共利益”的旗號，從事著商業(yè)開發(fā)的勾當(dāng)，他們上騙國家，下欺百姓，濫用征地權(quán)力，中飽私囊，從中牟利。

4.地方基層組織影響力不夠，民主化程度低下，法制化管理形同虛設(shè)。當(dāng)作為弱勢群體的農(nóng)民發(fā)現(xiàn)四周都是“敵人”，只有自己才能拯救自己時，他們勢必聯(lián)合起來為維護自己的生存權(quán)利進(jìn)行抗?fàn)?，在這樣的情形下，出現(xiàn)群體性事件是帶有必然性的。

三、公安機關(guān)對征地拆遷群體性事件的預(yù)防與處置

（一）當(dāng)前應(yīng)對征地拆遷引發(fā)群體性事件的錯誤作法

1.黨委政府把解決征地拆遷群體性事件的希望放在公安機關(guān)的身上。征地拆遷引發(fā)的群體性事件表現(xiàn)為上訪等影響社會治安的形式，因為征地拆遷損害了他們的個人利益，并非一般問題，加之，政府并沒有對他們的生存、就業(yè)與社會保障等關(guān)鍵問題有所保證。這些問題涉及眾多方面，關(guān)系到國家的法律、政策，涉及開發(fā)商的利益和地方黨委政府的執(zhí)政理念，涉及群眾利益受損尋求救濟渠道，最為嚴(yán)重的會關(guān)系到國家的安定。公安機關(guān)作為政府的一個職能部門，只是執(zhí)行者，并沒有權(quán)利去制定法律法規(guī)，更不能解決百姓的生計問題。所以，要想從根本上解決征地拆遷引發(fā)的群體性事件并消除其原因，就不能把全部精力放在公安機關(guān)身上。

2.非法使用警察的權(quán)力。隨著社會的大發(fā)展，各個地方都有發(fā)展指標(biāo)，這就使得一些地方黨委政府片面追求經(jīng)濟發(fā)展效率，不顧一切征地開發(fā)，并在這過程中濫用警察權(quán)。一旦遇到上訪，地方政府就讓公安機關(guān)采取關(guān)押、拘禁等方式來處理。這似乎違背了公安機關(guān)的職責(zé)，使得百姓對政府的矛盾全轉(zhuǎn)移到公安機關(guān)身上了。公安機關(guān)遇到征地拆遷引發(fā)的群體性事件應(yīng)該在地方黨委政府的領(lǐng)導(dǎo)下，依照法律、法規(guī)來開展預(yù)防和處置工作。

3.忽視事前預(yù)警。當(dāng)前公安機關(guān)只重視事后的處理，事前不能及時搜集到有利信息，許多公安機關(guān)和民警責(zé)任意識缺乏，他們不能在平時的工作中事先去搜集相關(guān)不安定因素?！盵5]有的公安機關(guān)雖然針對這些群體性事件制定了相關(guān)預(yù)案，但是這些預(yù)案缺乏針對性，沒有具體問題具體分析，是單純的紙上談兵，處置人員也沒有進(jìn)行相關(guān)針對性的培訓(xùn)，物資儲備基本沒有，一旦發(fā)生群體性事件，都是單純地出動大批警力進(jìn)行鎮(zhèn)壓，不能及時找出突破口，無謂地消耗了大量警力。

（二）公安機關(guān)處置征地拆遷引發(fā)群體性事件的方式

1.日常工作中建立有效的預(yù)警機制。大量群體性事件都告訴我們，事件越早處置越容易解決，越往后難度越大，還會破壞社會的穩(wěn)定，所以公安機關(guān)應(yīng)當(dāng)建立健全全面有效的應(yīng)急處置機制。一旦群體性事件發(fā)生了，轄區(qū)派出所要迅速到達(dá)現(xiàn)場了解情況，并立刻向分局匯報。分局獲悉情況后應(yīng)立即按照相關(guān)預(yù)案制定計劃并及時趕赴現(xiàn)場，同時深入搜集情報，并及時向上級部門報告情況，爭取最短時間內(nèi)實施處置工作。

2.積極疏導(dǎo)、穩(wěn)控現(xiàn)場局面，以防事態(tài)擴大。群體性事件發(fā)生都伴隨著各種各樣的形式，大多數(shù)人采取理智的方式，但有少數(shù)犯罪分子乘機煽動不明真相的群眾進(jìn)行破壞。對于那些上訪圍堵黨政機關(guān)大門、阻礙交通、阻撓施工秩序的，公安機關(guān)應(yīng)該積極做好現(xiàn)場的勸離工作，通過各種途徑盡快讓群眾明白事件的重要性，讓他們通過合法途徑來解決，并盡快讓交通恢復(fù)正常，維持正常的工作和生產(chǎn)秩序。對那些故意挑起事端的犯罪分子，公安機關(guān)應(yīng)及時制止隔離并固定證據(jù)，在事后依法追究他們的法律責(zé)任，防止事態(tài)惡化。

3.在黨委政府領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行處置，并加強與其他部門的協(xié)作?！肮矙C關(guān)作為政府的一個職能部門，應(yīng)堅持黨委政府領(lǐng)導(dǎo)的原則，對職權(quán)范圍內(nèi)的應(yīng)主動進(jìn)行處置，對超出職權(quán)范圍的應(yīng)及時向黨委政府匯報?！盵6]同時，根據(jù)解決群體性事件的需要和職能分工，公安部門要加強和其他職能部門的協(xié)作，各司其職，分工合作。

4.事件結(jié)束后的工作要及時跟進(jìn)。群體性事件平息后，公安機關(guān)應(yīng)加強監(jiān)督檢查，對在處置過程中允諾解決的問題要盡快答復(fù)群眾，千萬不能做表面文章，這會為以后留下隱患。對不屬于自己職責(zé)范圍內(nèi)的，督促相關(guān)單位和部門及時解決到位。對已經(jīng)平息的群體性事件，要進(jìn)行跟蹤關(guān)注，繼續(xù)收集情報信息，確保不再發(fā)生。

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（責(zé)任編輯：田 苗）