杭州市基層社會管理偏好調(diào)研

摘 要：偏好不一致性，是杭州市不同群體在基層社會管理滿意度上存在落差的根源。要優(yōu)化基層社會管理體系，推進和諧社區(qū)建設(shè)，就必須以政策螺旋式上升為方針，構(gòu)建“多元主體、多樣手段、高度自治意識”的基層社會管理長效機制，以縮小偏好缺口。

關(guān)鍵詞：基層社會管理；群體滿意度；政策集合；偏好

中圖分類號：C91 文獻標(biāo)志碼：A 文章編號：1002-2589（2014）05-0055-04

社會管理是通過政府主導(dǎo)、多方參與，規(guī)范社會行為、協(xié)調(diào)社會關(guān)系、解決社會問題、化解社會矛盾、維護社會秩序、促進社會和諧的活動。社會主義市場經(jīng)濟的深度發(fā)展，促使當(dāng)代中國社會結(jié)構(gòu)隨之發(fā)生新的變化，社會管理與經(jīng)濟發(fā)展水平不相適應(yīng)的矛盾日益突出，增加了社會管理的難度和復(fù)雜性。加強和創(chuàng)新社會管理，已經(jīng)擺上我國政治的最高議程，成為我黨執(zhí)政的新課題。優(yōu)化基層社會管理體系，推進和諧社區(qū)建設(shè)，促進人類社會可持續(xù)發(fā)展。

2010年12月中東國家爆發(fā)“阿拉伯之春”事件，為中國社會管理體系的優(yōu)化敲響了警鐘。2011年，在省部級主要領(lǐng)導(dǎo)干部社會管理及其創(chuàng)新專題研討班開班式上，胡錦濤同志發(fā)表重要講話，強調(diào)扎扎實實提高社會管理科學(xué)化水平，建設(shè)中國特色社會主義社會管理體系。習(xí)近平同志在省部級主要領(lǐng)導(dǎo)干部社會管理及其創(chuàng)新專題研討班結(jié)業(yè)式上強調(diào)，加強和創(chuàng)新社會管理，要同做好群眾工作緊密結(jié)合起來，深入研究形勢和任務(wù)的發(fā)展變化對群眾工作提出的新要求，積極探索加強和改進群眾工作的新途徑新辦法，把群眾工作貫穿到社會管理各個方面、各個環(huán)節(jié)，從源頭上化解社會矛盾、維護社會穩(wěn)定、促進社會和諧。

杭州作為沿海發(fā)達城市和潛在一線城市，在社會管理建設(shè)方面位于我國的前列，提出了“復(fù)合創(chuàng)業(yè)主體”模式，在創(chuàng)新社會管理體制上可以為其他城市提供借鑒參考。因此，從杭州市居民和基層干部兩大群體出發(fā)，深入挖掘基層社會管理根源問題具有迫切性和必要性。

一、杭州市不同群體社會管理滿意度分析

（一）不同群體滿意度差異顯著

“幸福感和政策評價調(diào)查問卷”將基層社會管理細分為社保體系建設(shè)、三大監(jiān)管體系、特殊群體管理、信用體系建設(shè)和基層民主建設(shè)五大模塊，居民和基層干部兩大群體對于基層社會管理現(xiàn)行政策的滿意度存在顯著差異，分別為（0.60，0.82）、（0.58，0.78）、（0.55，0.81）、（0.61，0.81）、（0.49，0.80）。①可見，在任一模塊，基層干部的滿意度均遠遠高于居民的滿意度。

在基層社會管理中，有八項具體政策得到了群眾的廣泛關(guān)注，具有代表性，即食品藥品安全監(jiān)管、安全生產(chǎn)監(jiān)管、住房保障、民生收入績效、弱勢群體管理、法制建設(shè)進程、群眾工作和群眾信訪。居民對這八項政策的滿意度集中區(qū)間在[0.5，0.7]，而基層干部的滿意度區(qū)間則在[0.7，0.9]。其中，在食品藥品安全監(jiān)管方面兩大群體的落差為0.1，而在群眾信訪方面則接近0.4，直觀反映出相對于衣食住行的基礎(chǔ)“生活性”政策，居民與基層干部在民主權(quán)利等“行政性”政策上的滿意度落差更大。由此可見，隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展和社會的進步，人們不再只關(guān)注于“溫飽”的物質(zhì)文明，社區(qū)管理意識日漸覺醒，開始進一步追求精神文明建設(shè)，現(xiàn)有的基層社會管理機制有待完善。

（二）滿意度落差存在的根本原因——偏好不一致性

經(jīng)濟學(xué)上常用“效用”來表示消費者消費一定數(shù)量的若干種商品后感到的滿足程度，滿意度差異分析就是序數(shù)效用理論的實際運用。根據(jù)靜態(tài)效用能夠自我比較的原則，居民和基層干部在滿意度上巨大的數(shù)字差異，反映出這兩大群體關(guān)于基層社會管理的現(xiàn)行政策的效用實現(xiàn)程度的認識存在較大的落差，對于杭州市現(xiàn)行政策的主觀滿足程度不一致。理論上來說，偏好是消費者對效用進行自我比較后得出的關(guān)于各種消費方案好壞的評價，因而滿意度差異的根本原因在于兩大群體之間對于相關(guān)政策存在著偏好差異。

運用經(jīng)濟學(xué)上的“偏好”概念，將兩大群體之間的滿意度差異數(shù)據(jù)化，設(shè)定函數(shù)PREFERENCE DIFFIRENCE（以下簡稱PD）來表示居民和基層干部對于政府政策的偏好差異。某政策i的PD函數(shù)計算公式如下。

PDi=■

其中，t為權(quán)重，①eit表示居民對于某政策i持t態(tài)度的人數(shù)，■eit·t■eit·t表示居民的滿意度；Eit表示基層干部對于某政策i持t態(tài)度的滿意人數(shù)，■Eit·t■Eit·t則表示基層干部的滿意度。PDi值越趨向于0，說明對于這項政策居民與基層干部的偏好落差越大，基層社會管理矛盾較大；PDi值越趨向于1，說明對于這項政策居民與基層干部的偏好越相似（見表1）。

從表1數(shù)據(jù)可以看出，杭州市居民與基層干部在基層民主建設(shè)等“行政性”政策上的偏好存在較大的差異，居民對于政府頒布的政策以及政策實施的效果仍持不是很滿意。因此，為了優(yōu)化基層社會管理體系，推進和諧社區(qū)建設(shè)，政府應(yīng)致力于解決偏好的不一致性。

二、偏好不一致性的解決思路

偏好差異的存在是基層社會管理問題存在的根源。偏好作為潛藏在人們內(nèi)心的一種情感和傾向，是主觀而非客觀的，是相對而非絕對的。偏好存在明顯的個體差異，也呈現(xiàn)出群體特征，具有多樣性、階段性、主觀性等特征。要縮小兩大群體的政策滿意度落差，解決偏好不一致性，完善基層社會管理機制，就要抓重點，從偏好的本質(zhì)特征入手。

在經(jīng)濟領(lǐng)域，并非商品空間中的任何商品向量都允許作為消費者的消費計劃。消費活動必然受到消費者所生存的社會環(huán)境和自然環(huán)境的影響，受到法律、制度、政策、物質(zhì)財富、生理狀態(tài)等條件的制約。這樣或那樣的限制，導(dǎo)致商品空間中的一部分向量所代表的消費計劃，成為不允許或不可能選擇的消費計劃，應(yīng)當(dāng)把它們加以排除，剩下來的那些允許作為消費計劃的向量構(gòu)成了商品空間的一個子集合，這個集合就是消費者的消費集合X，具有極限封閉性、下方有界性和道路連通性三大特性。

而政府政策作為某種意義上的公共品，在供求方面與商品具有相似性，對于基層社會管理，假定政府有λ種可供選擇的政策措施，x=（x1，x2，？撰，xλ）∈Rλ代表政府的一攬子政策，因此也具有與消費集合X相對應(yīng)的政策集合X，消費集合X的極限封閉性、下方有界性和道路連通性三大特性同樣存在于政策集合X中。在政策空間Rλ中，結(jié)合偏好的具體特性，從政策集合X三方面出發(fā)，深入分析偏好差異的解決思路。

（一）偏好多樣性需實現(xiàn)多元主體——打破單一主體政策集合X的極限封閉性

不同群體之間的偏好存在多樣性和差異性。如圖1，假定政府以單一主體進行基層社會管理，在現(xiàn)有的條件下，受各種主客觀因素的約束，其所能提供的政策輻射范圍往往只能局限于集合X，無法涵蓋其他主體能夠提供的政策組合（如集合Y），即現(xiàn)有政策已不能滿足偏好Y群體的需求。因此，若要解決不同群體間偏好不一致性，就必須打破集合X的極限。在實踐中，政府可以通過擴大基層社會管理主體，從而進一步擴大政策的輻射范圍，提供更加廣泛的政策選擇組合，實現(xiàn)集合X與集合Y的連通。

在傳統(tǒng)單一基層社會管理主體的問題方面，2009年建立的杭網(wǎng)議事廳，立足于民主與民生，發(fā)展至今，口碑良好，并成功入選2012年全國“社會管理創(chuàng)新案例”優(yōu)秀案例20強。黨政、市民、媒體“三位一體”的多方參與，是打破政策集合X的極限封閉性的一個很好嘗試。

（二）偏好階段性需實現(xiàn)政策不斷更新——保障下方有界性，同步上方無界性

從橫向看，在社會發(fā)展的某一時期，不同群體的個體境況不同，整個社會則包含了不同階段的偏好。從縱向看，人的欲望是無止境的，隨著個體境況的不斷改善，不同群體的偏好也會發(fā)生變化。因此，政府的政策集合X必須滿足社會最低階段群體（如低保戶a點）的偏好，同時，由于個人欲望和人的需要的無限性，現(xiàn)有的政策集合X（如圖2）無法滿足更高要求的偏好。因此，政策集合也必須要具有無上界性，才能與追求效用最大化的偏好的無滿足性相一致。在現(xiàn)實中，解決了某些問題的同時，居民的偏好會上升到另一個高度，產(chǎn)生新的社會管理問題。相對應(yīng)地，政府政策措施應(yīng)處于不斷更新、螺旋式上升的過程中。

于2012年6月1日起正式實施的《杭州市流動人口服務(wù)管理條例》便是很好的例子。在資源有限的情況下，杭州市盡力實現(xiàn)服務(wù)保障的范圍更廣，雖是說惠及了杭州市398萬流動人口，但最終實現(xiàn)還是十分有限。而高中生才能申領(lǐng)居住證引發(fā)的爭議，驗證了在解決了某些問題的同時，居民的偏好會上升到另一個高度，產(chǎn)生新的社會管理問題。因此政府政策措施應(yīng)處于不斷更新、螺旋式上升的過程，真正做到保障下方有界性，同步上方無界性。

（三）偏好主觀相對性需實現(xiàn)政策組合最優(yōu)化——嘗試道路連通性

偏好是指消費者按照自己的意愿對可供選擇的商品組合進行的排列，即偏好是主觀的，也是相對的概念。因此偏好在個體之間具有不一致性，同時偏好的主觀相對性也決定了偏好具有替代性。假定政府現(xiàn)有政策處于無差異曲線Ⅰ上的a點，面對居民更高效用的要求，如若政府目前無法在某些政策上加以改進，即無法達到b點的偏好需求組合，便可以通過連續(xù)調(diào)整，嘗試以其他相關(guān)政策替代，比如達到d點的偏好需求組合（在同一條無差異曲線Ⅱ上，b點和d點的效用是相同的），從而在實現(xiàn)了無差異曲線從Ⅰ上升至Ⅱ的同時，調(diào)整了不同群體之間的偏好需求組合（如圖3）。

2012年6月1日起，杭州臨安四家公立醫(yī)院藥品全面實行零差率銷售，同時調(diào)整醫(yī)療服務(wù)價格，如門診增加藥事服務(wù)費，住院調(diào)高護理費、手術(shù)費等等，其主要目的是改變醫(yī)院長期以來“以藥養(yǎng)醫(yī)”的盈利模式，控制醫(yī)療費用不合理增長，使長期被忽視的醫(yī)生的技術(shù)勞務(wù)價值得到體現(xiàn)，并以此為核心，進行醫(yī)院內(nèi)部運行機制的綜合改革。此次改革就是一起通過調(diào)整政策組合，從而使得實際效用在不同政策交替縮放過程中不斷上升，越來越趨向于居民的偏好，提高居民的滿意度的實例。

三、建立基層社會管理解決方向和相關(guān)政策建議

依據(jù)上述三大解決方向，結(jié)合杭州市存在的管理主體單一、管理手段的單一、居民責(zé)任意識不到位等難題，杭州市應(yīng)以現(xiàn)有的“復(fù)合創(chuàng)業(yè)主體”社會管理模式為基礎(chǔ)，以政策螺旋式上升為方針，構(gòu)建“多元主體、多樣手段、高度自治意識”的基層社會管理長效機制。

（一）促進管理主體多元化

社會主體分為政治組織（政府）、經(jīng)濟組織（企業(yè)）和社會組織。改革開放以來，面對日益復(fù)雜的社會矛盾和日益繁重的社會管理任務(wù)，僅靠黨和政府的力量已遠遠不夠，同時學(xué)者王青在《城市社區(qū)管理中存在的問題及對策》一文里指出：“我國的社區(qū)治理主體單一，政府組織依靠自上而下的行政命令壟斷社區(qū)所有的資源?！盵1]因此，完善基層社會管理機制的首要任務(wù)必須依靠政府、社會組織、社會成員的廣泛參與，促進社會管理主體多元化。

一是要協(xié)調(diào)相關(guān)部門工作，強化政府的公共服務(wù)職能。進一步深化行政管理體制改革，形成行為規(guī)范、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公正透明、廉潔高效的行政管理體制，實現(xiàn)“1+1>2”的效用，強化政府的公共服務(wù)職能。

二是建立利益掛鉤機制，聯(lián)合社會各層面主體。在實現(xiàn)杭州市原有的“復(fù)合創(chuàng)業(yè)主體”的基礎(chǔ)下，將各個主體的利益與基層社會管理掛鉤，引導(dǎo)各個主體對基層社會管理進行投資，從而聯(lián)合社會各層面主體，化解主體單一的矛盾，實現(xiàn)政策輻射擴大化。

三是要“政社分離”，整合社會管理資源，發(fā)揮各社會組織的協(xié)同作用。在加快由“全能政府”向“有限政府”轉(zhuǎn)變，弱化社區(qū)管理的行政性，減少政府對于社區(qū)管理的直接干預(yù)的同時，要整合社會管理資源，大力培育非政府組織（NGO），充分發(fā)揮其服務(wù)社會、規(guī)范行為、表達訴求、社會監(jiān)督職能，提高社會自治水平。

（二）推動管理手段多樣化

杭州市基層社會管理存在一個較為嚴(yán)重的問題就是管理手段單一，在目前已經(jīng)開始實行的“創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新”的管理手段下，可以繼續(xù)拓展其他途徑，實現(xiàn)管理手段的多樣化。

一是將知識、服務(wù)、經(jīng)濟共同作為管理手段。在“創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新”不斷進行時，知識在這個過程中已經(jīng)作為一種重要的管理手段融入到基層社會管理中。在原有的民意代表的基礎(chǔ)上組成“智囊團”，共同決策；基層干部應(yīng)深入了解群眾，根據(jù)居民的偏好，調(diào)整自身偏好，從而加強服務(wù)手段，提高服務(wù)質(zhì)量；“物質(zhì)下鄉(xiāng)”和“精神下鄉(xiāng)”相結(jié)合，促進基層經(jīng)濟文化共同發(fā)展，從而達到完善基層社會管理和服務(wù)體系的目的。

二是實現(xiàn)最低保障、同步上方最優(yōu)，通過政策轉(zhuǎn)化確保管理的多方位。實施最低保障政策，穩(wěn)定民心，確?；旧?；研究相關(guān)的彌補性政策，運用政策“套餐”來解決既定政策的不足之處，同步追求效用最大化；根據(jù)不同地區(qū)、社區(qū)以及不同居民的現(xiàn)實情況，把握住政策的轉(zhuǎn)化，實現(xiàn)多樣化的基層社會管理。

（三）提高居民自治責(zé)任意識

居民作為基層社會管理的一大主體，其自治責(zé)任意識直接影響到基層社會管理的實現(xiàn)效果。而學(xué)者何海兵認為：“目前城市社區(qū)是‘沒有公民的社區(qū)’，無論是社區(qū)精英還是普通居民，都比較缺乏公民意識。現(xiàn)代公民是以關(guān)心公共事務(wù)、參與公益事業(yè)、承擔(dān)社會責(zé)任為基本標(biāo)志的?！盵2]現(xiàn)當(dāng)下，公民意識淡薄，對社區(qū)的冷漠，也給城市社區(qū)管理帶來諸多問題。因此，完善基層社會管理的前提條件之一便是要提高居民的自治責(zé)任意識。

一是要培育居民自治責(zé)任意識，提高其對基層社會管理參與的積極性。思想上，提高居民對于參與基層管理的直接性認識，加強居民的主人翁意識和社會責(zé)任感；行動上，鼓勵居民直接參與社區(qū)管理，積極行使公民當(dāng)家做主的權(quán)利，使其成為基層社會管理的基本主體，從而縮小居民與基層干部的偏好落差，有效的實現(xiàn)政府、居民的“統(tǒng)一戰(zhàn)線”，更好的完善基層社會管理。

二是要建立健全基層社會管理高度自治機制，為居民提供更多平等的參與機會。借鑒美國的社區(qū)管理體制結(jié)構(gòu)，在基層管理體制上采取公民能廣泛參與的公民自治模式，即以基層干部為核心，實行“議行分離”，完全明確各個主體和部門的責(zé)任與義務(wù)，實現(xiàn)各司其職、各負其責(zé)的目標(biāo)，使居民多層面地參與社區(qū)各類公共事務(wù)管理與建設(shè)，最大程度滿足群眾的偏好，從而完善基層社會管理。

（四）實現(xiàn)政策的“螺旋式”上升

發(fā)展的螺旋式是否定之否定的曲折過程，實質(zhì)上是在高級階段上重復(fù)某些低級階段的特點、特性，通過曲折的形式而實現(xiàn)的前進運動。我國正處于社會轉(zhuǎn)型期，城市社區(qū)建設(shè)起步較晚，很多相關(guān)制度不是很成熟，出現(xiàn)問題在所難免，因此，為了完善基層社會管理機制，就要不斷推陳出新，優(yōu)化政策組合，實現(xiàn)政策的“螺旋式”上升。

一是要靈活處理，以退為進，實現(xiàn)優(yōu)化政策集合。在實現(xiàn)多樣化的基層社會管理途徑時，要把握住政策的轉(zhuǎn)化。根據(jù)各個地區(qū)實際情況的差異，對具有爭議或者廣泛關(guān)注的政策進行深入研究，詳細地了解民眾關(guān)于該政策的評論，剖析民眾的出發(fā)點，采納合理的立足點，必要時可采用以退為進的政策，研究相關(guān)的彌補性措施，不斷更新政策使之更加契合民眾的偏好。

二是要大膽嘗試，螺旋發(fā)展，實現(xiàn)政策的最大效用。在政策的不斷更新完善的過程中，只要是維護人民利益，有利于基層社會管理建設(shè)的政策就應(yīng)該大膽實施。同時還要跟蹤已實施的政策，將其中與民意相左的思想進行否定，并在否定的基礎(chǔ)上提出新的解決之道，遵循螺旋式發(fā)展，循序漸進，從而有針對性的創(chuàng)新具體政策，實現(xiàn)政策的實際高效用，完成由量變到質(zhì)變的飛躍。

四、結(jié)語

基層社會管理是否有效很大程度上依賴于不同群體對于社會服務(wù)的偏好的一致性。其差異越大，則現(xiàn)行政策效用及滿意度的落差越大，社會矛盾加劇。因而，偏好差異性提醒我們：要從根源把握原因，消除偏好的缺口，確保不同群體在基層社會管理上步調(diào)一致，達到雙方最高效用，這樣才能引起基層的“共振”，實現(xiàn)基層社會和諧發(fā)展。

參考文獻：

[1]王青.城市社區(qū)管理中存在的問題及對策[J].管理學(xué)刊，2010，23（2）：76.

[2]何海兵.我國城市社區(qū)管理體制的主要問題及其改革走向[J].上海行政學(xué)院學(xué)報，2007，8（2）：59.

（責(zé)任編輯：許廣東）