關(guān)于大部制改革配套制度建設(shè)的思考

摘 要：黨的十八大之后，新一屆政府進(jìn)行的大部制改革是前幾次改革的延續(xù)，同時也意味著中國的機(jī)構(gòu)改革進(jìn)入了一個新的階段。積極借鑒國外大部制改革過程中的優(yōu)秀做法，為解決我國大部制改革中配套制度建設(shè)存在的問題，提供建議如下：創(chuàng)新思維，從實質(zhì)上解決人員分流問題；完善行政組織法體系建設(shè)，為改革保駕護(hù)航；完善配套制度建設(shè)，保證改革順利進(jìn)行。

關(guān)鍵詞：大部制；機(jī)構(gòu)改革；配套制度

中圖分類號：D60 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1002-2589（2014）05-0010-02

一、配套制度缺失：大部制改革舉步維艱的重要原因

大部制即大部門體制改革，是指“為了推進(jìn)政府事務(wù)綜合管理與協(xié)調(diào)，按政府綜合管理職能合并政府部門，組成超級大部的政府組織體制”[1]，“所謂大部制改革，就是調(diào)整政府部門的職能和管轄范圍，把那些職能相近、業(yè)務(wù)性質(zhì)雷同的政府部門，經(jīng)過合并重構(gòu)，整合為一個更大的機(jī)構(gòu)，使其管轄的范圍較寬，側(cè)重于橫向的宏觀管理，避免或減少政府部門對微觀經(jīng)濟(jì)活動的干預(yù)”[2]。

大部制改革的提出，起源于我國改革開放以來國務(wù)院的六次機(jī)構(gòu)改革，這幾次改革都是為了適應(yīng)當(dāng)時社會發(fā)展所進(jìn)行的，具有明顯的“應(yīng)急性”。這六次機(jī)構(gòu)改革在內(nèi)容上都有一個共同點即精簡機(jī)構(gòu)和人員，縱觀歷次改革的成果，可以說這些改革并沒有擺脫“精簡—膨脹—再精簡—再膨脹”的怪圈。對此，黨的十七大提出“要加大部門整合的力度，探索職能有機(jī)統(tǒng)一的大部門體制，完善部門間協(xié)調(diào)配合機(jī)制”，并通過了《國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案（草案）》，大部制改革正式亮相。黨的十八大，對中央國家機(jī)構(gòu)進(jìn)行了大幅度的機(jī)構(gòu)改革，大幅度整合政府職能。改革后，除國務(wù)院辦公廳外，國務(wù)院組成部門為25個。

整體而言，我國的大部制改革仍停留在改革的初級階段，其所針對的也僅僅是單純的機(jī)構(gòu)改革，并未涉及與之相關(guān)聯(lián)的政治、社會、經(jīng)濟(jì)制度等相關(guān)配套性制度的改革，真正的大部制改革應(yīng)該是以機(jī)構(gòu)改革為中心的社會政治、經(jīng)濟(jì)全方位的改革系統(tǒng)，由于缺乏全面的配套改革之故，使得我國大部制改革進(jìn)程舉步維艱。

（一）人員分流難以解決

大部制的首要特征就是實行職能統(tǒng)一的大部門體制。黨的十七大以來的機(jī)構(gòu)改革最大的特點就是最大限度地把政府相關(guān)職能進(jìn)行整合，形成大部門體制。例如，黨的十七大把與人力資源相關(guān)的人事部與勞動和社會保障部有機(jī)合并，把與信息化有關(guān)的部門整合為工業(yè)與信息化部。又如剛剛結(jié)束的黨的十八大，把與食品藥品安全相關(guān)的部門整合為國家食品藥品監(jiān)督管理總局，把國家衛(wèi)生部和計生委的計劃生育管理整合為新的國家衛(wèi)生和計劃生育委員會。這都表現(xiàn)了大部制機(jī)構(gòu)整合的特點。

伴隨著機(jī)構(gòu)整合而來的是人員的分流重組問題。機(jī)構(gòu)精簡勢必會產(chǎn)生一批富余工作人員，怎樣安置這些人員成為決定大部制成功與否的重要標(biāo)志。事實證明，人員分流工作并不容易解決，機(jī)構(gòu)合并定編定崗之后產(chǎn)生了大量多出來的政府職員，他們一般都有編制及一定的行政級別，整合后一個部門數(shù)個行政級別相同的領(lǐng)導(dǎo)同時存在的現(xiàn)象普遍存在，怎樣安置這些分流人員成為大部制改革后首先要面對的難題。

目前針對此種現(xiàn)象并沒有出臺與之相匹配的具體可供參照執(zhí)行的配套措施或是方案，面對大部制產(chǎn)生的富余人員，目前主要的解決辦法有帶職分流、定向培訓(xùn)、加強(qiáng)企業(yè)和優(yōu)化結(jié)構(gòu)，但無論哪種方式，這些做法既加大了改革成本，也增加了“準(zhǔn)行政機(jī)構(gòu)”，同時也加大了企業(yè)的負(fù)擔(dān)。這些做法的結(jié)果勢必都將帶來新一輪政府機(jī)構(gòu)的膨脹，大部制中的人員分流問題仍舊沒有根本解決。

（二）部門間協(xié)同機(jī)制運行不暢

大部制的重要特點就是機(jī)構(gòu)少而大。所謂機(jī)構(gòu)改革都是對現(xiàn)存部門、人員、利益進(jìn)行新一輪的重組，其本質(zhì)是對組織利益的重新分配，這就必然涉及從現(xiàn)今分散于各部門中的權(quán)力、利益收回并進(jìn)行重新分配，如職位變化和人員調(diào)動勢必會帶來工資和福利待遇的變革，因此就會有一些人一些部門因為個人利益或部門利益而極力反對改革。怎樣使這一權(quán)力再分配過程實現(xiàn)合理合法又平衡各部門的利益成為當(dāng)前改革的首要問題。

鄭永年認(rèn)為中國社會沒有改革共識，而體制內(nèi)既得利益則根據(jù)自身的利益進(jìn)行各種“改革”，近年來很多美其名曰“改革”的政策，都是各個官僚階層或者既得利益集團(tuán)，為了追求自身利益而形成的特殊政策，絕非是為了社會整體利益進(jìn)行的真正改革。其所進(jìn)行的改革也只是流于形式的表面化功夫，并沒有真正觸及改革的實質(zhì)，即利益協(xié)調(diào)上來。因此，建立一套重新的部門利益協(xié)調(diào)機(jī)制對于穩(wěn)步推進(jìn)大部制改革具有深遠(yuǎn)意義。

（三）縱向府際關(guān)系沒有理順

實施大部制是以職能轉(zhuǎn)變?yōu)榛A(chǔ)的政府機(jī)構(gòu)改革，是應(yīng)對社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)狀調(diào)整政府職能的產(chǎn)物。面對新的社會經(jīng)濟(jì)形式與傳統(tǒng)的政府機(jī)構(gòu)設(shè)置，大部制的目標(biāo)是精簡機(jī)構(gòu)、整合資源，但是大職能部的邊界卻很難劃定，并不能囊括所有相近的職能，現(xiàn)實改革中仍存在著很多職權(quán)相交叉的部門，此外還有一些暫時撤并的部門因為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的現(xiàn)實原因不得不恢復(fù)，機(jī)構(gòu)重組反復(fù)進(jìn)行大大阻礙了改革的進(jìn)程。另一方面，整合后的大部門會增加部門內(nèi)部管理上的困難和運行成本，同時加大了組織內(nèi)部協(xié)調(diào)的負(fù)擔(dān)，嚴(yán)重影響工作效率，大大背離了大部制改革的初衷。

目前，我國的大部制改革方案中，找不到具體針對改革后大部門制所要具體承擔(dān)的權(quán)責(zé)及整合后部門內(nèi)部人員管理的具體規(guī)定，反映到實踐中，就表現(xiàn)為行政活動隨意性較大，效率低下，不僅加大了政府的財政負(fù)擔(dān)，同時，由于實際工作的需要，通常易造成機(jī)構(gòu)臃腫，使政府機(jī)構(gòu)改革陷入精簡——膨脹的怪圈，大部制改革很難前行。

二、國外大部制改革中配套制度建設(shè)的經(jīng)驗

（一）英國的大部制改革

英國是最早實行大部制的國家，英國大部門體制理論來源于約翰·密爾，在密爾看來，“設(shè)立行政部門的原則應(yīng)以處理行政事務(wù)的目的與手段的統(tǒng)一性為主，明確行政部門和人員的責(zé)任，為行政負(fù)責(zé)人提供獨立的決策權(quán)責(zé)和決策輔助?！盵3]

為與大部門制相配套，推進(jìn)大部門制的有效進(jìn)行，英國在政府內(nèi)部設(shè)立了大量的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，用來承擔(dān)執(zhí)行政策和承擔(dān)服務(wù)的職能。政府主管部門對于執(zhí)行機(jī)構(gòu)給予充分的自主權(quán)，只是負(fù)責(zé)機(jī)構(gòu)的戰(zhàn)略規(guī)劃和績效目標(biāo)，同時給予執(zhí)行機(jī)構(gòu)一定的指導(dǎo)和幫助。執(zhí)行機(jī)構(gòu)的存在，使英國的政策制定與政策執(zhí)行相分離，大大提高了行政效能的同時也推進(jìn)了政府組織內(nèi)部的機(jī)構(gòu)分化和合理分權(quán)。此外，在改革后的機(jī)構(gòu)內(nèi)部，對管理方法和技術(shù)也進(jìn)行了相應(yīng)的創(chuàng)新，建立相應(yīng)的配套保障機(jī)制，通過競爭機(jī)制的引入促使執(zhí)行機(jī)構(gòu)不斷進(jìn)行工作績效和服務(wù)質(zhì)量的提高升級，實現(xiàn)了服務(wù)質(zhì)量和服務(wù)效率的全面提高。

（二）美國的大部制改革

從總體上看，美國的大部門體制主要有以下三個特點：第一，部門數(shù)量少，但職能較大，權(quán)責(zé)清晰明確。在美國，聯(lián)邦級別的部門只有15個，但是卻包含了國家的所有事務(wù)，使得美國聯(lián)邦政府能夠保持高效的管理狀態(tài)。第二，設(shè)置獨立的輔佐機(jī)構(gòu)。目前，美國擁有六十多個獨立的行政機(jī)構(gòu)和監(jiān)管機(jī)構(gòu)。政府根據(jù)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的現(xiàn)實需要靈活設(shè)置行政機(jī)構(gòu)，直接對總統(tǒng)負(fù)責(zé)。獨立的監(jiān)管機(jī)構(gòu)往往融合了行政、立法和司法在內(nèi)的某些職能，通常負(fù)責(zé)某一具體的公共政策，具有很強(qiáng)的權(quán)威性。第三，聯(lián)邦政府與地方政府合理分權(quán)。聯(lián)邦政府主要負(fù)責(zé)政策的制定及對于執(zhí)行情況的監(jiān)督，地方政府主要負(fù)責(zé)政策的實施及細(xì)節(jié)管理，這種合理的分權(quán)模式極大地提高了美國政府的行政效率，同時，合理的分權(quán)也極大地預(yù)防了政府腐敗的滋生。

（三）日本的大部制改革

日本內(nèi)閣政府在2001年試行了大部門體制改革，其改革目標(biāo)是克服政府管理中的部門主義，精簡機(jī)構(gòu)，提高效率。改革后日本政府由原來的1府22省廳變?yōu)?府12省廳，成為行政部門最少的國家。

日本政府把“從官僚主導(dǎo)到政治主導(dǎo)”作為大部門體制改革的目標(biāo)，即以政府機(jī)構(gòu)改革為契機(jī)，加強(qiáng)政府職能，提高政府的透明度，力求從根本上改變以官僚為本的自上而下的行政，建立一個真正的民主體制?？v覽日本的大部門制改革，從中能看到為了保證改革的順利進(jìn)行，日本政府做了很多實踐準(zhǔn)備，主要措施如下：首先，建立完善的公民參與機(jī)制。為保證改革的順利進(jìn)行，日本政府充分發(fā)揮民主參與的功能，組織專家進(jìn)行反復(fù)論證，廣泛征詢各方面的意見后制定改革方案。其次，完善行政法制，為改革立法。日本政府制定了《中央省廳等改革基本法》等法律，使所有改革有法可依，強(qiáng)力推行。再次，設(shè)立專門的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，保證機(jī)構(gòu)改革順利進(jìn)行。最后，在內(nèi)閣設(shè)立行政改革推進(jìn)事務(wù)局，為改革領(lǐng)導(dǎo)者提供支持，確保改革的順利進(jìn)行。

正是因為這些措施的實行，使得日本政府的改革得以較為順利地完成，大大提高了政府的運作效率和質(zhì)量，可以說對日本社會產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的積極影響。

三、加強(qiáng)配套制度建設(shè)，推動大部制改革走向深入

（一）創(chuàng)新思維，從實質(zhì)上解決人員分流問題

大部制改革過程中不可避免地要合并或者撤銷一些職能重疊的部門，部門的減少、效率的提高勢必會產(chǎn)生一批富余人員，怎樣安置這些人員是政府機(jī)構(gòu)改革中最為棘手的問題之一，也是大部制改革能否成功走出“精簡—膨脹—再精簡—再膨脹”的關(guān)鍵。

要解決這一問題，要求各級政府充分重視整合部門后產(chǎn)生的利益沖突，減輕由于人員精簡帶來的分流阻力。機(jī)關(guān)公務(wù)人員是現(xiàn)行體制產(chǎn)生的一種特殊的利益群體，他們是阻礙歷次機(jī)構(gòu)改革的主要來源，維護(hù)現(xiàn)行的既得利益是這一群體阻礙改革的主要原因。因此，政府應(yīng)從以下方面著手：一方面，建立合理的利益補(bǔ)償機(jī)制，努力發(fā)掘多渠道、多方式對利益受損者給予一定的補(bǔ)償，安慰這一群體的挫敗感，盡量減少改革帶來的社會地位、經(jīng)濟(jì)地位的落差，以求起到安撫的社會效果，穩(wěn)定改革的成果。另一方面，充分發(fā)揮大眾傳媒的作用，大力宣傳政府改革的決心和力度，讓人們意識到改革勢在必行，分流必不可少，打消一些人抱有的幻想，減少對改革的負(fù)面情緒，保證改革進(jìn)行。

（二）完善行政組織法體系建設(shè)，為改革保駕護(hù)航

目前，我國的行政組織法體系還不是很健全，一方面，缺少具有針對性的法律規(guī)范，另一方面，現(xiàn)有的《中華人民共和國國務(wù)院組織法》內(nèi)容不全面，其對國務(wù)院各部委、直屬機(jī)構(gòu)及辦事機(jī)構(gòu)都未涉及。而《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》又將人民代表大會與各級政府的組織法混同。針對如此問題，完善行政組織法體系可以從以下幾個方面努力。

首先，優(yōu)化行政組織法體系內(nèi)容。一套完備的行政組織法體系，應(yīng)該能夠為大部制改革提供有效地法律依據(jù)，并體現(xiàn)大部門體制應(yīng)有的特點。在規(guī)定機(jī)關(guān)、部門、人員的配置時應(yīng)堅持職能有限的原則，根據(jù)實際需要確定行政組織機(jī)構(gòu)編制人員。厘清各部門職能權(quán)屬關(guān)系，防止出現(xiàn)職能交叉或是權(quán)力真空的現(xiàn)象。在權(quán)力運行上，借鑒西方國家經(jīng)驗，實行政府職能決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)相互分離的權(quán)力運行機(jī)制。同時，充分考慮各部門機(jī)構(gòu)之間的實際情況，合理配置權(quán)力，切實做好部門間協(xié)調(diào)制度的法律條文規(guī)定。

其次，完善行政組織法體系建設(shè)。一套完整的行政組織法應(yīng)該包括中央行政機(jī)關(guān)組織法和地方政府組織法，在內(nèi)容上要具備行政機(jī)關(guān)基本組織制度，行政權(quán)力的設(shè)置與配置等相關(guān)實踐操作性內(nèi)容，保證政府機(jī)關(guān)在實際運行中有法可依，保證大部制改革的順利進(jìn)行。

（三）完善配套制度建設(shè)，保證改革順利進(jìn)行

大部制改革是以政府機(jī)構(gòu)改革為重心的社會、政治、經(jīng)濟(jì)等全方位改革的一種進(jìn)程，因此，在推動改革的進(jìn)程中，除了政府機(jī)關(guān)改革外，還需要其他相應(yīng)配套制度的同步改革，只有這樣才能保證大部門體制的真正實現(xiàn)。

首先，創(chuàng)新民主管理模式，實行民主監(jiān)督。中國政府機(jī)構(gòu)改革的重心在于如何發(fā)揮民主機(jī)制在社會治理中的重要作用，如何通過在各個治理環(huán)節(jié)中的滲透來支持法治環(huán)境和法制建設(shè)。政府部門的設(shè)置與否，理應(yīng)吸收公眾參與，經(jīng)過專家論證和政府決定這三個環(huán)節(jié)，遵循一條盡量民主的道路，不斷發(fā)展社會主義民主、健全民主機(jī)制、拓寬民主渠道，保證與不斷推進(jìn)的改革相適應(yīng)，完善各種形式的民主自治機(jī)制，形成良好的民主氛圍，推動社會主義民主政治目標(biāo)的實現(xiàn)。

其次，創(chuàng)新監(jiān)管機(jī)制。所謂機(jī)構(gòu)改革實質(zhì)上是權(quán)力結(jié)構(gòu)的重新配置過程，是對現(xiàn)有利益格局的重新分配和調(diào)整。如何權(quán)衡利益一直是我國政府機(jī)構(gòu)改革過程中最大的障礙，推行大部制會打破原有的利益格局，把原來分散的部門利益集中起來變成一個大部門，勢必會帶來權(quán)力的集中，而權(quán)力會導(dǎo)致腐敗。因此，要制約新生的超級權(quán)力，必須創(chuàng)新原有的監(jiān)督機(jī)制。一方面，充分發(fā)揮行政系統(tǒng)內(nèi)部監(jiān)督全面、專業(yè)、靈活的優(yōu)點，在政府、人大、黨之間形成有效地相互制衡機(jī)制，增大監(jiān)督系統(tǒng)的合力。另一方面，大力發(fā)展外部監(jiān)督，尤其是人民群眾和輿論媒體的監(jiān)督。

此外，為保證大部制的順利推行，保護(hù)改革成果，還要對原有的績效評估體系進(jìn)行重新定義，以適應(yīng)大部制之后的新的部門績效考核。同時大力發(fā)展和培育第三部門，轉(zhuǎn)變政府職能，重塑政府與社會、政府與市場的關(guān)系。

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