大部制改革研究述評

摘 要：大部制改革主要作用是為改變政府職能交叉、權(quán)責(zé)不明確等問題，它是在五年前的《國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案》中被確立的，現(xiàn)今已歷時(shí)五年，學(xué)術(shù)界對其研究日益豐富，以期完善大部門體制改革中出現(xiàn)的問題。當(dāng)前要取得大部制的改革成果，就要打破既得利益的阻礙，能解決頂層設(shè)計(jì)的不足，能突破現(xiàn)行政治體制的約束，同時(shí)還要求領(lǐng)導(dǎo)人有卓越的領(lǐng)導(dǎo)能力。大部制改革不是孤立存在的，要想使其發(fā)揮作用，必須有一系列與之配套的現(xiàn)代社會(huì)的政治經(jīng)濟(jì)體制和政府管理運(yùn)行機(jī)制。

關(guān)鍵詞：大部制改革；CNKI；文獻(xiàn)分析

中圖分類號(hào)：D63 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1002-2589（2014）05-0007-03

2008年，國家為了進(jìn)一步提高政府行政效率，推進(jìn)政府事務(wù)管理與協(xié)調(diào)，進(jìn)行了政府管理職能部門的合并，實(shí)行職能有機(jī)統(tǒng)一，由此推出了大部門體制改革。本文以2013年上半年以前的CNKI大部制研究典型文獻(xiàn)為對象，系統(tǒng)分析我國大部制的研究成果。

一、2008—2013年大部制改革研究文獻(xiàn)統(tǒng)計(jì)概覽

在2007年的黨的十七大報(bào)告中首次提出“探索職能有機(jī)統(tǒng)一的大部門體制”，自2008年至今大部制已走過了五個(gè)年頭，這五年中學(xué)術(shù)界對大部門體制的改革的研究逐漸深入，成果日益增多（以CNKI文獻(xiàn)為依據(jù)，見表1）。

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學(xué)術(shù)界對大部制的研究大體上經(jīng)歷了三個(gè)階段：初步探索階段、拓展階段、創(chuàng)新階段。初步探索階段主要涉及對大部制的解讀、問題和前景以及路徑選擇等的相關(guān)研究，這一時(shí)期主要是2008到2009兩年間；拓展階段主要是將服務(wù)型政府與大部制改革聯(lián)系起來，探索新的發(fā)展路徑、并加大了對地方政府的大部制改革的研究力度，主要集中于2010年；創(chuàng)新階段加入了國外大部制研究的借鑒、以具體地方政府的改革實(shí)踐為內(nèi)容提出新觀點(diǎn)、實(shí)踐探索和政策演進(jìn)等。2013年新一輪的大部制改革開始，對此研究也正在漸漸增多。

總體上看，我國大部制改革的實(shí)踐研究正在一步一步成熟，領(lǐng)域和視角不斷拓展，研究成果日益增多，研究方法使用豐富并且出現(xiàn)了創(chuàng)新。

二、大部制改革研究典型文獻(xiàn)綜述

我國自1982年來的機(jī)構(gòu)改革至今已經(jīng)歷了三十余年，改革的方向也越來越明確，在提出大部制之后的五年里，研究文獻(xiàn)也日益增多，下面就以典型的研究文獻(xiàn)為對象，梳理我國學(xué)者對大部制的主要研究結(jié)果。

（一）大部制內(nèi)涵的界定及其改革必要性的論證

對黨的十七大報(bào)告中首次出現(xiàn)的“大部門體制”這一概念，我國學(xué)者對其研究大體相同，石亞軍、施正文（2008）認(rèn)為“大部制是一種政府政務(wù)綜合管理組織體制，其特征是‘大職能、領(lǐng)域、少機(jī)構(gòu)’，政府部門的管理范圍廣，職能綜合性強(qiáng)，部門扯皮少?！盵1]9龔常等人將大部制定義為：“大部制是將政府相同及相近的職能進(jìn)行整合，歸入一個(gè)部門管理，或?qū)⒁恍┞毮芟嘟蛳嚓P(guān)的部門整合為一個(gè)較大的部門?！盵2]100綜合來看，大部門體制的目的是為了減少行政過程中的互相推諉，從而降低行政成本、提高行政效率。換言之，大部制是一種政府組織架構(gòu)類型，是指以相對較少的政府組成部門承擔(dān)盡可能多的政府職能。還有竺乾威、聶延慶、吳根平、馬英、陳振明等多位學(xué)者也對大部制內(nèi)涵做了研究。

對實(shí)行大部制改革的必要性研究，各學(xué)者之間的觀點(diǎn)盡管表述不一，但概括之后大致可分為以下三點(diǎn)：一是加強(qiáng)綜合管理，理順政府和市場的關(guān)系。吳根平（2008）認(rèn)為，我國市場經(jīng)濟(jì)等的發(fā)展方式已經(jīng)改變，必須實(shí)行政企、政事、政資分開，加強(qiáng)宏觀調(diào)控，政府進(jìn)一步轉(zhuǎn)變職能，改變目前政府體制上的職能配置不合理、部門分割、資源分散等問題[3]44-48。馬英、方燁（2008）認(rèn)為政府職能是政府根據(jù)社會(huì)環(huán)境的需求而履行的職責(zé)和功能，它反映政府的實(shí)質(zhì)和政府活動(dòng)的內(nèi)容與方向[4]28-30。二是優(yōu)化結(jié)構(gòu)。石亞軍、施正文（2008）認(rèn)為，大部制有利于整合政府資源、再造工作流程，在結(jié)構(gòu)上實(shí)現(xiàn)跨領(lǐng)域的整合拓展[1]9-11。三是有利于深化行政體制改革，向構(gòu)建服務(wù)型政府邁進(jìn)。

（二）大部制改革相關(guān)法律保障的研究

陳炎兵（2008）指出，應(yīng)把歷次政府機(jī)構(gòu)改革的成果以法律的形式固定下來，有效鞏固機(jī)構(gòu)改革的重大成果，加快制定《國家機(jī)構(gòu)編制法》、《政府機(jī)構(gòu)組織法》等重要法律，以加強(qiáng)政府機(jī)構(gòu)設(shè)置的科學(xué)化、民主化、法制化建設(shè)[5]9-12。孫彩紅（2008）指出，政府關(guān)鍵部門的一些改革需依賴剝奪既得利益來推進(jìn)，沒有法律強(qiáng)制保障難以實(shí)現(xiàn)[6]19-21。同時(shí)石亞軍、施正文也指出，大部制改革后，在相關(guān)法律的適用上和執(zhí)法主體上會(huì)出現(xiàn)問題。

（三）地方政府大部制改革研究

唐曉英（2010）認(rèn)為地方政府大部制改革是一次復(fù)雜、深刻的行政體制改革，不同于其他的機(jī)構(gòu)改革，在改革中會(huì)遇到利益沖突調(diào)節(jié)、組織人員設(shè)計(jì)及人員安置等問題，必須解放思想，從更新觀念上予以解決，厘清三權(quán)[7]32-35。陳自強(qiáng)（2010）認(rèn)為地方政府大部制改革作為一個(gè)政治問題存在，必須從政治學(xué)角度去分析，他提出地方政府大部制困境和挑戰(zhàn)，并提出從改革思路、改革方向和改革措施三方面加以解決[8]45-48。

（四）大部制改革實(shí)踐研究

葉貴仁、馮文輝（2011）對2010年廣州市6大部門的行政年歷進(jìn)行了統(tǒng)計(jì)分析，進(jìn)而對廣州市大部制改革的實(shí)施情況進(jìn)行了總結(jié)研究發(fā)現(xiàn)其改革基本實(shí)現(xiàn)了寬職能、簡機(jī)構(gòu)的目的，但也提出了值得深思的問題[9]42-50。盧威、邱法宗（2011）指出高校機(jī)構(gòu)存在的行政本位、機(jī)構(gòu)臃腫、管理低效等弊端，將大部制改革應(yīng)用于高校機(jī)構(gòu)改革，主要改革路徑是加快行政職能轉(zhuǎn)變、強(qiáng)化管理機(jī)構(gòu)的服務(wù)功能；合并重組職能部門，精簡機(jī)構(gòu)和人員；推進(jìn)管理重心下移等。并提出落實(shí)高校辦學(xué)自主權(quán)，加強(qiáng)制度和文化建設(shè)，構(gòu)建剛?cè)岵?jì)的保障體系[10]59-62。

（五）對大部制改革的反思

這一類的研究集中在三個(gè)方面。

一是破除大部制改革的想象。謝志巋（2013）指出目前大部制改革存在的一些謎思，比如大部制一定是更有效率的行政體制、大部制可以消除部門間職能交叉問題、認(rèn)為大部制主要目標(biāo)就是減少政府機(jī)構(gòu)數(shù)量等等，他提出了大部制的實(shí)質(zhì)，構(gòu)建了核心或決策意義上的大部制；職能有機(jī)統(tǒng)一而非機(jī)械整合；決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)相互制約并相互協(xié)調(diào)；行政層級(jí)合理、權(quán)責(zé)清晰四個(gè)體制機(jī)制[11]99-109。

二是大部制改革的機(jī)構(gòu)與職能整合問題。羅重譜（2013）提出穩(wěn)步推進(jìn)大部制改革應(yīng)該著力于職能轉(zhuǎn)變，自內(nèi)而外搭建“大部”監(jiān)督體系網(wǎng)，建立部門內(nèi)外協(xié)同機(jī)制，注重頂層設(shè)計(jì)和配套制度建設(shè)，營造部門間組織文化，實(shí)現(xiàn)“激勵(lì)相容”[12]5-17。石亞軍（2013）重點(diǎn)闡釋了內(nèi)涵式大部制改革的內(nèi)容和實(shí)現(xiàn)方式及優(yōu)點(diǎn)等[13]15-18。學(xué)者杜倩博（2012）在對國外的機(jī)構(gòu)形態(tài)進(jìn)行分析后，在比較的視野下對我國的機(jī)構(gòu)形態(tài)進(jìn)行了解析，指出我國的權(quán)力結(jié)構(gòu)體現(xiàn)為“決策集中控制權(quán)”與“執(zhí)行自主權(quán)”的雙重缺失。杜倩博提出了以下建議：首先，在保持當(dāng)前政府機(jī)構(gòu)的基本類型不變的基礎(chǔ)上分立機(jī)構(gòu)形態(tài)，逐步推進(jìn)政府部門合并，以“次大部門”形態(tài)進(jìn)行過渡。并推進(jìn)權(quán)力下放，逐步構(gòu)建分散化的執(zhí)行自主權(quán)，進(jìn)而打造集中的決策控制權(quán)[14]63-68。

三是大部制部門內(nèi)部協(xié)調(diào)困境。施雪華、陳勇（2012）提出大部制部門內(nèi)部協(xié)調(diào)困境，他們指出大部制部門內(nèi)部有效協(xié)調(diào)既是大部制改革順利推進(jìn)的保障，也是確保大部門組織整體效能的需要，是提高大部門組織內(nèi)聚力及降低大部門行政成本的需要，但是大部門內(nèi)部協(xié)調(diào)卻又面臨著許多困境。主要可概括為大部門組織內(nèi)聚力不夠、部內(nèi)組織要素較之前多、組織內(nèi)部整合度低、部門內(nèi)部綜合管理機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)能力弱、部門內(nèi)部機(jī)構(gòu)之間博弈張力增大幾個(gè)方面。兩位學(xué)者對這些困境提出的解決途徑主要有：提升部內(nèi)組織內(nèi)聚力，同時(shí)建設(shè)良好的大部組織文化；優(yōu)化大部門組織結(jié)構(gòu)；確定合理的大部門管理幅度；加強(qiáng)大部門內(nèi)部協(xié)調(diào)制度建設(shè)，實(shí)現(xiàn)部內(nèi)協(xié)調(diào)的程序化；改善溝通渠道，保障部內(nèi)協(xié)調(diào)順暢[15]92-94。

CNKI數(shù)據(jù)庫中還有許多碩士和博士論文分別從地方政府、改革實(shí)踐、行政權(quán)力分配等多個(gè)角度對大部制改革進(jìn)行了闡述，但是大部分都是以我國大部制研究的問題及對策的角度進(jìn)行的研究，且研究時(shí)間大約都集中在2011和2012年。

三、對大部制改革研究的簡要述評與展望

目前學(xué)界對我國大部制改革的研究成果豐碩，研究內(nèi)容主要集中在推行大部制改革的原因、推行的路徑、改革存在的問題及對策以及國際經(jīng)驗(yàn)和實(shí)踐研究等幾個(gè)方面上，提出了許多深化政府職能和角色轉(zhuǎn)變的措施，但其仍存在一些不足。

（一）大部制改革研究取得的成果

在CNKI數(shù)據(jù)庫中，這五年里研究文獻(xiàn)非常豐富，在2008年大部制改革伊始，對它的研究就快速發(fā)展起來，其中，僅在2008到2010三年間，我國學(xué)者將服務(wù)型政府與大部制結(jié)合起來進(jìn)行研究的文章非常多，大多是以服務(wù)型政府為背景和視角來研究大部制改革、如何利用大部制改革推進(jìn)服務(wù)型政府的建設(shè)以及以具體地方政府大部制改革的研究實(shí)例來闡述問題等。還有少量文章提及了服務(wù)型政府的細(xì)化即無縫隙政府與我國的機(jī)構(gòu)改革，主要研究都集中于解決怎樣將執(zhí)行、監(jiān)督和決策分離及政府角色與職能的調(diào)整問題，為此提出的戰(zhàn)略與措施很多。對國外大部制改革的梳理與其對我國的經(jīng)驗(yàn)借鑒也很豐富，對國外經(jīng)驗(yàn)的借鑒主要選取了英國、美國和德國等國進(jìn)行了研究。對地方政府大部制改革的研究也不斷出現(xiàn)，對大部制改革的研究視角日益豐富，比如從經(jīng)濟(jì)學(xué)的視角，如發(fā)表在國家行政學(xué)院學(xué)報(bào)上的《大部制改革：基于經(jīng)濟(jì)學(xué)視角的分析》，從梯度理論視角，中國行政管理學(xué)會(huì)第20屆年會(huì)論文集中的《梯度理論視角下西部政府大部制改革推進(jìn)研究》，還有從文化視角等多個(gè)不同的方面的研究。

總體來說，學(xué)者們對大部制的內(nèi)涵及特征、大部制改革的原則、思路等問題都進(jìn)行了分析和闡述，提出了改革的策略和設(shè)想，學(xué)者們對當(dāng)前我國“大部制”與“小政府”之間的關(guān)系達(dá)成了共識(shí)，描述性的分析了國外大部制改革的經(jīng)驗(yàn)借鑒，這些都有利于為我國新一輪機(jī)構(gòu)改革提供經(jīng)驗(yàn)支持。

（二）大部制改革研究的不足

大部制改革研究取得了一定成果，但其中存在的問題更不容忽視。2008年我國實(shí)行第一輪大部制改革，由于我國大部制改革經(jīng)驗(yàn)的不足，使得我國大部制改革的研究面臨非常多的困境，理論與實(shí)踐關(guān)聯(lián)度低。我國當(dāng)前大部制改革具有一定的現(xiàn)實(shí)性和緊迫性，這就容易造成學(xué)者對其研究時(shí)會(huì)偏向政治化，不能客觀對其進(jìn)行研究。還有許多學(xué)者在研究時(shí)將大部制改革看成是解決當(dāng)前行政體制問題的良藥，以至于在研究時(shí)出現(xiàn)誤區(qū)，不能客觀地對待大部制改革。對政府職能整合的研究沒有考慮職能轉(zhuǎn)變的變量的研究。且學(xué)界缺乏對大部制改革理論的研究和研究的無經(jīng)驗(yàn)性，也有少量文章以官僚制理論和整體性政府作為大部制改革的理論基礎(chǔ)，但這顯然偏離了大部制改革的理念，導(dǎo)致大部制改革的研究缺乏理論基礎(chǔ)作為支撐，導(dǎo)致了這一制度過大的功能性。同時(shí)，由于學(xué)者過度看重大部制的正面作用，對大部制缺陷的研究也十分缺乏。

（三）大部制改革研究的展望

在對我國大部制改革的接下來的研究中，應(yīng)該著重對理論基礎(chǔ)和地方經(jīng)驗(yàn)的研究。深入對我國歷史機(jī)構(gòu)改革的考察，從中發(fā)掘經(jīng)驗(yàn)，探討政府機(jī)構(gòu)改革的邏輯；在對國外的大部制經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行借鑒時(shí)，不要只進(jìn)行描述性的分析，應(yīng)對不同國家的組織結(jié)構(gòu)改革進(jìn)行細(xì)致的比較分析，再從中提取有利的經(jīng)驗(yàn)結(jié)論；在研究大部制改革政府職能整合和政府角色轉(zhuǎn)變的問題上，要考慮影響職能整合和政府角色轉(zhuǎn)變的變量，而不是單純提對策分析；深入探索，對大部制改革實(shí)踐的系統(tǒng)性比較分析，找出問題所在。以上都是我國大部制改革研究需要兼顧的問題。

四、結(jié)論

目前學(xué)術(shù)界對我國大部制改革的研究還有很多，這說明了我國學(xué)者對研究政府機(jī)構(gòu)改革的熱情，同時(shí)也說明我國的大部制改革仍然存在問題，仍然需要從很多方面進(jìn)行完善，我國的國情是，當(dāng)前要取得大部制的改革成果，就要打破既得利益的阻礙，能解決頂層設(shè)計(jì)的不足，能突破現(xiàn)行政治體制的約束，同時(shí)還要求領(lǐng)導(dǎo)人有卓越的領(lǐng)導(dǎo)能力。行政管理體制改革的目的就是要不斷推進(jìn)、不斷調(diào)整，以適應(yīng)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和要求。大部制改革不是孤立存在的，要想使其發(fā)揮作用，必須有一系列與之配套的現(xiàn)代社會(huì)的政治經(jīng)濟(jì)體制和政府管理運(yùn)行機(jī)制。

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（責(zé)任編輯：許廣東）