國家對(duì)專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)外國船舶污染海洋的管轄權(quán)

摘 要：隨著現(xiàn)代科技的迅猛發(fā)展，人類利用海洋資源和平時(shí)用海活動(dòng)日益頻繁。沿海國對(duì)在其管轄海域造成的海洋環(huán)境污染問題越來越重視?！堵?lián)合國海洋法公約》對(duì)海洋環(huán)境保護(hù)規(guī)定了諸多機(jī)制。明確沿海國對(duì)外國船舶污染海洋的管轄權(quán)，對(duì)于我國保護(hù)海洋環(huán)境和加強(qiáng)對(duì)海洋的管控具有重要意義。我國管轄海域的船源性污染日益嚴(yán)重，而我國確立對(duì)外國船舶污染海洋的管轄權(quán)的法律規(guī)范尚需完善。主要包括：完善立法中的缺陷；在環(huán)境公益訴訟中增加個(gè)人提起訴訟的資格；完善行政管轄權(quán)。

關(guān)鍵詞：專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)；外國船舶；海洋污染；管轄權(quán)

中圖分類號(hào)：D99 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1002-2589（2014）02-0082-03

一、船舶及海洋船舶污染概述

在國際法中，按照國籍的不同可以把船舶分為本國船舶和外國船舶。根據(jù)外國船舶性質(zhì)的不同，又可以把外國船舶劃分為外國民用船舶和外國軍艦、外國政府公務(wù)船舶。軍艦和政府公務(wù)船舶在《聯(lián)合國海洋法公約》（以下簡稱<公約>）中一般享有豁免權(quán)，如管轄豁免權(quán)、財(cái)產(chǎn)豁免權(quán)等，因此本文研究的范圍僅指外國民用船舶。船舶污染是指船舶遺漏排放污染物于海洋， 產(chǎn)生損害海洋生物資源、危害人體健康、妨礙漁業(yè)和其他海上經(jīng)濟(jì)活動(dòng)、損害海水使用質(zhì)量、破壞環(huán)境優(yōu)美等有害影響[1]。海洋環(huán)境污染主要有體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：第一，是外界對(duì)海洋環(huán)境造成危害，這種危害的產(chǎn)生方式可能是直接的也可能是間接的。第二，具有危害性。無論是對(duì)海洋環(huán)境本身還是對(duì)人類都使得海洋的正常用途遭到破壞。我國的《海洋環(huán)境保護(hù)法》（以下簡稱<海環(huán)保法>）第95條第1款對(duì)海洋環(huán)境污染的定義就是依據(jù)《公約》而制定的。

二、沿海國在專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)對(duì)外國船舶污染海洋的管轄權(quán)

管轄權(quán)制度可以說是全部國際法原則、規(guī)則和制度的核心[2]。國際法上運(yùn)用于海上的管轄權(quán)原則主要有屬地管轄權(quán)、船旗國管轄權(quán)、保護(hù)管轄權(quán)、普遍管轄權(quán)。國家對(duì)專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)的外國船舶污染海洋的管轄權(quán)，性質(zhì)上屬于保護(hù)管轄權(quán)。《公約》第56條第1款第2項(xiàng)中明確規(guī)定了沿海國對(duì)專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)海洋環(huán)境的保全和保護(hù)等的管轄權(quán)。但是沿海國行使管轄權(quán)時(shí)應(yīng)當(dāng)遵守不濫用權(quán)利原則?！逗－h(huán)保法》第2條具體分為兩種情形：一是在我國管轄海域內(nèi)，從事航行、開發(fā)、科學(xué)研究等活動(dòng)，或從事影響海洋環(huán)境活動(dòng)。二是在我國管轄海域以外，造成我國管轄海域污染的行為。另外，外國船舶在公海的污染行為危及沿海國時(shí)，沿海國是有優(yōu)先管轄權(quán)的?！豆s》第94條第7款規(guī)定在公海海域，一般而言實(shí)行的是船旗國管轄的原則，但是海難或航行事故涉及或者可能影響沿海國公民或利益時(shí)，沿海國對(duì)于海難和航行事故具有調(diào)查的權(quán)利。對(duì)于《公約》第218條第1、2款賦予港口國的權(quán)利是在沿海國沒有行使權(quán)利的情況下所享有的。

三、對(duì)專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)中外國船舶污染管轄權(quán)的內(nèi)容

（一）立法權(quán)

《公約》第211條第5款、第194條第3款第2項(xiàng)規(guī)定沿海國可以針對(duì)船只污染方面制定法律和規(guī)章。首先，沿海國制定的這種法律和規(guī)章應(yīng)當(dāng)符合通過國際組織或一般的外交會(huì)議制訂的一般接受的國際規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)，而且該法律的制訂經(jīng)過法定程序后使得其有效。但這種原則并不是絕對(duì)的，《公約》第211條第6款第1項(xiàng)的規(guī)定沿海國可以因合理理由和依據(jù)下可劃定的特殊區(qū)域來制定特殊的標(biāo)準(zhǔn)，或制定特別強(qiáng)制性措施，但是應(yīng)當(dāng)和主管國際組織與任何其他有關(guān)國家協(xié)商，然后向主管國際組織發(fā)出通知。在國內(nèi)法方面，直接制定國內(nèi)法。如《海環(huán)保法》第9、10條規(guī)定國家可根據(jù)海洋環(huán)境狀況結(jié)合我國的實(shí)際情況制定海洋環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，地方還可以依據(jù)自身的實(shí)際情況制定更加符合其發(fā)展且不低于國家標(biāo)準(zhǔn)的地方標(biāo)準(zhǔn)。還表現(xiàn)在直接依據(jù)國際公約。如《防治船舶污染海洋管理?xiàng)l例》第10條第1款則要求符合國際條約。

（二） 司法權(quán)

司法權(quán)是有權(quán)機(jī)關(guān)和個(gè)人為了解決某一問題以法律方法解決爭端的權(quán)利，即包括司法方法和仲裁方法[3]?！豆s》第228條的規(guī)定來看，對(duì)于船舶在專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)污染的管轄權(quán)船旗國具有優(yōu)先權(quán)。在6個(gè)月內(nèi)船旗國沒有提起司法程序的前提下，或者是涉及沿海國重大利益或船旗國對(duì)該外國船舶的行為不理會(huì)的情況下沿海國就該事項(xiàng)具有管轄權(quán)。在沿海國的利益受到或已經(jīng)受到嚴(yán)重威脅的情況下，還可以對(duì)該船舶實(shí)施扣留?！禡ARPOL73/78》第4條第2款第2項(xiàng)規(guī)定對(duì)于外國船舶的違規(guī)行為，加入該條約的沿海國只具有訴訟權(quán)，但無審判權(quán)，只能將證據(jù)和情況提交給船旗國進(jìn)行解決。在另一方面第3條第1款第2項(xiàng)的規(guī)定來看，沿海國在管轄海域內(nèi)對(duì)于在該國的管轄下運(yùn)營的無權(quán)懸掛締約國國旗的船舶具有管轄權(quán)。

四、國家在專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)對(duì)外國船舶污染司法管轄的內(nèi)容

沿海國根據(jù)管轄權(quán)內(nèi)容的不同可以分為行政管轄權(quán)、民事管轄權(quán)、刑事管轄權(quán)。

（一）國家在專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)對(duì)外國船舶污染的行政管轄權(quán)

海上行政管轄權(quán)是國家及依據(jù)法授權(quán)的機(jī)關(guān)對(duì)海上事務(wù)進(jìn)行管理、對(duì)違規(guī)行為進(jìn)行處罰以及起訴和審判的權(quán)利。針對(duì)專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)環(huán)境污染行政管理的內(nèi)容主要體現(xiàn)以下幾個(gè)方面。

1.國家檢查權(quán)

檢查權(quán)是沿海國維護(hù)其基本權(quán)利的有效措施之一，有著舉足輕重的作用。在國際公約方面，《公約》第220條第5款、第226條第1款規(guī)定了一般檢查和實(shí)際檢查應(yīng)用的情形以及內(nèi)容。一般檢查的情形：沿海國有明顯根據(jù)認(rèn)為外國船舶違反沿海國制定的法律和規(guī)章的情況下可以要求該船舶提供第220條第3款的內(nèi)容。實(shí)際檢查的情形：第一，外國船舶有違規(guī)行為或拒絕提供或者提供的信息與實(shí)際不同，且嚴(yán)重不相符。第二，沿海國理由充分。第三，該行為對(duì)沿海國的海洋環(huán)境產(chǎn)生或可能產(chǎn)生威脅。

2.國家監(jiān)督權(quán)

國際法上，國家在國際法的許可下可以對(duì)海洋環(huán)境進(jìn)行監(jiān)督管理，并且這也是國家在國際法上應(yīng)承擔(dān)的國際義務(wù)。這不僅適應(yīng)特別應(yīng)不斷監(jiān)視其所準(zhǔn)許或從事的任何活動(dòng)的影響，以便確定這些活動(dòng)是否可能污染海洋環(huán)境。對(duì)于海洋環(huán)境面臨的威脅或已經(jīng)造成的威脅各國承擔(dān)通知義務(wù)?！禡ARPOL73/78》第6條第1款、第8條第3款以及1990年《國際油污防備、響應(yīng)和合作公約》規(guī)定了各締約國應(yīng)當(dāng)進(jìn)到環(huán)境監(jiān)測(cè)監(jiān)管的權(quán)利以及及時(shí)報(bào)告進(jìn)行國際合作的義務(wù)。在國內(nèi)法方面，《海環(huán)保法》第14條、《防治船舶污染海洋管理?xiàng)l例》第7條都比較詳細(xì)而具體的規(guī)定了行使海洋環(huán)境保護(hù)監(jiān)督權(quán)的主體，主要是海洋局、海事局、海監(jiān)局以及地方政府等。

3.國家緊追權(quán)

根據(jù)《公約》第111條第2款規(guī)定對(duì)于在專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)，如果外國船舶違反沿海國依照公約設(shè)定的權(quán)利和義務(wù)的行為，那么在專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)沿海國行使緊追權(quán)時(shí)應(yīng)比照按照領(lǐng)海內(nèi)行使緊追權(quán)的相關(guān)規(guī)定。也就是說在該區(qū)內(nèi)如果外國船舶對(duì)海洋環(huán)境造成危害，那么沿海國可以對(duì)該船舶實(shí)施緊追權(quán)，直至船舶進(jìn)入其本國領(lǐng)?；虻谌龂I(lǐng)海時(shí)立即終止。該權(quán)利的行使主體為軍用或政府船舶或飛機(jī)，只能有資格代表國家行使國家行為的權(quán)力主體來實(shí)施。

（二）國家在專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)對(duì)外國船舶污染的民事管轄權(quán)

涉外民事管轄權(quán)是國家司法管轄權(quán)的重要組成部分。海上民事主體包括自然人和法人。依據(jù)我國《民法通則》、《民事訴訟法》的規(guī)定有利害關(guān)系的自然人、法人對(duì)自己的合法權(quán)益受到侵害是可以提起民事訴訟。而國家屬于機(jī)關(guān)法人，在海上民事訴訟中國家授權(quán)國家機(jī)關(guān)或者相關(guān)的行政管理部門提起民事訴訟。就我國現(xiàn)行的民事法律制度而言，依據(jù)《關(guān)于為加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變提供司法保障和服務(wù)的若干意見》以及新修訂的民事訴訟法第55條規(guī)定機(jī)關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起環(huán)境公益訴訟?！豆s》中第226條、229條、235條規(guī)定來看，民事訴訟的提起相對(duì)獨(dú)立于其他訴訟程序，也就是說，民事訴訟主要依賴于沿海國的國內(nèi)法。沿海國對(duì)于船舶的污染行為能夠?qū)ζ鋵?shí)施扣留，能夠保證民事訴訟的賠償目的得以實(shí)現(xiàn)，船舶權(quán)利人可以提供充分的保證，在這種情形下沿海國應(yīng)當(dāng)將其迅速釋放。再者，對(duì)于海洋環(huán)境的監(jiān)管各國應(yīng)當(dāng)進(jìn)行國際合作，制定符合賠償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)和程序等。在財(cái)產(chǎn)擔(dān)保方面，《1992CLC》第6條規(guī)定了要求外國船舶的強(qiáng)制保險(xiǎn)和財(cái)產(chǎn)擔(dān)保的制度，而對(duì)于此制度《燃油公約》相對(duì)比較缺乏。

（三） 國家在專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)對(duì)外國船舶污染的刑事管轄權(quán)

國家海上刑事管轄權(quán)是指國家依據(jù)國內(nèi)刑法及國際條約所享有的對(duì)海上犯罪進(jìn)行偵查、逮捕、起訴和審判的權(quán)力[4]。在刑事管轄權(quán)主要體現(xiàn)在：一是提起訴訟權(quán)。依照《公約》第220條，對(duì)于實(shí)施了沿海國規(guī)定的違法犯罪行為，那么沿海國依據(jù)國內(nèi)法可以對(duì)其進(jìn)提起司法訴訟。若外國船舶違反第220條第1款規(guī)定的情形時(shí)，沿海國可以對(duì)該船舶行使刑事管轄權(quán)。二是刑事管轄權(quán)。當(dāng)外國船舶在專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)發(fā)生故意或嚴(yán)重的違規(guī)排放行為致使沿海國的海洋環(huán)境遭受重大污染或威脅時(shí)，嚴(yán)重危害了沿海國的利益，沿海國可以行使刑事管轄權(quán)。但是沿海國只能采取處以罰款的措施，不能夠逮捕該船舶。

五、我國立法中存在的問題即其改善建議

（一）我國立法中存在的問題

第一，在立法方面，從立法結(jié)構(gòu)上來看，立法結(jié)構(gòu)不統(tǒng)一，缺乏協(xié)調(diào)機(jī)制。我國在海洋環(huán)境保護(hù)立法結(jié)構(gòu)上主要有以下結(jié)構(gòu)：有關(guān)海洋環(huán)境保護(hù)的法律制度閑散的分布在基本的法律中以及除基本法律以外的行政法規(guī)、規(guī)章和條例等針對(duì)海洋環(huán)境問題進(jìn)行專門立法。這就造成了法律法規(guī)之間不能夠達(dá)到協(xié)調(diào)統(tǒng)一的目的，使得法律之間、法律與政策之間容易造成沖突，在實(shí)踐中難以確定統(tǒng)一的執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)。再者，立法方面缺少國際合作。從我國的立法中來看，我國與周邊國家關(guān)于海洋環(huán)境的保護(hù)和保全方面缺少合作，不能形成有效的監(jiān)督機(jī)制。

第二，司法管轄過程中存在的問題主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：一是在民事管轄權(quán)方面，在公益訴訟中缺乏個(gè)人能夠?qū)Νh(huán)境公益訴訟提起的缺陷。從新修正的民事訟訴法第55條的規(guī)定中可以看出個(gè)人不能作為提起環(huán)境公益訴訟的主體，這容易造成對(duì)行政執(zhí)法過程中造成的漏洞缺乏有效的監(jiān)督。二是在刑事管轄權(quán)方面，從我國的刑事立法中可以看出，我國缺乏直接的海洋環(huán)境污染罪名。根據(jù)罪刑法定原則，不允許不利于被告人的類推原則?！逗－h(huán)保法》第2條對(duì)污染的管轄很細(xì)致明確，但是對(duì)于海洋污染的刑事責(zé)任太過籠統(tǒng)，未區(qū)分具體海域。三是在行政管轄權(quán)方面，關(guān)于緊追權(quán)在實(shí)踐運(yùn)用中不夠細(xì)致。關(guān)于緊追權(quán)的行使主體方面，《專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)與大陸架法》中并沒有明確的規(guī)定，只是在《領(lǐng)海及毗連區(qū)法》第14條第5款中規(guī)定了行使緊追權(quán)的主體?！豆s》對(duì)緊追權(quán)的行使原則性太強(qiáng)，我國立法也未明確規(guī)定，尤其是在行使緊追權(quán)時(shí)能否使用武力的問題。

（二） 對(duì)我國海洋污染管轄權(quán)的立法建議

首先，完善我國在立法中的缺陷。一是在立法結(jié)構(gòu)上，統(tǒng)一立法，統(tǒng)一管理，維護(hù)我國海洋立法的統(tǒng)一。海洋立法不同于一般的國內(nèi)立法，充分體現(xiàn)國家主權(quán)，切實(shí)做到科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法。二是各國相互協(xié)商，密切合作，共同探索解決海洋環(huán)境污染。建立雙邊或者多邊合作條約，加強(qiáng)與周邊國家的緊密合作，如日本、韓國、越南以及菲律賓等國家，加強(qiáng)信息的互換和交流制度，各國都有保護(hù)環(huán)境的義務(wù)。

其次，在民事訴訟管轄方面，環(huán)境公益訴訟中增加個(gè)人提起訴訟的資格。可以加大對(duì)海洋環(huán)境的監(jiān)管力度，形成有效的監(jiān)督機(jī)制，同時(shí)也能更好的維護(hù)個(gè)人的合法權(quán)益。在刑事管轄權(quán)方面：一是在罪名上，增加船舶非法排放油污罪、侵害專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)資源罪、妨礙專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)管理罪等。二是在《海環(huán)保法》中明確刑事責(zé)任管轄海域的范圍，因?yàn)閷俳?jīng)濟(jì)區(qū)也屬于管轄海域的范圍。由此在《海環(huán)保法》中規(guī)定的刑事責(zé)任問題應(yīng)明確是在領(lǐng)海以及領(lǐng)海內(nèi)的海域。

最后，在行政管轄權(quán)方面，我國關(guān)于緊追權(quán)的行使可采用：一是在行使該權(quán)利的主體方面，《專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)與大陸架法》中明確該行使該權(quán)利的主體，具體是可以在條文中增加參照《公約》第111條第5款的規(guī)定。二是明確規(guī)定發(fā)出命令的船舶只要在我國的管轄海域內(nèi)都能夠?qū)嵭芯o追警告。三是關(guān)于武力方面，《公約》并不禁止使用武力，也不允許濫用武力，否則緊追權(quán)沒有實(shí)踐的意義。由此可以看出使用武力的程度只要能夠達(dá)到有效阻止外國船舶的航行以實(shí)現(xiàn)其后目的則可，否則國家應(yīng)承擔(dān)必要的國家責(zé)任。

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