簡析城市市容管理中的問題與對策

摘 要：城市市容管理是地方政府依法對城市的美化、潔化與綠化等進行的管理活動，是城市綜合管理中重要組成部分，也是衡量城市管理水平高低的重要尺度之一。近年來，城市建設(shè)迅速發(fā)展、城市化進程日益加快，但與之形成反差的是包括市容管理在內(nèi)的城市管理工作相對滯后，制約了城市總體功能的發(fā)揮和城市品位的提升。因此，應(yīng)從政府部門提升城市市容管理工作的戰(zhàn)略高度、完善城市市容管理工作機制、加大城市市容管理的力度、架構(gòu)城市市容綜合性管理機構(gòu)等方面加強城市市容管理，兼以市容管理全員化的倡導(dǎo)，通過合理、有效加強城市市容管理，著力提升城市品位。

關(guān)鍵詞：城市；地方政府；市容管理；金華

中圖分類號：C916 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2014）02-0043-03

城市市容管理是地方政府管理職能之一，它是地方政府組織與建立相關(guān)行政主管部門和監(jiān)督隊伍，發(fā)動社會力量參與，依法對城市的建筑外貌、景觀燈光、戶外廣告設(shè)置和生產(chǎn)運輸?shù)冗M行管理，以實現(xiàn)城市容貌整潔、秩序規(guī)范等的管理活動，是城市綜合管理中的重要組成部分，也是衡量城市管理水平高低的重要尺度之一[1]。本文以近年來金華城市建設(shè)迅速發(fā)展與城市市容建設(shè)形成反差為切入點，剖析地方政府城市市容相對滯后的管理理念和管理水平，并就如何通過城市市容管理促進城市總體功能的發(fā)揮和城市品位的提升闡發(fā)一孔之見。

一、城市市容管理中存在的問題綜述

城市市容的“美化、潔化、綠化”不僅展現(xiàn)著該座城市的外在形象，更展現(xiàn)著城市市容管理部門的城市管理的管理理念、管理水平與工作態(tài)度。就目前各地城市市容管理中的“美化、潔化、綠化”而言，城市市容管理不容樂觀。

（一）城市市容美化度趨低

1.街面及街兩側(cè)鋪設(shè)難求整齊劃一

街面及街兩側(cè)整齊劃一是城市街面鋪設(shè)的最基本要求，但是在金華市城區(qū)（尤其是老城區(qū)）則不然，或街面破損，并經(jīng)多年粗糙修補使街面“補丁”連連；或街面鋪設(shè)不一，水泥路、柏油路、青磚路等應(yīng)有盡有，如江南區(qū)基本為水泥街面、江此區(qū)多柏油街面；或街之兩側(cè)鋪設(shè)不劃一，水泥磚、水泥地各占一邊者有之（如人民東路），兩側(cè)水泥磚型號不一、色澤不一有之（如勝利北街），兩側(cè)未鋪設(shè)者有之（如旌孝街）；或車行道、人行道混雜，機動車道和非機動車道合一（如八一南街和八一北街）；或同街道車道設(shè)置不一，如連接江南江北的同一條街道，八一南街為雙向六車道、八一北街為單向四車道；或街面經(jīng)常性被“開膛”及善后事宜草草了事。

2.街面擁堵司空見慣

隨著居民生活條件改善，車輛擁有量逐年攀升，給城市市容管理也帶來極大的挑戰(zhàn)，其中車位的捉襟見肘就是最大的難題，車輛吞噬街面、車輛隨意占道停放、車輛擠碰刮擦、車輛致交通不暢等都是使街面擁堵顯見；臨街商輔的占道經(jīng)營依然是老問題，使本就不寬敞的街面更顯擁堵。盡管政府出臺一系列關(guān)于整治擁堵的政策法規(guī)，并通過城管執(zhí)法部門付諸實施，但均難以徹底改變城市擁堵癥結(jié)；另外，行人橫穿馬路、翻越隔離帶，非機動車無視紅綠燈、隨意穿插在機動車道等都在一定程度上平添城市的擁堵。

3.臨街商輔裝飾雜亂無序

愈益增多的街道兩側(cè)商輔一方面反映出城市的繁華，但另一方面也帶來城市市容管理中的新難題，依據(jù)各地地方政府市容管理中關(guān)于臨街建筑物裝飾的指導(dǎo)性規(guī)定，臨街建筑物則在其裝飾要求上必須考慮臨街的特性，而使臨街建筑物的裝修不允許完全個性張揚[2]，但商家出于招徠顧客注意力的需要，盡可能在店面裝飾中求“新”求“異”，于是商輔裝飾類別五花八門，使商輔的裝飾難以整齊美觀，更使街面整體雜亂無序。

4.臨街建筑物裝飾百樣雜陳

建筑物及其外墻裝飾既從一個側(cè)面反映出該城市的建筑風(fēng)格，也同樣反映出該城市居民生活的觀念及品位，因此，標“新”立“異”也在情理之中，但臨街建筑物則在其裝飾要求上必須考慮臨街的特性，而使臨街建筑物的裝修不允許完全個性張揚，對此，各地地方政府也都下發(fā)一些關(guān)于臨街建筑物裝飾的指導(dǎo)性規(guī)定。由此，臨街建筑物的外墻裝飾方面基本可保持統(tǒng)一的規(guī)格，但是在部分老民居的外墻依然有損觀瞻；相當多的民居因生活需要添加的一些附件（如防盜窗、晾衣架、空調(diào)外掛機、雨棚等）則使臨街建筑物外觀“難堪”，如以防盜窗為例，安裝的與未安裝的并存、窗型不一、材質(zhì)不一、新舊不一，等等，可謂百樣“雜”陳。

（二）城市市容潔化難以維系

1.城市毒瘤根治問題

牛皮癬廣告歷來被稱之為城市毒瘤，盡管政府出臺相關(guān)措施進行經(jīng)常性的大力整治，但牛皮癬廣告則因其內(nèi)含的利益驅(qū)使表現(xiàn)出其頑固性，燈柱上、街道墻上、公交車站牌、廣告牌、小區(qū)樓道等，“無處不存、無時不有”，給城市市容潔化帶來極大困難。

2.城市潔化持久問題

總體上看，潔化并未成為一些城市市容的主基調(diào)，除卻市民（包括外來客人）的衛(wèi)生習(xí)慣與衛(wèi)生行為，客觀上，政府對潔化工作資金投入不足所導(dǎo)致的潔化設(shè)施建設(shè)受制及維持潔化工作的人員存在的較大缺口、環(huán)衛(wèi)工作時間段的受限制等都使城市潔化成為市容管理中的一大難題，在枯枝殘葉凋零的深秋季節(jié)城市衛(wèi)生狀況更令人擔憂。

（三）城市綠化的弱化

1.道路綠化的削減

由于私家車的不斷增加，城市交通擁堵現(xiàn)象層出不窮，于是，對城市街面的拓寬工程是各城市不二的選擇，但隨著街面拓寬工程的開展，原有城市道路綠化則無可奈何地變成這一工程的犧牲品，以市區(qū)八一南街和雙龍南街為例，街面拓寬后，道路綠化則剩下了站立在街兩側(cè)的梧桐，而道路中間的綠化帶則蕩然無存。當城市主要街道都被拓寬后，城市道路綠化的結(jié)局則難以想象了。

2.景觀綠化的低質(zhì)

景觀公園量的多少與質(zhì)的高低標志著一個城市的品位[3]。近十年來，各地方政府對景觀公園的建設(shè)投入也是作為其主要的一項工作予以推行，如金華市政府對市區(qū)景觀公園的建設(shè)投資力度是空前的，先后建設(shè)有回溪公園、金華江兩側(cè)的各大公園（如江北有婺州公園、八詠公園、清風(fēng)公園、建筑藝術(shù)公園、艾青文化公園等，江南有兒童公園、櫻花公園、黃賓虹公園、月亮灣公園等）等[4]，開放式的公園讓生活在金華的人有個可以休憩、娛樂、散步的好去處。但是，景觀綠化美中不足。一是綠化分布不均，作為人口密度大、房屋密集的江南、江北城市中心地塊僅有回溪公園、人民廣場、市民廣場等較少的公園、廣場和街頭綠地，市區(qū)總體綠地偏少，不能完全滿足市民享有公共綠地的需求；二是再是綠化重點不突出，缺少綠化精品重；三是養(yǎng)護經(jīng)費投入不足，綠化管養(yǎng)水平不高，如八詠公園等各大公園內(nèi)綠化質(zhì)量下降。

二、城市市容管理中難以到位的原因試析

（一）城市市容管理工作重要性認知有待提高

地方政府在對城市管理工作的重要性認識上存在著“唯經(jīng)濟發(fā)展觀”的偏差，即認為城市管理工作應(yīng)圍繞經(jīng)濟建設(shè)開展，因此，包括市容管理在內(nèi)的其他城市管理工作在一定程度上被忽視，認為城市市容管理只不過是掃掃垃圾而已，看不到城市潔化、美化、綠化對城市品位及老百姓生活的重要作用，從而缺乏整體經(jīng)營城市的理念，短視城市市容管理的作用和價值。事實上，良好的人居環(huán)境絕不亞于出臺招商引資等實質(zhì)性政策對城市經(jīng)濟建設(shè)的推進作用。因此，各地方政府現(xiàn)存的問題式、突擊式、應(yīng)付式、表面式的城市市容管理思維模式和運作模式無法使市容管理工作得以根本性改變。

（二）城市市容管理工作機制急需完善

近年來，部分地方政府通過城市管理辦公室或城市管理局等機構(gòu)的設(shè)置將城市市容管理納入政府管理職能[4]，對于加強城市包括市容在內(nèi)的城市管理、促進城市現(xiàn)代化建設(shè)發(fā)揮了重要的作用。然而隨著城市化進程的日益推進，現(xiàn)行城市管理體制在市容管理工作機制層面愈益滯后。一是沒有專門的城市市容管理機構(gòu)。城市市容管理職能主要歸口于城市管理行政執(zhí)法局，但它又不屬市容管理的專門機構(gòu)。二是市容管理“頭重腳輕”。在原有地方政府權(quán)力過于集中現(xiàn)象未得以根本性改變的前提下，基層政府及其派出機構(gòu)無法理順市容管理工作機制，權(quán)責(zé)無法合一。三是市容管理執(zhí)法主體散亂。城市市容管理是一項綜合性的管理工作，涉及的部門眾多，城市管理行政執(zhí)法局、建設(shè)局、規(guī)劃局、工商局、公安局、衛(wèi)生局、環(huán)保局、文化局等部門都不同程度地承擔著管理城市市容的部分職能，各自為政、分頭執(zhí)法，形不成合力。

（三）城市市容管理經(jīng)費投入必須增加

城市的增大必須以相應(yīng)的管理經(jīng)費投入方可保證城市市容管理工作的正常開展，但能保證管理經(jīng)費正常投入的地方政府并不居多數(shù)，以金華市為例，近三年來，城市規(guī)模以每年5平方公里的速度增長，城市建設(shè)投資達五十多億元，但城市市容管理經(jīng)費的投入?yún)s遠遠低于這個比率，一是管理人員缺口大。從道路清掃保潔上看，市區(qū)婺城區(qū)、金東區(qū)、開發(fā)區(qū)三個環(huán)衛(wèi)處共承擔304萬平方米的道路清掃保潔任務(wù)，按照省建設(shè)廳規(guī)定的定額標準，需環(huán)衛(wèi)工人1 200人，實際只有698人，缺口502人。從城市管理隊伍看，市開發(fā)區(qū)城建監(jiān)察大隊編制只有10人，管轄23平方公里的城市面積和70條道路，人均管理2.3平方公里城市面積和7條道路[5]，嚴重超負荷工作，其管理的力度和效率可想而知。二是市容管理經(jīng)費短缺。對街面的整修經(jīng)常性出現(xiàn)的超短期行為——城市街道補丁模式、無奈行為——無限拉長整修期、年整修街面奇少；市容管理的操作工具更新滯后。因此，城市市容管理工作并未全面、合理地鋪開。

（四）市民文明素質(zhì)亟待提升

市民文明素質(zhì)包含社會公德意識、衛(wèi)生意識與環(huán)境意識，是城市市容確保持久的必備要素之一，但就目前城市市容中呈現(xiàn)的不足而言，在一定程度折射出市民在城市“潔化、美化、綠化”等社會公德意識、衛(wèi)生意識與環(huán)境意識層面上的缺失，進而導(dǎo)致社會公德行為的偏頗。一是由于城市建設(shè)步伐較快導(dǎo)致的人員結(jié)構(gòu)復(fù)雜、文化層次高低不一；二是由于部分市民在主觀意識上對社會公德的認知度不高，導(dǎo)致部分市民的社會公德意識淡薄，出口臟話、亂丟垃圾、亂貼亂畫等現(xiàn)象常有發(fā)生。

三、加強城市市容管理，提高城市品位

加強城市市容管理，是提升城市品位必不可少的一項工作，對此，除地方政府的重視，尚需完善切實高效的城市市容管理工作機制，轉(zhuǎn)變城市市容管理工作理念，提升城市市容管理工作水平，并大力開展宣傳教育，著力提高市民的社會公德意識、衛(wèi)生意識與環(huán)境意識等文明素質(zhì)。

（一）將市容管理置于城市管理的戰(zhàn)略高度

正如前所述，城市市容是其對外的第一張名片，因此，地方政府必須將其置于政府整體工作的總部署中，上至地方政府的行政首長、下至市容管理的具體管理部門都必須糾正固有的對城市市容管理的舊觀念，將城市市容管理提升到現(xiàn)代化城市建設(shè)的戰(zhàn)略高度，不以“唯經(jīng)濟發(fā)展論”作為城市建設(shè)的唯一評判標準。以此為基點，在政府日常工作中投入應(yīng)有的關(guān)注度，并付之以相應(yīng)的城市市容管理機制，使市容管理實現(xiàn)法制化與長效化。

（二）完善城市市容管理工作機制

1.城市市容管理規(guī)劃的科學(xué)化

依據(jù)管理科學(xué)理論，市容管理應(yīng)作為一項系統(tǒng)工程上升到理性的高度[6]。原有市容管理主要貫徹“重點主義”原則，即在實施管理過程中主要依靠開展幾項集中整治活動，難以體現(xiàn)市容管理工作的系統(tǒng)性。各級別的創(chuàng)衛(wèi)活動均可讓城市市容亮麗一陣，但隨著活動的結(jié)束，大多數(shù)地方政府對于如何保持創(chuàng)衛(wèi)成果卻顯怠慢，致使城市市容好一陣、壞一陣。因此，完善的市容管理機制必須以研究地方城市建設(shè)發(fā)展的整體布局為基礎(chǔ)，結(jié)合城市規(guī)劃、建設(shè)目標，將市容管理作為一項系統(tǒng)工程，做出適合各自城市特點的科學(xué)規(guī)劃，將優(yōu)化的城市道路結(jié)構(gòu)、良好的垃圾處理設(shè)施、科學(xué)合理的市場體系、美化的城市空間景觀、完善的公益服務(wù)設(shè)施等科學(xué)的、長遠的設(shè)想納入整體規(guī)劃目標，保證城市基礎(chǔ)設(shè)施的完整性、協(xié)調(diào)性。

2.市容管理的標準化

市容管理工作部門應(yīng)當參照2007年國家頒行的《城市容貌標準》和《全國衛(wèi)生城市檢查標準》，并結(jié)合各地的實際情況制定切實可行的對市容、環(huán)境衛(wèi)生、公共環(huán)境衛(wèi)生設(shè)施、管理監(jiān)督等管理目標，將市容管理項目細化，并將管理的標準作為“硬指標”，統(tǒng)一納入各地普遍采用的目標責(zé)任管理體系中，嚴格考核、獎懲兌現(xiàn)[7]。如景觀公園是金華市容建設(shè)中的具有地方特色的項目，建成后應(yīng)更加注意后期的管理，并對管理中的各個“潔化、美化、綠化”項目依據(jù)法規(guī)設(shè)定符合金華特色的標準，將景觀公園管理常態(tài)化。

3.市容管理的法制化

依法治市是城市管理的方向，只有走法制化的道路[1]，市容管理才能跟上城市快速發(fā)展的步伐。一是發(fā)揮輿論導(dǎo)向作用。通過各種輿論導(dǎo)向，廣泛宣傳市容管理的規(guī)章、條例和規(guī)定，讓市容管理規(guī)定走入百姓，形成從我做起、從小事做起的市容管理氛圍。二是加大重難點市容管理的執(zhí)法力度。尤其對市容管理中的重難點，要依照有關(guān)的法律法規(guī)，加大處罰力度，真正起震懾作用。三是要規(guī)范管理。通過制定嚴格的管理制度，對不文明行為進行約束，做到管有依據(jù)、罰有力度、懲有程序。

4.市容管理的立體化

市容管理涉及城市生活的方方面面，因此立體化管理的方式是必需的。第一，城區(qū)空間的全方位管理。使市容管理輻射臨街商輔、路面、橋面、建筑物立面等，制止有損于市容行為的發(fā)生。第二，時間的全過程管理。把握住市容管理階段性、及時性、經(jīng)常性特點，盡可能避免市容管理中在時間上的空當，尤其是對一些重點、易發(fā)地段必須在時間上保持連貫性。第三，推行“四定”管理。依據(jù)市容管理的動態(tài)性特點，在城區(qū)各重要場所實行“四定”管理，即“定人、定時、定崗、定責(zé)”[1]，隨時處置一些違規(guī)違法行為，促進人們逐步達到自覺維護正常市容秩序的目的。

（三）加大城市市容管理的力度

一是加大對城市市容管理的經(jīng)費投入，包括街面整修、人員經(jīng)費支出、裝備更新等，盡可能保證“補丁”式、“拉鏈”式的街面整修不再是主要方式，城市市容管理工作者隊伍不再“少”與“老”，街面潔化工作不再主要依托手工進行。二是管理過程中必須克服畏難和同情心理，對那些屢罰屢犯人員決不能手軟，通過重罰強行規(guī)范有損于市容的不文明行為。對下崗職工和外來人員通過擺攤設(shè)點來維持生計的現(xiàn)實，應(yīng)采取疏堵結(jié)合的辦法，堅持“既照顧群眾，又靚麗城市”的原則，在不影響交通的地段規(guī)劃一定的經(jīng)營區(qū)，以解決其生計問題，對無證經(jīng)營和亂扔垃圾等個人行為則必須加大處罰力度。

（四）架構(gòu)城市市容綜合性管理機構(gòu)

根據(jù)各地的實際情況，以“二級政府，三級管理，四級網(wǎng)格”[8]模式架構(gòu)城市市容綜合管理機構(gòu)，即成立市、區(qū)兩級城市管理綜合執(zhí)法局作為綜合執(zhí)法的主體、建立統(tǒng)一的執(zhí)法隊伍，并依托街道辦事處構(gòu)筑成由各城市社區(qū)參與的“網(wǎng)格”，開展城市市容管理，同時市、區(qū)兩級政府可適當下放行使城市規(guī)劃、市容環(huán)衛(wèi)、城市綠化、環(huán)境保護、市政公用方面等法律、法規(guī)規(guī)定的全部或部分行政處罰權(quán)。綜合執(zhí)法實行“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，分級管理，分區(qū)負責(zé)”，變多頭管理為統(tǒng)一管理，變多家執(zhí)法為綜合執(zhí)法，減輕群眾負擔，提高執(zhí)法效果。

（五）倡導(dǎo)城市市容管理的全員化

顯然，城市市容管理靠少數(shù)人不行，靠少數(shù)部門也不行，必須牢固確立全員參與的管理思想。因此，通過對文明行為的褒揚、對損害市容的行為的責(zé)貶，逐步形成具有社會輿論壓力的氛圍，使廣大城市居民自覺融入維護城市容面貌的行列，并積極參與市容管理活動，使自覺地維護城市整潔成為居民的習(xí)慣行為，才能形成市容管理的合力，確保市容管理長效化。

總之，城市市容是城市的窗口與名片，必須引起政府及市民等各方的重視，因此，作為一項系統(tǒng)工程的城市市容管理工作，必須以政府部門提高對其的認知度為切入口，通過完善城市市容管理的工作機制，加大對城市市容建設(shè)的投入，在全體市民的積極參與下，才能取得真正的成效。

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