公共文化事業(yè)發(fā)展政策現(xiàn)狀及政策建議

摘 要：當(dāng)今世界，文化與經(jīng)濟(jì)、政治相互交融，在綜合國力競爭中的地位和作用越來越重要。因此，大力發(fā)展社會主義文化，建設(shè)社會主義精神文明，是我們?nèi)娼ㄔO(shè)小康社會必須完成的重任。促進(jìn)文化事業(yè)全面繁榮和文化產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展，關(guān)系全面建設(shè)小康社會奮斗目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，關(guān)系中國特色社會主義事業(yè)總體布局，關(guān)系中華民族偉大復(fù)興。目前，公共文化事業(yè)發(fā)展政策存在一些缺陷，政策建議是：實(shí)行差異化的文化政策；實(shí)行積極有效的財政政策；實(shí)行稅收激勵政策；建立多元化社會投入的投融資政策。

關(guān)鍵詞：公共文化事業(yè)；事業(yè)發(fā)展；公共政策

中圖分類號：C913.4 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1002-2589（2014）02-0040-03

隨著人們對精神文化需求不斷加大，公共文化的地位也在不斷提高，各國更是通過文化的發(fā)展來提高國際上的經(jīng)濟(jì)和政治地位。自21世紀(jì)開始，我國高度重視文化的發(fā)展，而公共文化事業(yè)更是文化發(fā)展的重點(diǎn)，是全面建設(shè)小康社會的內(nèi)在要求。因此，促進(jìn)公共文化事業(yè)發(fā)展，大力推動文化大發(fā)展大繁榮，實(shí)現(xiàn)“社會主義文化強(qiáng)國”戰(zhàn)略是我國重要發(fā)展方向。

一、公共文化事業(yè)發(fā)展現(xiàn)行政策內(nèi)容

（一）文化政策內(nèi)容

21世紀(jì)開始，我國文化政策進(jìn)入了一個快速調(diào)整與發(fā)展的時期。國家更加進(jìn)一步重視公共文化事業(yè)發(fā)展，把文化發(fā)展中心轉(zhuǎn)向著重發(fā)展公共文化事業(yè)。為深入貫徹落實(shí)黨的十八大和十七屆六中全會精神，推動“十二五”時期公共文化事業(yè)發(fā)展，文化部根據(jù)《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃綱要》、《中共中央關(guān)于深化文化體制改革推動社會主義文化大發(fā)展大繁榮若干重大問題的決定》等綱要，于2013年1月發(fā)布了《文化部“十二五”時期公共文化服務(wù)體系建設(shè)實(shí)施綱要》，要求到2015年完善文化館、公共圖書館等各類公共文化配套設(shè)施及服務(wù)[1]。

（二）財政政策內(nèi)容

“十一五”期間，政府把公共文化事業(yè)發(fā)展作為是文化發(fā)展的重點(diǎn)，對公共文化服務(wù)設(shè)施建設(shè)的投入也不斷加大，為更好更快地推進(jìn)公共文化事業(yè)發(fā)展提供了資金基礎(chǔ)。從“七五”時期到“十一五”時期，全國公共文化事業(yè)財政撥款從62.45億元增長到1 220.4億元；全國文化事業(yè)基建投資從28.83億元增加到218.25億元。

2012年，文化部明確”十二五“期間財政文化投入重點(diǎn)，明確文化投入方向、完善投入保障機(jī)制、加強(qiáng)和改善管理等三方面著力開展工作。貫徹落實(shí)國家發(fā)展改革委發(fā)布的《全國地市級公共文化設(shè)施建設(shè)規(guī)劃》、《國家“十二五”時期文化和自然遺產(chǎn)保護(hù)設(shè)施建設(shè)規(guī)劃》等建設(shè)規(guī)劃。為確保公共財政文化投入不斷增長，中央財政在”十二五“期間將進(jìn)一步擴(kuò)寬文化投入來源渠道，創(chuàng)新財政投入方式，由政府財政直接撥款轉(zhuǎn)為購買服務(wù)、項(xiàng)目補(bǔ)貼、以獎代補(bǔ)、基金制等多種方式[2]。

（三）稅收政策內(nèi)容

稅收在促進(jìn)公共文化事業(yè)發(fā)展、提高公共文化服務(wù)水平、完善公共文化服務(wù)體系建設(shè)、創(chuàng)新公共文化事業(yè)發(fā)展、帶動公益性組織、企業(yè)和個人積極參加公共文化建設(shè)中發(fā)揮著積極、重要的作用。2009年3月財政部、國家稅務(wù)總局頒布了《關(guān)于文化體制改革中經(jīng)營性文化事業(yè)單位轉(zhuǎn)制為企業(yè)的若干稅收優(yōu)惠政策的通知》，指出經(jīng)營性文化事業(yè)單位轉(zhuǎn)制為企業(yè)，自轉(zhuǎn)制注冊之日起免征企業(yè)所得稅。2011年12月國家財政部、國家稅務(wù)總局發(fā)布了《關(guān)于繼續(xù)執(zhí)行宣傳文化增值稅和營業(yè)稅優(yōu)惠政策的通知》（以下簡稱《通知》），《通知》指出，自2011年1月1日起至2012年12月31日，對宣傳文化事業(yè)繼續(xù)執(zhí)行增值稅和營業(yè)稅稅收優(yōu)惠政策，執(zhí)行部分增值稅先征后退政策。

（四）投融資政策內(nèi)容

2010年5月，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于鼓勵和引導(dǎo)民間投資健康發(fā)展的若干意見》，鼓勵和引導(dǎo)民間資本參加公共文化事業(yè)建設(shè)，鼓勵民間資本從事建設(shè)博物館、圖書館、文化館、電影院等文化設(shè)施，對民間投資放寬市場準(zhǔn)入，加強(qiáng)監(jiān)管。2012年7月，文化部出臺了《文化部關(guān)于鼓勵和引導(dǎo)民間資本進(jìn)入文化領(lǐng)域的實(shí)施意見》，給予民間資本信貸、補(bǔ)貼等政策優(yōu)惠。2013年1月，文化部發(fā)布了《文化部“十二五”時期公共文化服務(wù)體系建設(shè)實(shí)施綱要》，其中指出，轉(zhuǎn)變公共財政投入方式，通過政府購買服務(wù)、項(xiàng)目補(bǔ)貼、以獎代補(bǔ)等方式，鼓勵和引導(dǎo)社會力量提供公共文化產(chǎn)品和服務(wù)。

二、公共文化事業(yè)發(fā)展政策的不足

（一）文化政策缺少具體性

我國重視公共文化事業(yè)的發(fā)展，不斷出臺關(guān)于公共文化體系建設(shè)的政策法規(guī)，但對于我國具體的某項(xiàng)公共文化的政策還不夠具體、細(xì)化，缺乏可操作性。我國每個省市經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況不同，各省市沒有針對自身公共文化發(fā)展提出各類有利于各項(xiàng)公共文化事業(yè)發(fā)展的政策建議。目前，我國關(guān)于各類公共文化保障性法律法規(guī)也還不健全，《博物館法》、《圖書館法》等還沒有出臺。我國對于非物質(zhì)文化的保護(hù)與傳承不斷重視，但公共文化政策對于各類民族、民俗文化的保護(hù)和傳承涉及較少，使民族、民俗文化得不到廣泛的傳播、保護(hù)與傳承。

（二）財政支出政策力度不足

由于長期以來欠賬多，我國公共文化事業(yè)建設(shè)經(jīng)費(fèi)投入總量不足，公共文化事業(yè)經(jīng)費(fèi)占全國財政支出比重偏低，近年來普遍保持在0.4%左右，與發(fā)達(dá)國家公益性文化事業(yè)支出占財政支出還存在差距（如法國公益性文化支出占全國財政支出的1%）。盡管歷年文化事業(yè)財政經(jīng)費(fèi)逐年增加，但資金投入仍顯不足，投入比重也不高，與其他社會公共事業(yè)占財政支出比例仍有很大差距。

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（三）稅收政策不足

我國是一個稅收高度集中的國家，地方無權(quán)出臺稅收優(yōu)惠政策，稅收政策缺乏針對性和激勵性。稅收政策是一個體現(xiàn)征納雙方關(guān)系的政策，國家稅務(wù)總局制定的稅收政策沒有及時了解各類公共文化事業(yè)的需求，稅收政策對部分公共文化發(fā)展缺乏激勵效果。國家關(guān)于公共文化稅收政策制定缺乏專項(xiàng)調(diào)研，對需要扶持公共文化事業(yè)所需要的稅收優(yōu)惠不了解，導(dǎo)致制定的稅收政策對公共文化事業(yè)發(fā)展缺少激勵作用。我國目前增值稅改革已在東部和中部地區(qū)展開，但西部地區(qū)的公共文化事業(yè)發(fā)展緩慢，卻還沒有給予增值稅等稅收優(yōu)惠，對西部地區(qū)公共文化事業(yè)積極發(fā)展缺少激勵政策。

（四）投融資政策單一

我國公共文化投融資主要依賴于政府公共財政，社會力量對于公共文化的投入還很少。相反，西方發(fā)達(dá)國家的社會力量、組織和個人對于公益性文化事業(yè)的投入相當(dāng)大，使得政府對于公共文化事業(yè)的財政投入力度可以相對減少。我國慈善事業(yè)對于公益性文化事業(yè)投入很少，公司和個人參與公共文化事業(yè)建設(shè)熱情度不高，公益性文化組織、文化基金會過少，導(dǎo)致我國公共文化投融資渠道少、資金少。其次，公共文化事業(yè)的投融資動力主要來源于投資性回報和政策性傾斜兩方面，我國投融資政策傾向于城市公共文化投融資，對農(nóng)村或其他偏遠(yuǎn)地區(qū)公共文化投融資力度不足，投融資渠道不暢通，缺乏對于欠發(fā)達(dá)地區(qū)公共文化投融資優(yōu)惠政策。再次，我國公共文化事業(yè)投融資平臺不完善，投融資體系不規(guī)范，缺乏政策和執(zhí)行落實(shí)相配合，公共文化投融資信息發(fā)布不及時，公共文化事業(yè)項(xiàng)目找不到投資商，有意向的投資商找不到合適的公共文化項(xiàng)目。

三、促進(jìn)公共文化事業(yè)發(fā)展的政策建議

（一）實(shí)行差異化的文化政策

第一，規(guī)范各類公共文化法律法規(guī)。目前，我國關(guān)于公共文化事業(yè)的法律法規(guī)正在逐步完善，但有些公共文化領(lǐng)域的法律法規(guī)還處于空白狀態(tài)。我國亟待完善的公共文化法律主要有《新聞法》、《出版法》、《廣播電視法》、《演出法》、《圖書館法》、《博物館法》、《文化館法》、《文化娛樂法》、《文化合同法》、《國家公園法》等法律。國務(wù)院出臺的相關(guān)文化行政法規(guī)也相對比較少，有些文化管理方面的法規(guī)尚未制定出來，使得大量的文化管理活動只能依靠政策和文化部門的規(guī)章進(jìn)行管理。

第二，平衡城鄉(xiāng)區(qū)域性公共文化發(fā)展。就我國目前經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r和公共文化服務(wù)水平來看，公共文化發(fā)展出現(xiàn)城鄉(xiāng)、區(qū)域差異性，導(dǎo)致城鄉(xiāng)和東西部地區(qū)公共文化事業(yè)發(fā)展不均衡。我國應(yīng)重點(diǎn)發(fā)展農(nóng)村以及中西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)公共文化事業(yè)發(fā)展，通過平衡財政轉(zhuǎn)移支付、加大財政投入力度、因地差異計算分配金額、擴(kuò)寬欠發(fā)達(dá)地區(qū)投融資渠道、輸出優(yōu)秀人才、對資助農(nóng)村和中西部公共文化發(fā)展的企業(yè)和個人給予相應(yīng)的政策優(yōu)惠等手段實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)區(qū)域性公共文化發(fā)展均等化。

第三，制定有針對性的公共文化政策。我國部分公共文化政策制定不完善，有些公共文化存在政策上的空白，如公共圖書館政策、文物保護(hù)政策、公共文化服務(wù)體系政策，國家公園政策等。例如，目前我國并沒有國家公園制度和公園管理單位，現(xiàn)只有云南省林業(yè)局建立了云南省和全國第一家以國家公園命名的區(qū)域管理單位，國家沒有成立統(tǒng)一的國家公園管理機(jī)關(guān)，也沒有統(tǒng)一的國家公園體系和政策。我國應(yīng)盡早建立各項(xiàng)公共文化政策，針對不同的公共文化，建立促進(jìn)各類公共文化事業(yè)發(fā)展的政策體系，是健全發(fā)展公共文化事業(yè)發(fā)展的保障。

（二）實(shí)行積極有效的財政政策

第一，加大政府財政支持力度。近年來，我國公共財政對于公共文化事業(yè)的財政支持力度有所加大，但財政支持力度仍顯不足。截至2011年，我國政府公共財政對公共事業(yè)（科技、教育、文化、衛(wèi)生）的財政投入分別為3.49%、14.79%、5.85%和0.36%，其中政府財政對公共文化事業(yè)支出與其他公共事業(yè)財政支出差距甚遠(yuǎn)；同時，我國目前沒有出臺像類似“教育事業(yè)”財政規(guī)定（達(dá)到GDP4%的硬性規(guī)定），缺少權(quán)威性的財政支持政策依據(jù)。因此，加大政府財政對公共文化事業(yè)的支持力度，加大政府對欠發(fā)達(dá)地區(qū)的財政投入，解決公共文化事業(yè)發(fā)展資金不足，對亟需扶持的公共文化事業(yè)先行給予財政支持，以政策為導(dǎo)向幫助公共文化事業(yè)發(fā)展募集資金和引導(dǎo)企業(yè)、社會對公共文化事業(yè)的資金投入，創(chuàng)新政府財政支持手段，如以獎代撥、政府采購、政府補(bǔ)貼、項(xiàng)目申報、國助民辦等，并且嚴(yán)格執(zhí)行政府財政資金的使用用途，確保財政經(jīng)費(fèi)完全地、有效地應(yīng)用于公共文化事業(yè)建設(shè)。

第二，健全政府財政投入制度。目前，我國公共文化事業(yè)財政投入主要遵循的是“以錢養(yǎng)人”機(jī)制，即為財政經(jīng)費(fèi)每年按照“增人增資，減人減資”的原則下發(fā)財政資金，這一機(jī)制導(dǎo)致了公共財政偏向于“人”，而忽略了“事”，政府財政喪失了其使用效率，沒有充分發(fā)揮促進(jìn)公共文化事業(yè)發(fā)展的作用。因此，我國應(yīng)調(diào)整財政投入機(jī)制，改“以錢養(yǎng)人”為“以錢養(yǎng)事”，充分發(fā)揮中央政府財政的積極導(dǎo)向作用，優(yōu)化政府財政投入機(jī)制，提高資金使用效率，從而帶動公共文化事業(yè)發(fā)展，提高公共文化服務(wù)質(zhì)量和水平，帶動公共文化從業(yè)人員的工作效率。

第三，建立公共文化服務(wù)基金。目前，我國缺乏公共文化服務(wù)基金等各項(xiàng)公益性文化基金組織，我國應(yīng)借鑒國外先進(jìn)的公共文化發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，建立由“第三方”參與的公共文化服務(wù)基金，鼓勵社會對公共文化事業(yè)投入，給予投資者政策性優(yōu)惠，做到全社會共同參與公共文化事業(yè)建設(shè)，通過“第三方”基金會了解各類公共文化需求，并對需要扶持的公共文化組織給予資金扶持，實(shí)行專款專用資金制度。建立公共文化服務(wù)基金不但有利于減少政府行政機(jī)構(gòu)行政事務(wù)，保證政府工作高效運(yùn)作；還有利于通過“第三方”文化基金會對公共文化資金使用等問題及時檢查監(jiān)督，避免腐敗問題的產(chǎn)生。

第四，優(yōu)化政府財政支出結(jié)構(gòu)。改善區(qū)域財政支出不均衡要優(yōu)化政府財政支出結(jié)構(gòu)，著重促進(jìn)中西部地區(qū)和農(nóng)村公共文化事業(yè)建設(shè)，減少專項(xiàng)資金轉(zhuǎn)移支付，加大政府一般性資金轉(zhuǎn)移支付力度和資金額度，還自主支配權(quán)于地方政府，加大政府財政對欠發(fā)達(dá)地區(qū)公共文化經(jīng)費(fèi)的投入，設(shè)立科學(xué)的各級政府財政預(yù)算體系，通過政策導(dǎo)向使東部地區(qū)帶動中西部地區(qū)、城市帶動農(nóng)村公共文化事業(yè)發(fā)展，采取城市對口支援等手段，給予公共文化建設(shè)資金支持。

（三）實(shí)行稅收激勵政策

第一，利用稅收激勵企事業(yè)單位投入。我國公共文化投入已實(shí)行了部分稅收優(yōu)惠，但與西方發(fā)達(dá)國家制定的對企事業(yè)單位投入公共文化事業(yè)的稅收優(yōu)惠相比相對較少，加之我國文化行業(yè)稅種繁多，對企事業(yè)單位存在重復(fù)征稅的現(xiàn)象，這些都降低了企事業(yè)單位對公共文化事業(yè)的資助。因此，效仿西方國家，減少征稅稅種，大力加大對企事業(yè)單位對公共文化事業(yè)資助的稅收優(yōu)惠，允許企業(yè)通過稅前列支、稅收減免等方式進(jìn)行扣除，對符合條件的企業(yè)給予營業(yè)稅、城建稅等稅收優(yōu)惠，加強(qiáng)稅收優(yōu)惠法制建設(shè)，鼓勵社會對公共文化事業(yè)的投入。

第二，加大公共文化事業(yè)發(fā)展稅收優(yōu)惠。我國公共文化事業(yè)與文化產(chǎn)業(yè)不同，是公益性、不以營利為目的的事業(yè)，征稅的稅種與文化產(chǎn)業(yè)也有所不同。例如，圖書館、博物館等公共文化場館免征營業(yè)稅，文化事業(yè)營業(yè)稅稅率3%，圖書、報紙、雜志實(shí)行13%的低增值稅稅率等。雖然我國已經(jīng)對公共文化事業(yè)實(shí)行了稅收優(yōu)惠，但與西方國家稅收優(yōu)惠力度相比普遍仍顯不足，因此，我國應(yīng)在政策上加大對公共文化事業(yè)增值稅優(yōu)惠，對經(jīng)營性文化事業(yè)單位轉(zhuǎn)制為企業(yè)免征企業(yè)所得稅等稅收優(yōu)惠。

第三，實(shí)行部分公共文化事業(yè)稅收返還。我國對公共文化事業(yè)已經(jīng)實(shí)行了稅收返還政策，但優(yōu)惠范圍僅限于黨政機(jī)關(guān)、公共圖書和印刷等公共文化行業(yè)，對一些亟須稅收優(yōu)惠和政策扶持的公共文化事業(yè)機(jī)構(gòu)并沒有稅收返還優(yōu)惠政策。因此，我國應(yīng)拓寬公共文化事業(yè)稅收返還優(yōu)惠對象，加大稅收返還優(yōu)惠力度，對亟須扶持的公共文化事業(yè)給予更高的稅收優(yōu)惠。

（四）建立多元化社會投入的投融資政策

第一，完善公共文化事業(yè)投融資平臺。當(dāng)前我國處于一個多元化的投融資環(huán)境中，但總體仍然沒有形成一個完整健全的投融資體系，存在投融資平臺信息不及時、不對稱、協(xié)作機(jī)制欠缺效率等問題。因此，完善公共文化事業(yè)投融資平臺、及時發(fā)布有關(guān)公共文化發(fā)展、行業(yè)資料以及企業(yè)有意向投資公共文化的信息、發(fā)布最近的行政法規(guī)、項(xiàng)目產(chǎn)品、項(xiàng)目招標(biāo)等、提高投融資平臺工作、服務(wù)效率、建立信用以及擔(dān)保平臺有利于實(shí)現(xiàn)公共文化事業(yè)規(guī)?；l(fā)展。

第二，加強(qiáng)以政府主導(dǎo)的投融資力度。擴(kuò)大公共文化事業(yè)發(fā)展規(guī)模，發(fā)展資金是關(guān)鍵，這就依賴于政府主導(dǎo)的投融資政策。政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)現(xiàn)有的財政情況以及各個公共文化事業(yè)發(fā)展?fàn)顩r，有計劃地提高公共文化占財政支出的比例，改善財政投資結(jié)構(gòu)，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、區(qū)域公共文化事業(yè)發(fā)展水平，協(xié)調(diào)公共文化行業(yè)部門間的財政事務(wù)，制定和出臺有利于公共文化事業(yè)發(fā)展的財政政策，政府資金支持也要從政府全額撥款轉(zhuǎn)為項(xiàng)目投資、差額撥款、公共文化產(chǎn)品補(bǔ)貼等方式；通過稅收優(yōu)惠政策吸引民間資本參與公共文化事業(yè)發(fā)展建設(shè)，鼓勵民間資本以投資、控股、參股、并購、項(xiàng)目合作的等手段參與公共文化事業(yè)經(jīng)營和發(fā)展；加大銀行對公共文化行業(yè)進(jìn)支持力度，通過銀行信貸、信托、基金、債券、貸款貼息、轉(zhuǎn)貸等金融工具融資，解決公共文化事業(yè)發(fā)展資金欠缺的問題。

第三，擴(kuò)寬公共文化事業(yè)投融資渠道。公共文化事業(yè)發(fā)展僅僅依賴于政府主導(dǎo)的投融資政策遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，而要擴(kuò)寬投融資渠道，吸引社會參與公共文化事業(yè)發(fā)展。因此，建立多元化的投融資渠道，鼓勵和引導(dǎo)社會資本以獨(dú)資、合資、合作、融資等手段參與公共文化事業(yè)，開發(fā)金融與中介組織結(jié)合，引導(dǎo)社會資本通過捐助機(jī)構(gòu)參與公共文化發(fā)展，對扶持公共文化事業(yè)發(fā)展的企業(yè)和個人給予政策上的優(yōu)惠。

參考文獻(xiàn)：

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