大陸廉能政府治理的改革與發(fā)展研究

摘 要：學(xué)術(shù)交流是一種信息的交流，能夠產(chǎn)生新學(xué)術(shù)思想和達(dá)到學(xué)術(shù)創(chuàng)新的效果。廉能政府的建構(gòu)，各國和地區(qū)的專家學(xué)者都在不斷摸索和實(shí)踐。兩岸高校在廉能政府的學(xué)術(shù)研究領(lǐng)域具有很強(qiáng)的互補(bǔ)性，可以相互借鑒。兩岸專家學(xué)者對待問題與現(xiàn)象的思考方式、研究方式和解決方式的不同之處，為將來的廉能政府治理研究提供整合的思路。

關(guān)鍵詞：廉能；治理；建構(gòu)

中圖分類號(hào)：C93-0 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1002-2589（2014）02-0007-03

一、大陸廉能政府治理的改革與研究

知識(shí)經(jīng)濟(jì)時(shí)代，政府所扮演的角色逐漸由管理走向服務(wù)，成為最大的服務(wù)力量。國家競爭力成為評估該國國力的重要指標(biāo)，而政府效能為其評比指標(biāo)之一。政府效能與國家競爭力關(guān)系密切，而最能影響政府效能的，莫過于貪污腐化。貪腐是邁向優(yōu)質(zhì)治理最大的障礙與問題，貪腐足以摧毀政府長時(shí)期建構(gòu)起來的形象。

長期而言，貪腐的危害是一個(gè)不言而喻的問題。偏離社會(huì)規(guī)范、違背法律道德的行為，如未受到制裁與懲罰，勢將扭曲社會(huì)的價(jià)值觀念，破壞社會(huì)和諧發(fā)展。廉潔、效能與透明已經(jīng)成為全球進(jìn)步政府的重要標(biāo)準(zhǔn)，一旦貪腐行為發(fā)生，其對政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)所造成的傷害，以及所耗費(fèi)的成本，是難以挽回的。為此，很多國家都發(fā)展出了相關(guān)的測量工具與制度，以達(dá)到反貪腐與提升政府廉政倫理的目的。

維系公平正義、保障民主權(quán)利的關(guān)鍵因素，除了道德觀念與法律制度之外，尚需廉能的政府，公正地維持社會(huì)公平，有效地制定并執(zhí)行法律。去除貪污腐敗、建立廉能政治，關(guān)鍵在于政治領(lǐng)導(dǎo)、政治價(jià)值與政治制度。欲推動(dòng)卓有成效的反貪腐行動(dòng)，需要國家領(lǐng)導(dǎo)人的高度承諾與實(shí)際作為，需要在社會(huì)中樹立反貪腐的價(jià)值理念，建立反貪腐的政治制度，才能有效地確保公平正義與人民當(dāng)家做主的權(quán)利。

廉能政府的建構(gòu)，不單是公眾的愿望，各國共同的理想，同時(shí)也是執(zhí)政者應(yīng)該追求的目標(biāo)。可惜實(shí)務(wù)上達(dá)此目標(biāo)卻非易事。各國和地區(qū)的政府和專家學(xué)者都在不斷摸索和實(shí)踐。

目前，中國大陸的廉政建設(shè)是社會(huì)民眾較為關(guān)注的焦點(diǎn)之一。改革開放以來，中國大陸在經(jīng)濟(jì)建設(shè)領(lǐng)域取得了令人刮目相看的成就，但與此同時(shí)，也滋生了大面積的腐敗。雖然政府采取了多項(xiàng)措施予以懲治，但一段時(shí)期內(nèi)并沒有達(dá)到預(yù)期目的和成效。為此，需要有關(guān)部門和相關(guān)專家學(xué)者重新檢視中國大陸廉政建設(shè)的阻滯因素，探尋廉政建設(shè)的正確路向。

二、廉能政府治理的兩岸學(xué)術(shù)交流意義

學(xué)術(shù)交流是一種交流經(jīng)驗(yàn)、分享知識(shí)、共享成果，一起分析與討論解決問題的方法。學(xué)術(shù)交流的實(shí)質(zhì)是一種信息的交流，其目的是產(chǎn)生新學(xué)術(shù)思想和達(dá)到學(xué)術(shù)創(chuàng)新。

治理腐敗與廉政建設(shè)既是一個(gè)重要的跨學(xué)科的研究議題，也是世界各國由來已久的現(xiàn)實(shí)政治追求。不同學(xué)科研究和關(guān)注的面向不同，不同國家及其不同發(fā)展階段所要達(dá)成的目標(biāo)內(nèi)涵也有所差異，為此選擇的方法和路徑便各有千秋。中國正處于現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型進(jìn)程中，其腐敗治理和廉政建設(shè)所面臨的難題與現(xiàn)代化國際有所差異，目標(biāo)與路徑不可避免地帶有轉(zhuǎn)型過程中的特征。大陸廉能政府治理的路徑需要自己大膽摸索，主動(dòng)實(shí)踐，但也要多和國外的、港澳臺(tái)地區(qū)的專家學(xué)者交流、探討，各取所長。基于此，圍繞這一議題，最近幾年來，大陸學(xué)者（主要是北京、南京、上海、南昌等地）與臺(tái)灣學(xué)者已經(jīng)聯(lián)合舉辦了多次研討會(huì)，共同交流和互動(dòng)，以下是最近兩年來的主要研討活動(dòng)。

2012年6月16日，首屆滬臺(tái)公共管理論壇在復(fù)旦大學(xué)舉辦。參加此次活動(dòng)的內(nèi)地高校包括復(fù)旦大學(xué)、同濟(jì)大學(xué)、華東理工大學(xué)、華東政法大學(xué)、華東師范大學(xué)、上海交通大學(xué)、上海財(cái)經(jīng)大學(xué)、上海師范大學(xué)、上海理工大學(xué)等九所院校，與會(huì)人員二百多人。此次論壇的主體是“政府治理與公共服務(wù)”。交流議題包括：績效管理、政府治理、管理創(chuàng)新、區(qū)域合作與治理機(jī)制、地方發(fā)展與環(huán)境保護(hù)等。

2012年12月17日，由南昌大學(xué)和臺(tái)灣世新大學(xué)共同主辦的第一屆贛臺(tái)公共管理學(xué)術(shù)研討會(huì)在南昌大學(xué)舉辦。來自南昌大學(xué)、臺(tái)灣世新大學(xué)等高校的專家學(xué)者圍繞“公共治理與政府創(chuàng)新”等主題展開了學(xué)術(shù)交流。交流議題包括：人力資源管理、公共預(yù)算、廉政治理、信息技術(shù)發(fā)展等。

2013年4月19日，由世新大學(xué)管理學(xué)院以及上海市公共事務(wù)管理研究會(huì)所共同主辦的《兩岸公共管理論壇：廉能政府治理》研討會(huì)在世新大學(xué)舉辦。本次研討會(huì)以“廉能政府治理”為議題，宣講論文達(dá)23篇之多，參加的專家學(xué)者共計(jì)一百多位。這次論壇促進(jìn)了兩岸管理學(xué)專家學(xué)者深層次的學(xué)術(shù)交流。

通過兩岸學(xué)術(shù)論壇的多次召開，相關(guān)學(xué)者協(xié)力攻關(guān)，共同促進(jìn)政府治理理論體系建設(shè)。面對新情況、新問題，與會(huì)學(xué)者帶著思考與成果，切磋探討，碰撞思想，深入交流，產(chǎn)生了寶貴的新知識(shí)與新成果。

兩岸高校在廉能政府的學(xué)術(shù)研究領(lǐng)域具有很強(qiáng)的互補(bǔ)性，可以相互借鑒，特別是臺(tái)灣高校的研究多采用案例分析、比較研究和指標(biāo)建構(gòu)的方式，強(qiáng)調(diào)實(shí)際運(yùn)用，對大陸有很大的啟發(fā)意義。

目前國內(nèi)對測量腐敗的實(shí)證研究和指標(biāo)研究還相對較少，在充分考慮我國國情的基礎(chǔ)上如何構(gòu)建一套科學(xué)實(shí)用性強(qiáng)的，能準(zhǔn)確測量政府部門廉潔狀況的指標(biāo)體系，是將來一段時(shí)間內(nèi)將要攻關(guān)的重大課題，在這一領(lǐng)域可以多和大陸以外的學(xué)者加強(qiáng)溝通和增進(jìn)交流。

三、兩岸公共管理論壇的交流議題分析

通過研討會(huì)的召開與交流，可以覺察當(dāng)前公共管理領(lǐng)域的熱點(diǎn)和難點(diǎn)，也可以了解兩岸的專家學(xué)者思考問題的角度與方法的不同，重要的是大家相互學(xué)習(xí)，從不同的面向了解問題和重新思索廉能政府治理的路徑。本文以在2013年4月19日《兩岸公共管理論壇：廉能政府治理》研討會(huì)上宣講的論文為例，從多角度來分析兩岸專家學(xué)者對待問題與現(xiàn)象的思考方式、研究方式和解決方式的不同之處，為將來的廉能政府治理研究提供整合的思路。

此次論壇，宣講的論文數(shù)量為23篇，大陸學(xué)者的論文11篇，香港學(xué)者的論文1篇，臺(tái)灣學(xué)者的論文11篇。以下是研究議題的詳細(xì)分布情況。

1.研究內(nèi)容對比

大陸學(xué)者側(cè)重基礎(chǔ)理論的研究和法律制度的構(gòu)建。

首先，大陸學(xué)者的研究題目大都比較宏觀，題目多數(shù)冠以“中國大陸政府”、“中國廉政建設(shè)”、“中國廉能政府”、“中國政治改革”、“中國大陸廉政建設(shè)”等字樣，具體細(xì)節(jié)性和局部性的研究不多見，因?yàn)橹贫刃缘慕ㄔO(shè)不健全，操作性的研究就很難跟得上。其次，題目的時(shí)間跨度比較明顯，題目冠以“轉(zhuǎn)型期”、“當(dāng)代”等字樣，這是由于國情的因素所決定的。再次，研究議題多側(cè)重理論分析和原因挖掘以及路徑探討，題目中冠以“路徑”、“原因”、“為何”等字樣，缺乏實(shí)證性的研究。

臺(tái)灣學(xué)者多側(cè)重應(yīng)用研究、模型或指標(biāo)體系的建構(gòu)。

首先，與大陸學(xué)者的宏觀性或理論性的研究相比，臺(tái)灣學(xué)者的研究議題比較細(xì)化和細(xì)膩，題目中多數(shù)冠以“以……為例”、“……的觀點(diǎn)”，比較強(qiáng)調(diào)實(shí)證性研究和個(gè)案分析。其次，臺(tái)灣學(xué)者的研究傾向于具體技術(shù)的應(yīng)用和指標(biāo)體系的建構(gòu)，宏觀的現(xiàn)象描述和單純的理論探討較少。

2.研究方法對比

研究方法是提出新理論、新觀點(diǎn)，從而揭示事物內(nèi)在規(guī)律的工具或手段。就是說，有什么樣的研究方法，就有什么樣的科學(xué)研究，就會(huì)產(chǎn)生什么樣的結(jié)論。研究方法的選擇和應(yīng)用，直接影響著研究的效果和效率。源于此，許多學(xué)者都非常重視對于研究方法的選擇，認(rèn)為一切理論探討都可以歸結(jié)為對其研究方法的探討。

就廉能政府治理這個(gè)領(lǐng)域來說，由于國情的因素和階段性的特性，大陸的學(xué)者大都選擇或側(cè)重于質(zhì)性研究方法，參會(huì)的多數(shù)論文側(cè)重于現(xiàn)象的描述、原因的分析和路徑的選擇，采用的研究方法單一。11篇文章中有10篇屬于定性研究，只有1篇采用了個(gè)案分析方法。這種狀況與臺(tái)灣學(xué)者對這一領(lǐng)域的探討所運(yùn)用的方法截然不同。

在國外和港澳臺(tái)地區(qū)，關(guān)于廉能政府治理的相關(guān)研究開展較早，從實(shí)證研究到成因分析都有了一定的發(fā)展。臺(tái)灣學(xué)者采用的研究方法比較靈活，有定性的研究方法，也有定量的研究方法，個(gè)案研究方法，調(diào)查研究方法，文獻(xiàn)分析方法，深度訪談研究方法，對比分析方法等等。

3.研究配合對比

宣講論文的大陸學(xué)者，分布在上海的八所高校內(nèi)，來源地較為集中，但是學(xué)者的研究缺乏配合和協(xié)調(diào)研究，學(xué)者之間沒有明確的分工和前期的探討，喜歡“獨(dú)奏”。而臺(tái)灣的研究學(xué)者則不同，通過會(huì)議期間的嘉賓介紹，還有學(xué)者的自我評述，可以看出，在舉辦論壇之前，很多學(xué)者就已經(jīng)事先進(jìn)行了多次的溝通，確保了研究議題的互補(bǔ)性和協(xié)調(diào)性，希望展現(xiàn)該領(lǐng)域研究的多面性、配合性、區(qū)隔性和深耕性。臺(tái)灣學(xué)者還有一個(gè)特點(diǎn)就是，多個(gè)人共同完成一個(gè)題目，有一半的論文在研究過程中吸收了一些在讀博士生的參與，這種做法一是讓更多的年輕人加入研究隊(duì)伍，群策群力；二是保持了科學(xué)研究的鮮活性。還有部分論文是跨院系或跨學(xué)校之間的合作來完成的。值得一提的是，臺(tái)灣的學(xué)者和政府的關(guān)系比較緊密，有些文章的寫作是學(xué)者與有關(guān)政府部門一起合作完成的，這保證了數(shù)據(jù)的真實(shí)性和實(shí)用性。目標(biāo)明確、學(xué)科交融、分布有序的跨學(xué)科、跨院系、跨高校合作是臺(tái)灣學(xué)者在這一研究領(lǐng)域中的一大亮點(diǎn)。

4.研究視野對比

參加研討會(huì)的大陸學(xué)者，基本來自于上海的名校，頗具代表意義，他們的研究成果也頗能說明問題。就廉能政府治理這一領(lǐng)域來講，大陸學(xué)者的研究視野還比較狹窄，研究的議題主要是關(guān)于中國大陸的現(xiàn)實(shí)情況，歷史的跨度也不大。從這11篇文章來看，關(guān)注國外情況和國際情況的學(xué)者并不多，但也有一個(gè)值得注意的現(xiàn)象，大陸的學(xué)者對網(wǎng)絡(luò)社團(tuán)很感興趣。這是因?yàn)榫W(wǎng)絡(luò)社會(huì)大大改變了中國的社會(huì)情況，網(wǎng)絡(luò)民意正在迅速成為促進(jìn)黨和政府提高執(zhí)政能力、更好地為人民服務(wù)的強(qiáng)勁力量。

臺(tái)灣學(xué)者的研究視野寬廣，喜歡做跨國的比較研究，探討國際化和本土化的接軌問題。臺(tái)灣學(xué)界的學(xué)術(shù)交流對象，以中國香港、日本、韓國、新加坡、美國、澳洲等地為主。

在發(fā)表的論文中，臺(tái)灣學(xué)者掌握了大量的數(shù)據(jù)和模型，確保了研究議題的鮮活性和說服力。在11篇文章中，臺(tái)灣很多學(xué)者的研究都涉及了NGO組織，特別是國際透明組織，幾乎有一多半的學(xué)者談到了這個(gè)組織，而大陸學(xué)者的文章卻沒有一篇涉及它，因?yàn)榕_(tái)灣的很多學(xué)者在這些組織中擔(dān)任要職，非常熟悉這個(gè)組織的運(yùn)作情況，而這個(gè)組織也確實(shí)在世界許多國家的廉能政府治理中起到了重要的作用。

從參考文獻(xiàn)來看，大陸學(xué)者大多沒有提供參考文獻(xiàn)，或者是學(xué)術(shù)不規(guī)范，或者是難以提供有強(qiáng)大說服力的參考資料。在已經(jīng)提供參考文獻(xiàn)的論文中，多數(shù)只提供了國內(nèi)的文獻(xiàn)，沒有國外的文獻(xiàn)和數(shù)據(jù)。僅僅只有1篇文章，提供了國外的文獻(xiàn)。

臺(tái)灣的學(xué)者，所提供的文章結(jié)構(gòu)大都完整，只有1人沒有提供參考文獻(xiàn)。多數(shù)的參考文獻(xiàn)都在30篇以上，并且有一半的文獻(xiàn)是外文文獻(xiàn)。這足以反映出臺(tái)灣學(xué)者的研究視野狀況。

四、大陸廉能政府治理的未來之路探索

1.轉(zhuǎn)型過程中的特征與挑戰(zhàn)

腐敗曾是東亞地區(qū)乃至全世界普遍存在的問題，但是通過20世紀(jì)七八十年代的治理，我國香港和臺(tái)灣地區(qū)、日本以及韓國在治理腐敗領(lǐng)域取得了長足的進(jìn)步，也積累了豐富的實(shí)戰(zhàn)經(jīng)驗(yàn)。

大陸正處于現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型進(jìn)程中，廉政所面臨的難題與現(xiàn)代化國家和地區(qū)不同，目標(biāo)和路徑不可避免帶有轉(zhuǎn)型過程中的特征與挑戰(zhàn)。

大陸學(xué)者關(guān)于廉能政府治理的探索多集中于現(xiàn)象的描述、根源的分析以及困境的對策，理論的描述較多，操作化界定較少。多數(shù)的研究側(cè)重于制度的構(gòu)建和廉政文化的創(chuàng)建，比如財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度建設(shè)，廉政制度的執(zhí)行力等。這是目前大陸的國情和所處的階段所決定的。

中央“十二五”規(guī)劃綱要把轉(zhuǎn)變政府職能作為行政體制改革的第一要?jiǎng)?wù)，這反映了行政體制改革的核心是當(dāng)前政府職能的轉(zhuǎn)變。黨的十七大報(bào)告特別指出要強(qiáng)化社會(huì)管理和公共服務(wù)職能。黨的十八大報(bào)告中對推進(jìn)政治體制改革做出了全面部署，特別是對深化行政體制改革提出了明確要求。黨的十八大強(qiáng)調(diào)，行政體制改革是推動(dòng)上層建筑適應(yīng)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的必然要求。

2013年1月22日，習(xí)近平在十八屆中央紀(jì)委二次會(huì)議上明確指出：“要加強(qiáng)對權(quán)力運(yùn)行的制約和監(jiān)督，把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里，形成不敢腐的懲戒機(jī)制、不能腐的防范機(jī)制、不易腐的保障機(jī)制”。中國共產(chǎn)黨已經(jīng)把制度反腐作為將反腐敗引向深入的基本路徑。

政治體制改革，廉能文化的構(gòu)建，制度執(zhí)行力的提升，財(cái)務(wù)管理制度的改革，績效管理與評估，財(cái)政透明度，指標(biāo)體系的構(gòu)建都是在將來學(xué)者們要深化研究的議題。

將來的研究將從三個(gè)層面來展開：其一，微觀層面的治理，通過反腐教育加強(qiáng)行政倫理和道德的建設(shè)。其二，中觀層面的治理，利用法律和制度建設(shè)遏制貪腐。其三，宏觀層面的監(jiān)督包括社會(huì)文化的改造和宏觀體制改革。

2.可操作化的廉能治理指標(biāo)體系構(gòu)建

與西方國家和港臺(tái)地區(qū)多交流互動(dòng)，推動(dòng)大陸地區(qū)政府的廉能建設(shè)，提高政府腐敗治理能力是一個(gè)富有探討價(jià)值的學(xué)術(shù)議題。

廉潔是政府達(dá)到良善治理的基本要件之一。如何有效地偵測、了解及掌握政府部門貪腐犯罪的相關(guān)資訊，在廉能政府治理中扮演了重要的角色。任何政府績效衡量指標(biāo)的建構(gòu)，包括三個(gè)要件：概念化，衡量和整合。研究者必須先明確界定所需要衡量的概念（現(xiàn)象、行為和活動(dòng)等）內(nèi)涵及其重要屬性，區(qū)分出最好與最差的狀況。其次，在操作化層面，選擇相關(guān)指標(biāo)。再次，研究者必須決定用什么形式呈現(xiàn)原始的資料，將指標(biāo)加以整合。

過去十年間，臺(tái)灣公共管理領(lǐng)域?qū)τ诹卫碇芯孔h題的探討，多數(shù)朝向廉政治理內(nèi)涵的建構(gòu)、法令與財(cái)務(wù)相關(guān)等制度面的，以及評鑒指標(biāo)的建立與修訂等方向進(jìn)行研究。

由于不同的政治、經(jīng)濟(jì)、文化等方面的差異，大陸的廉政體系建設(shè)，要深入辨析不同的基礎(chǔ)，及時(shí)全面地加強(qiáng)相應(yīng)的制度性支柱建設(shè)。

3.深化研究網(wǎng)絡(luò)社團(tuán)的作用

隨著互聯(lián)網(wǎng)的普及率和使用率的不斷提高，各種網(wǎng)絡(luò)社團(tuán)迅猛發(fā)展，成為網(wǎng)民介入公共事務(wù)、參與政府治理的重要方式。

互聯(lián)網(wǎng)為公眾提供了一種全新的交互方式，被視為是改變現(xiàn)有社會(huì)關(guān)系和培育全新社會(huì)關(guān)系的一種革新動(dòng)力。互聯(lián)網(wǎng)對中國社會(huì)生活產(chǎn)生的影響，相當(dāng)巨大和持久，中國社會(huì)的面貌已經(jīng)為之改觀。互聯(lián)網(wǎng)已經(jīng)成為中國公眾評論公共事務(wù)、參與政府治理、評估政治服務(wù)的重要通道。與此同時(shí)，政府部門也把互聯(lián)網(wǎng)看作觀察民意、問計(jì)于民和問政于民的重要渠道。

如今，網(wǎng)絡(luò)已經(jīng)成為網(wǎng)民生活與政治治理中不可或缺的組成部分。如何規(guī)范網(wǎng)絡(luò)社團(tuán)，如何有效利用網(wǎng)絡(luò)社團(tuán)的積極效應(yīng)服務(wù)于廉政治理與公共服務(wù)，仍然是新時(shí)期值得探討的重要課題。

參考文獻(xiàn)：

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