中國志愿服務(wù)發(fā)展過程中的政府角色定位研究

摘 要：中國目前志愿服務(wù)的發(fā)展現(xiàn)狀仍然存在著較多問題，其中政府在志愿服務(wù)中的角色定位不明確就是面臨的問題之一 。志愿組織與志愿服務(wù)的蓬勃發(fā)展離不開政府的支持，因此深入研究政府在中國志愿服務(wù)發(fā)展過程中的角色定位顯得至關(guān)重要。首先對中國志愿服務(wù)的發(fā)展現(xiàn)狀以及政府從中起到的作用進行探索，從而找出困境所在，最后對政府應(yīng)當在志愿服務(wù)發(fā)展過程中承擔的角色進行定位?，F(xiàn)階段政府承擔的角色應(yīng)當從管制者轉(zhuǎn)化為監(jiān)護者、從組織者轉(zhuǎn)化為培育者、在擔任贊助者的同時成為志愿組織的合作者。

關(guān)鍵詞：志愿服務(wù)；志愿組織；政府角色定位

中圖分類號：D63 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2013）18-0217-03

全球化時代，政府和非營利組織是社會公共事務(wù)管理的兩大主體，然而在復雜多變的現(xiàn)代社會，政府不是萬能的，試圖讓政府承擔社會事務(wù)的全部責任和風險難免捉襟見肘。而志愿組織作為典型的非營利組織，它在提供公共服務(wù)、完善社會保障、救助弱勢群體等方面能夠起到巨大的作用，能極大地推進最終實現(xiàn)公共利益的腳步。政府作為公權(quán)力的載體，對志愿組織的扶持和規(guī)制將直接影響到志愿組織的發(fā)展。因此，是時候為政府在志愿服務(wù)發(fā)展過程中的角色進行定位，使其成為中國志愿服務(wù)蓬勃發(fā)展的堅強后盾。

一、志愿服務(wù)相關(guān)概念與政府行為的界定

（一）志愿服務(wù)相關(guān)概念

本文采用的是學者鄧國勝對志愿服務(wù)所下的定義，即“志愿服務(wù)是指任何非政府組織或個人自愿貢獻時間和精力，不為物質(zhì)報酬，利用自己的知識、技能、體能或財富，通過各種服務(wù)性的行動為鄰居、社區(qū)、社會提供非營利、非職業(yè)化援助的行為，實現(xiàn)對社會事業(yè)的服務(wù)與奉獻，實施對有困難的社會群體及個人的服務(wù)”[1]。

志愿服務(wù)組織是指擁有正式組織形式、不以營利為目的、以志愿參與為特征、以公益產(chǎn)權(quán)為基礎(chǔ)、主要開展公益性或互益性活動的非政府組織。①

（二）政府和政府角色的界定

要研究政府角色，必須先明確政府的概念。政府的概念有狹義和廣義之分，狹義上的政府僅指國家權(quán)力機關(guān)中行使行政權(quán)力的那部分政權(quán)機構(gòu)，即行政機關(guān)；廣義上的政府是指立法機關(guān)、行政機關(guān)和司法機關(guān)的總和。中國的國情決定了我們的政府和政黨是一體的。因此，本文中所用的政府一詞指的是行政機關(guān)和執(zhí)政黨之和。

至于政府角色，所有人應(yīng)該都認同，政府的目標是實現(xiàn)公共利益。陳振明教授將政府的作為概括為五大角色：公共物品的提供者、外在效應(yīng)的消除者、宏觀經(jīng)濟的調(diào)控者、市場秩序的維護者和收入及財產(chǎn)的再分配者[2]。在此基礎(chǔ)上，本文將進一步探索政府在發(fā)展志愿服務(wù)中的角色定位。

二、中國志愿組織發(fā)展現(xiàn)狀及主要存在問題

（一）現(xiàn)階段中國志愿服務(wù)中的政府角色

政府在現(xiàn)階段在中國志愿服務(wù)中主要扮演了三大角色：

1.組織者。政府目前本身就是志愿服務(wù)的組織者。共青團下的青年志愿者和民政系統(tǒng)領(lǐng)導下的官辦志愿者組織是中國當前志愿活動中規(guī)模以及影響較大的兩股力量，他們都是在政府的領(lǐng)導和授意下進行活動的志愿組織。中國目前的志愿者組織政府干預的比重很大，行政色彩過濃。

2.贊助者。志愿組織很大一部分的資金來源依靠政府的贊助。中國政府對志愿組織的財政支持主要表現(xiàn)為兩個方面：直接撥款和減免稅。據(jù)有關(guān)資料統(tǒng)計，2008年度中國經(jīng)調(diào)查的非營利組織的資金來源大部分來自政府的財政撥款以及相關(guān)的補貼，該項來源幾乎占了收入來源的53% [3]。相關(guān)的稅收優(yōu)惠政策大致分為兩大類：一是對志愿組織的稅收優(yōu)惠政策，二是對向志愿組織捐贈的企業(yè)和個人的稅收優(yōu)惠政策。

3.管制者。國務(wù)院在1998年10月25日頒布實施了行政法規(guī)《社會團體登記管理條例》與《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》，條例中均規(guī)定對組織實行“歸口登記、雙重管理”，即國務(wù)院民政部門為其登記管理機關(guān)，各級人民政府授權(quán)的組織為其行業(yè)、業(yè)務(wù)范圍里的業(yè)務(wù)主管單位。同時，管理機關(guān)有權(quán)對組織運行的財務(wù)狀況（愿組織實施財務(wù)監(jiān)督的內(nèi)容包括對組織預算、收入、支出、財產(chǎn)物資等）進行監(jiān)督管理，實施年度檢查。中國還頒布了《民間非營利組織會計制度》、《預算會計制度》和《基金會管理條例》。2006年12月，團中央發(fā)布《中國注冊志愿者管理辦法》。

（二）中國志愿服務(wù)中政府角色存在的問題

1.對志愿服務(wù)行政主導性過強。中國志愿者組織有相當一部分是通過獲取自上而下發(fā)展起來的，據(jù)調(diào)查，只有不到30%的非營利組織是通過民主選舉選出組織管理人員的[4]。中國青年志愿者組織也不是一個獨立的社會組織，其行政上直屬于共青團，其活動都是在黨和政府的統(tǒng)籌下開展并接受黨和政府的監(jiān)管。志愿服務(wù)開展初期運用這種方式的確較易取得較好的成效，但這一帶有強制性的形式發(fā)展到中后期，容易使志愿者產(chǎn)生依賴性和服從性，會產(chǎn)生主體性缺乏、自發(fā)性弱等狀況。

2.對志愿服務(wù)的立法保障缺位。中國當前針對志愿組織管理的立法混亂，地方與國家不同步。地方上各地相繼頒發(fā)了條例法規(guī)，但這些法規(guī)多是原則性、鼓勵性的，無法很好地運用到實際操作中去。在全國層面上主要是遵循1998年10月25日頒布實施的《社會團體登記管理條例》與《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》中的相關(guān)規(guī)定；雖然2006年團中央發(fā)布了的《中國注冊志愿者管理辦法》進一步規(guī)范了注冊志愿者激勵和表彰機制，但沒有提及在志愿者利益受到損害時是否應(yīng)當及如何進行補償[5]。

3.對進一步發(fā)展志愿服務(wù)的政策引導不足。中國志愿服務(wù)的領(lǐng)域中幫困助殘類和環(huán)境保護類占很大比例，文化娛樂、醫(yī)療救助、專業(yè)咨詢等內(nèi)容所占比重很小。這些新興領(lǐng)域成立的志愿組織規(guī)模較小、內(nèi)部管理不夠規(guī)范，政府對其扶持力度不夠，也嚴重阻礙了中國志愿服務(wù)的多樣化發(fā)展。隨著人們生活方式逐步多樣化與生活水平的不斷提高，志愿服務(wù)也應(yīng)該向著多元化的方向發(fā)展。中國政府在實現(xiàn)志愿服務(wù)多元化方面的引導不足，并沒有出臺一些積極的引導和鼓勵政策。

4.志愿組織準入制度苛刻但監(jiān)督力度不夠。對志愿組織的管理實行條塊分割、歸口登記和雙重管理，志愿組織的準入門檻較高，在同一行政區(qū)如有業(yè)務(wù)類似的則不予同意成立的這一原則不僅限制了志愿組織的發(fā)展，也影響了志愿組織內(nèi)在質(zhì)量的提升。高標準的準入機制并未給政府管理帶來便利，反而造成了大量隱性和“非法”的社團存在。政府對志愿組織除了統(tǒng)一的年檢之外，幾乎沒有必要的評估和社會監(jiān)督機制制約，資金得不到?？顚Ｓ?，甚至去向不明，組織內(nèi)部的一些工作人員利用職務(wù)便利和制度缺陷謀取私利，嚴重損害了志愿組織的公信度。

5.社會對志愿組織的捐贈稅收制度不健全。政府鼓勵社會捐贈最好的方式就是通過減免稅政策來實施。根據(jù)中國2007年《企業(yè)所得稅條例》和《個人所得稅法》的規(guī)定，企業(yè)捐贈在年度利潤總額12%以內(nèi)的部分，在計算應(yīng)納稅所得額準予扣除；個人捐贈則為30%。雖然新稅法將稅前所得的3%提高到了12%，但這仍沒有從根本上改變企業(yè)捐款越多，納稅越多的不合理現(xiàn)象。其次，對于志愿組織的稅收減免政策也不完善。按現(xiàn)行政策規(guī)定，只有25個通過財政部和國家稅務(wù)總局特許的非營利組織可以直接接受捐贈，其他非營利組織直接接受的捐贈，捐贈者不予扣除。這個數(shù)字相對于全國數(shù)十萬公益組織來說相去甚遠。

三、政府在志愿服務(wù)發(fā)展過程中的角色定位

較之當前政府在志愿服務(wù)發(fā)展中充當?shù)慕M織者、管制者和贊助者，通過上文的分析，筆者認為現(xiàn)階段政府應(yīng)承擔的角色應(yīng)當從管制者轉(zhuǎn)化為監(jiān)護者、從組織者轉(zhuǎn)化為培育者、在擔任贊助者的同時成為志愿組織的合作者。

（一）從管制者轉(zhuǎn)化為監(jiān)護者

政府應(yīng)逐漸轉(zhuǎn)變職能，在志愿服務(wù)發(fā)展過程中扮演引導和推動的輔助角色，依法保障志愿服務(wù)，強調(diào)志愿組織的民主管理和監(jiān)督。

1.志愿服務(wù)發(fā)展需要良好的法律保障。必須加快制定國家志愿服務(wù)的專項法，明確政府和志愿組織的關(guān)系，以及各自在社會發(fā)展中承擔責任和義務(wù)。政府應(yīng)當將志愿服務(wù)活動的范疇、規(guī)定中不明確的條文予以明確說明，同時增加條例的可操作性。完善志愿組織的登記制度，打破雙重管理體制的限制。此外，在志愿者管理方面，必須對志愿者的招募與權(quán)責、服務(wù)對象的范圍、物質(zhì)與政策保障、損害補償機制等方面做出明確的規(guī)范。

2.志愿服務(wù)發(fā)展需要合理的捐贈及稅收制度保障。對志愿者組織的稅收優(yōu)惠包括：一是對志愿者組織自身享受免稅優(yōu)惠的待遇；二是向其捐贈的納稅人享受稅收扣除優(yōu)惠待遇。必須增加免稅比例，擴大優(yōu)惠稅種，擴大稅收優(yōu)惠對象。可以調(diào)整稅收政策吸引更多社會捐贈。比如社會企事業(yè)及個人的捐贈部分可以免稅或稅前全額減免；另外，政府應(yīng)當簡化捐贈流程，打開志愿組織直接接受捐贈的渠道。同時加快實現(xiàn)稅收優(yōu)惠制度在各地、各個部門的規(guī)范和統(tǒng)一配套措施。

3.志愿服務(wù)發(fā)展需要嚴格有效的監(jiān)督機制。應(yīng)當建立起第三方的權(quán)威評估和監(jiān)管機構(gòu)。前期對申請注冊的志愿組織進行充分的調(diào)查和確認；對志愿組織的資金使用進行監(jiān)督，以日常檢查和年度檢查為基礎(chǔ)，必要時也可以對志愿組織的財務(wù)進行突審，以防資金的不當使用；要求志愿組織向社會各界公布自己的財務(wù)狀況、項目的資金使用情況等。同樣，該第三方機構(gòu)作為志愿組織的監(jiān)督者，必須承擔起責任，一旦發(fā)生問題，必須進行問責。

（二）從組織者轉(zhuǎn)化為培育者

志愿服務(wù)的主體是公民社會，因此政府對其他社會行為主體的管制應(yīng)減少，應(yīng)從最初的組織者轉(zhuǎn)化為培育者，引導公民共同參與到社會的建設(shè)中來，并對其行為進行指導。

1.志愿服務(wù)的發(fā)展需要專業(yè)的管理和執(zhí)業(yè)團隊。志愿服務(wù)的發(fā)展前景應(yīng)該是在服務(wù)項目開發(fā)、服務(wù)人員培訓、服務(wù)監(jiān)督與評價等方面擁有一套相對完善的系統(tǒng)，并且能夠針對特殊團體提供一些專業(yè)服務(wù)。政府應(yīng)采取積極有效的措施，邀請相關(guān)專家參與到志愿服務(wù)的培訓中來，指導、幫助志愿活動的開展，為志愿組織的日常管理和危機管理提供專業(yè)的咨詢和建議。政府還應(yīng)鼓勵加強國際社會間志愿服務(wù)的合作與交流 ，為中國志愿組織未來的發(fā)展提供良好的發(fā)展平臺。

2.志愿服務(wù)發(fā)展需要全社會對志愿精神的認可。政府可以將電視、廣播、網(wǎng)絡(luò)、報刊、雜志等媒體作為媒介，廣渠道、全方位、多角度地對志愿行為進行宣傳。除繼承中國古代優(yōu)秀慈善文化傳統(tǒng)外，政府還可考慮將志愿服務(wù)納入現(xiàn)代教育體系，在學?；A(chǔ)教育體系中設(shè)立志愿服務(wù)課程，注重志愿服務(wù)意識與行為的從小培養(yǎng)?？紤]建立志愿服務(wù)時間儲蓄制度。為志愿者設(shè)立參與志愿服務(wù)的特殊的“時間賬戶”，把志愿者參加服務(wù)的活動次數(shù)、累次時間記錄在案，志愿者自身在需要社會提供幫助的時候可以提取這一“時間儲蓄”，優(yōu)先得到相應(yīng)的志愿服務(wù)[6]。

（三）既是贊助者又是合作者

要扶持志愿服務(wù)組織發(fā)展，政府必須采取措施為志愿組織拓寬資金來源。但一味地給予并不是長久之計，應(yīng)當采用更為多元的形式。而志愿組織和政府最理想的關(guān)系就是合作來共同解決社會問題。志愿服務(wù)發(fā)展需要政府“新型”財政支持。所謂“新型”支持就是通過競爭和合作來獲得政府財政支持。除去對志愿組織基本的財政撥款和補貼，在市場競爭的環(huán)境中，政府應(yīng)遵循市場規(guī)律的原則，通過服務(wù)項目的公開招標和服務(wù)質(zhì)量的優(yōu)劣來決定哪個志愿服務(wù)組織獲得資助。

參考文獻：

[1] 鄧國勝.中國志愿服務(wù)發(fā)展的模式[J].社會科學研究，2002，（2）.

[2] 陳振明.公共管理學原理[M].北京：中國人民大學出版社， 2003：162.

[3] 王名.清華發(fā)展研究報告2003：中國非政府公共部門[M].北京：清華大學出版社， 2004：75.

[4] 鄧國勝.非營利組織評估[M].北京：社會科學文獻出版社，2001：48.

[5] 辛榕.中國志愿服務(wù)中的政府行為研究[D].呼和浩特：內(nèi)蒙古大學， 2009：21-32.

[6] 譚玉龍.中國志愿精神培育中的政府責任研究[D].南寧：廣西民族大學，2008：47.

[責任編輯 王玉妹]