政府與非營利組織合作的策略研究

摘 要：非營利組織作為新興的公共服務(wù)提供者，基于其資源和能力限制，通常需要與政府合作來實現(xiàn)其公益目標(biāo)。首先，政府與非營利組織合作有深厚理論基礎(chǔ)，治理理論、資源依賴?yán)碚撆c組織間網(wǎng)絡(luò)理論等均為兩者的合作提供理論指導(dǎo)。政府與非營利組織之間存在不同的關(guān)系和合作模式。其次，主客觀因素對兩者的合作及合作績效有重要影響。最后根據(jù)兩者合作的理論基礎(chǔ)，關(guān)系和合作模式以及影響績效的因素，提出改進(jìn)政府與非營利組織合作的策略。

關(guān)鍵詞：非營利組織；政府；合作

中圖分類號：C93 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1673-291X（2013）18-0213-03

在傳統(tǒng)意義上，為社會提供公共物品的僅是政府，但是隨著經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展和公眾對公共服務(wù)需求多元化發(fā)展，加之政府機(jī)構(gòu)龐大，辦事程序復(fù)雜，政府在提供公共服務(wù)上面臨許多挑戰(zhàn)。非營利組織參與到公共服務(wù)的提供，通過與政府的有效合作，能有效應(yīng)對政府在提供公共服務(wù)方面所面臨的挑戰(zhàn)，為社會提供更多和更有效的公共服務(wù)。政府與非營利組織之間為實現(xiàn)共同的公共服務(wù)目標(biāo)而相互協(xié)調(diào)溝通，形成合作。合作只是一種途徑，合作的最終目的是兩者能以更有效率和效果的方式為社會提供公共服務(wù)，因此研究兩者的合作策略至關(guān)重要。

一、政府與非營利組織合作的理論基礎(chǔ)

政府與非營利組織的合作有深厚的理論基礎(chǔ)，這些理論為政府與非營利組織的合作提供了重要指導(dǎo)。

1.治理理論。治理（Governance）原意是控制、引導(dǎo)和操縱，主要用于政治領(lǐng)域，隨著時代的發(fā)展，治理一詞的運用不斷擴(kuò)展，被廣泛應(yīng)用于社會經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域?，F(xiàn)代關(guān)于治理的定義中，全球治理委員會的定義具有很大的代表性和權(quán)威性。該委員會于1995年發(fā)表一份題為《我們的全球伙伴關(guān)系》的研究報告中，對治理做了如下界定：治理是各種公共的或私人的個人和機(jī)構(gòu)管理其共同事務(wù)的諸多方式的總和。它是使相互沖突的或不同的利益得以調(diào)和并且采取聯(lián)合行動的持續(xù)的過程。

2.資源依賴?yán)碚?。資源依賴?yán)碚摚≧esource Dependence Theory）是以交換理論為基礎(chǔ)，它強(qiáng)調(diào)組織需從周圍環(huán)境吸取資源以實現(xiàn)其生存，組織需要與周圍環(huán)境相互依存、相互作用方能實現(xiàn)目的。依據(jù)交換理論的觀點，合作是資源依賴的結(jié)果。組織具有自身發(fā)展的愿景和使命，當(dāng)其他組織具有其發(fā)展所需要的資源并且合作的利益大于合作的成本時，就可能形成合作關(guān)系[1]。當(dāng)組織之間能夠相互取得各自所需的各類資源時，形成資源互惠互補(bǔ)關(guān)系時，較容易產(chǎn)生合作關(guān)系。政府與非營利組織兩者而言，非營利組織需要政府的資金、資訊等支持，而政府需要非營利組織的服務(wù)能力、資訊等支持。非營利組織和政府之間存在資源依賴關(guān)系，通過交換各取所需、各達(dá)所愿，從而形成兩者的合作關(guān)系。

3.組織間網(wǎng)絡(luò)理論。組織間網(wǎng)絡(luò)理論（Theory of Interorganizational Network）是網(wǎng)絡(luò)理論（Network Theory）的延伸應(yīng)用。網(wǎng)絡(luò)理論研究網(wǎng)絡(luò)一般規(guī)律和網(wǎng)絡(luò)流問題各種優(yōu)化理論和方法的學(xué)科，網(wǎng)絡(luò)是用節(jié)點和邊聯(lián)結(jié)構(gòu)成的圖，表示研究諸對象及其相互關(guān)系。所謂組織間網(wǎng)絡(luò)，是指一些相關(guān)的組織之間由于長期的相互聯(lián)系和相互作用而形成的一種相對比較穩(wěn)定的合作結(jié)構(gòu)形態(tài)，這樣組織群就可以通過集體決策、聯(lián)合行動來生產(chǎn)產(chǎn)品或服務(wù)，以便更迅速地適應(yīng)不斷變化的技術(shù)和市場環(huán)境，并提高自身競爭力。丹尼斯等學(xué)者從經(jīng)濟(jì)、歷史、認(rèn)知和規(guī)范四個維度對組織間網(wǎng)絡(luò)的概念進(jìn)行了闡釋。因此政府與非營利組織之間是否存在社會網(wǎng)絡(luò)的基礎(chǔ)，并且建立彼此之間的信任，是兩者是否能形成合作關(guān)系的關(guān)鍵因素。培養(yǎng)政府與非營利組織之間的良好互動關(guān)系有利于其發(fā)展合作關(guān)系。

二、政府與非營利組織的關(guān)系和合作模式

1.政府與非營利組織的關(guān)系。理解政府與非營利組織之間的關(guān)系是研究兩者合作策略的基礎(chǔ)。對兩者關(guān)系的分類不盡相同，較為廣泛受到大家認(rèn)可的是以下兩種分類方式。（1）替補(bǔ)（supplementary）、互補(bǔ)（complementary）與對抗（adversarial）三種關(guān)系。替補(bǔ)關(guān)系是指某些公共服務(wù)原先是由政府提供的，由于在這些服務(wù)領(lǐng)域非營利組織更具有提供這些服務(wù)的優(yōu)勢，因此政府將這些原本由自己提供的服務(wù)轉(zhuǎn)交給非營利組織來提供；互補(bǔ)關(guān)系是指將非營利組織視為政府的合作伙伴，協(xié)助政府來提供公共服務(wù)，而公共服務(wù)的資金來源主要是政府；對抗關(guān)系是指非營利組織會促進(jìn)政策的改變，以及要求政府為公眾負(fù)責(zé)，而政府會以管制非營利組織的服務(wù)與對非營利組織的提議回應(yīng)來影響非營利組織的行為 [2]。（2）契約（contracting）、伙伴（partnership）、延伸（extension）、收編與逐步吸納（co-optation and gradual absorption）四種關(guān)系。這四種關(guān)系是根據(jù)政府與非營利組織之間依賴程度和組織認(rèn)同的高低加以區(qū)別的。當(dāng)非營利組織對自身組織使命與核心價值有高度的認(rèn)同時，與政府之間存在高度依賴關(guān)系，則呈現(xiàn)伙伴關(guān)系，若依賴程度不高，則是契約關(guān)系；當(dāng)非營利組織對自身組織使命與核心價值的認(rèn)同度偏低，與政府之間存在較低的依賴關(guān)系，其將成為政府的延伸和附屬角色，若其與政府之間存在高度的依賴關(guān)系時，那將進(jìn)一步使非營利組織逐漸為政府所收編及逐步吸納 [3]。

2.政府與非營利組織的合作模式。協(xié)同增效、服務(wù)替代和拾遺補(bǔ)缺是政府與非營利組織合作常見的三種模式。（1）協(xié)同增效模式。非營利組織和政府共同努力，付出各自的資源，承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，以實現(xiàn)原來無論是非營利組織還是政府都無法單獨完成的公共服務(wù)目標(biāo)。協(xié)同增效模式有弱制度化協(xié)同、制度化協(xié)同和相互嵌入三種形式。（2）服務(wù)替代模式。是指這些公共服務(wù)原來由政府來提供的，由于在這些服務(wù)領(lǐng)域，非營利部門具有提供服務(wù)的優(yōu)勢，為此政府將這些原本自己提供的服務(wù)轉(zhuǎn)交給非營利組織來提供。服務(wù)替代模式有公社民營、競爭性外包和伙伴式外包三種形式。（3）拾遺補(bǔ)缺模式。政府與非營利組織在公共服務(wù)上是相互補(bǔ)充的，并且兩者依然存在一定程度的協(xié)調(diào)溝通。非營利組織在政府未能涉足的服務(wù)領(lǐng)域，開展公共服務(wù)，滿足社會需求，彌補(bǔ)政府服務(wù)的不足。拾遺補(bǔ)缺模式有存量服務(wù)提供和增量服務(wù)提供兩種形式 [4]。這三種合作模式中，拾遺補(bǔ)缺模式是較低層次的合作模式，協(xié)同增效模式是較高層次的合作模式，而服務(wù)替代模式的層次居于兩者之間，三種合作模式的選擇需要結(jié)合實際情境。

三、影響政府與非營利組織合作績效的因素

政府與非營利組織合作成功與否是研究其合作績效的前提。兩者合作失敗時，合作績效定然不佳。但是合作成功并不意味著一定有好的合作績效。政府與非營利組織合作績效受到主客觀因素的影響。

1.客觀因素對合作績效的影響。政府與非營利組織之間的協(xié)作契約、資金、合作模式等因素均對兩者合作績效產(chǎn)生影響。（1）協(xié)作契約。政府與非營利組織之間簽訂協(xié)作契約能更好地確保兩者按照契約地規(guī)定履行合作過程中的義務(wù)和責(zé)任，能促進(jìn)兩者合作的成功。在政府與非營利組織合作的最初階段可以雙方訂立協(xié)作契約的方式來提高合作績效。契約方式實質(zhì)是制度化協(xié)同的方式，也是當(dāng)前很多國家的政府與非營利組織合作中經(jīng)常采用的方式。但是隨著兩者合作關(guān)系的發(fā)展，僅僅依靠協(xié)作契約來提高合作績效是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。（2）資金。政府是非營利組織資金的重要來源之一。政府與非營利組織合作提供公共服務(wù)時需要各種人力、物力支出。一方面，合作過程中是否具有充足的資金支持影響到兩者合作成功與否；另一方面，合作過程中的資金利用有效性的高低也很重要，兩者通過合作能用更少的錢提供更多更優(yōu)質(zhì)的服務(wù)也是維持合作關(guān)系的重要因素。（3）合作模式。不同合作模式的選擇需因情境而定。雖然從拾遺補(bǔ)缺模式到服務(wù)替代模式到協(xié)同增效模式，合作的層次越來越高，但并非意味著在任何情況下協(xié)同增效模式都能帶來最佳的合作績效。例如，相互嵌入這種協(xié)同增效的模式，不但需要雙方有明確制度化的合作關(guān)系，而且需要有非制度化的資源與信息溝通，合作雙方有共同的愿景與使命，在復(fù)雜的權(quán)利義務(wù)網(wǎng)絡(luò)中相互協(xié)調(diào)。條件尚不成熟時就選擇相互嵌入的合作模式不能確保合作是否能成功，亦不能確保有好的合作績效。

2.主觀因素對合作績效的影響。政府與非營利組織合作部門核心人物的個人因素、合作雙方的相互信任以及對共同目標(biāo)和使命的認(rèn)同程度等因素也對兩者合作績效產(chǎn)生影響?？陀^因素是政府與非營利組織合作績效的基礎(chǔ)，客觀因素對合作績效的影響更加直觀，而主觀因素對合作績效的影響是潛移默化的。隨著兩者合作關(guān)系建立后的逐步延伸，合作層次的提高，一些主觀因素對兩者的合作績效影響逐步突顯出來。（1）對共同目標(biāo)和使命的認(rèn)同感。每個組織有其自身的目標(biāo)和使命，政府與非營利組織均不例外。兩者合作時，形成了合作的使命與目標(biāo)，與它們組織自身的目標(biāo)并不完全一致。雙方若不能協(xié)調(diào)達(dá)成共同的合作目標(biāo)和使命，將直接影響到合作績效甚至是合作關(guān)系是否能建立。合作雙方就合作達(dá)成雙方都高度認(rèn)可的合作使命和目標(biāo)將促進(jìn)合作績效的提高。（2）合作雙方的相互信任。信任與合作是相互促進(jìn)的關(guān)系。信任是促進(jìn)合作的一個因素，而兩者的友好合作也能增進(jìn)彼此間的信任。信任依賴于很多因素：合作條款的認(rèn)同、以前的合作經(jīng)驗等。（3）核心人物的個人因素。政府與非營利組織合作主要是為了慈善、公益等事務(wù)，兩者中的核心人物具有較大的社會影響力，因此合作中扮演者重要的角色。核心角色的個人因素，包括個人目標(biāo)、專業(yè)背景、能力和素質(zhì)也會影響到合作活動中的許多決策。

四、改進(jìn)政府與非營利組織合作的策略

根據(jù)政府與非營利組織合作的理論基礎(chǔ)，兩者的關(guān)系與合作模式以及影響兩者合作績效的因素分析，筆者認(rèn)為改進(jìn)政府與非營利組織合作有以下幾點策略。

第一，發(fā)展非營利組織社會網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)。在政府與非營利組織社會網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)的構(gòu)建和發(fā)展過程中，政府扮演了重要角色。首先，政府制定普遍有效的指導(dǎo)和規(guī)定，讓網(wǎng)絡(luò)內(nèi)的非營利組織充分遵守；其次，政府幫助解決網(wǎng)絡(luò)內(nèi)非營利組織資源分配和相互依賴關(guān)系，扮演平衡、協(xié)調(diào)與促進(jìn)的角色；最后，政府需監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)內(nèi)和網(wǎng)絡(luò)間的互動，確保公共利益的實現(xiàn)。

第二，從主客觀兩方面提高合作績效。主觀和客觀方面有許多因素影響著政府與非營利組織的合作績效，因此需要從這些方面促進(jìn)兩者的成功合作并改進(jìn)合作績效?？陀^方面可采取的措施包括協(xié)商制定兩者合作契約，為兩者合作提供資金支持并且選擇合適的合作模式。主觀方面可采取的措施包括協(xié)商確定雙方都能高度認(rèn)可的合作目標(biāo)和使命，充分發(fā)揮兩者核心人物的作用，促進(jìn)雙方之間的信任。

第三，循序漸進(jìn)依據(jù)經(jīng)驗改進(jìn)合作。非營利組織和政府的合作有各種模式，有些合作模式層次較低，另一些合作模式層次較高。在選擇合作模式時需充分考慮政府與非營利組織的實際情況，在條件尚不成熟的情況下一味追求層次較高的合作模式存在一定風(fēng)險。在實際實踐過程中，政府與非營利組織需要借鑒國內(nèi)外成功的經(jīng)驗，通過不斷嘗試，積累經(jīng)驗，逐步改進(jìn)合作方式，提高合作層次。

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[責(zé)任編輯 王玉妹]