淺議企業(yè)集群形成與演化中政府的作用

摘 要：地方政府在企業(yè)集群成長(zhǎng)過程中應(yīng)該扮演的角色這一問題，在學(xué)理上和現(xiàn)實(shí)生活中都是爭(zhēng)議不斷的論題。根據(jù)“無為而治”和“有所作為”這兩種可供選擇的態(tài)度，立足中國社會(huì)現(xiàn)實(shí)，提出“為而不爭(zhēng)”的建議，并分析地方政府的政策實(shí)施。

關(guān)鍵詞：企業(yè)集群；地方政府；為而不爭(zhēng)

中圖分類號(hào)：F12 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2013）18-0219-02

一、無為而治還是為而不爭(zhēng)

在現(xiàn)實(shí)生活中，有的企業(yè)集群在地方政府的大力扶持下獲得蓬勃發(fā)展，如印度班加羅爾軟件企業(yè)集群、廣東省南海市西樵區(qū)的紡織業(yè)企業(yè)集群；但有的企業(yè)集群中大量非政府的公眾或私人中介機(jī)構(gòu)在企業(yè)集群成長(zhǎng)中作用顯著，地方政府的直接參與作用十分有限，例如“第三意大利”地區(qū)。那么，地方政府在企業(yè)集群成長(zhǎng)中究竟應(yīng)該“無為而治”還是“有所作為”。

古典經(jīng)濟(jì)學(xué)派來看產(chǎn)業(yè)集群的發(fā)展，我們發(fā)現(xiàn)只要政府提供一個(gè)穩(wěn)定的宏觀經(jīng)濟(jì)條件，市場(chǎng)就可以將資源合理配置，并最終達(dá)到一個(gè)均衡。相反，如果政府干預(yù)過多，就會(huì)造成資源利用的無效率。因此從這個(gè)角度上講，政府應(yīng)該“無為而治”。“第三意大利”就是這樣一個(gè)例子。第三意大利指20世紀(jì)70年代快速崛起的意大利東北和中部。20世紀(jì)50年代意大利政府曾主導(dǎo)該地區(qū)的“工業(yè)復(fù)興”，卻遭到徹底的失敗。在20世紀(jì)70年代，依靠大量非政府的公眾或私人中介機(jī)構(gòu)，該地區(qū)自發(fā)產(chǎn)生的小型傳統(tǒng)企業(yè)慢慢發(fā)展起來。這些企業(yè)主要從事紡織業(yè)、家居產(chǎn)品、個(gè)人用品、食品和飲料、金屬纖維產(chǎn)品以及特殊原料的生產(chǎn)業(yè)等。發(fā)展至今，其中小企業(yè)不僅在本地區(qū)的生產(chǎn)與貿(mào)易方面占有優(yōu)勢(shì)，而且其特色產(chǎn)品的出口在世界范圍內(nèi)也具有絕對(duì)優(yōu)勢(shì)。

然而現(xiàn)實(shí)并非如同古典主義學(xué)說中的那么簡(jiǎn)單。在企業(yè)集群的成長(zhǎng)過程中，會(huì)面臨各種各樣的問題：企業(yè)集群內(nèi)單一型的產(chǎn)品結(jié)構(gòu)將面臨比較大的市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)；內(nèi)部未形成穩(wěn)定的分工合作關(guān)系；企業(yè)集群的發(fā)展往往具有路徑依賴性，對(duì)于外部世界的重大變化，在整體上可能容易表現(xiàn)出某種抵制態(tài)度；企業(yè)集群中大多數(shù)生產(chǎn)的是勞動(dòng)密集型產(chǎn)品，產(chǎn)品的技術(shù)含量低，缺乏創(chuàng)新；品牌意識(shí)薄弱，缺少名牌產(chǎn)品。這些問題都是普遍存在的，關(guān)于企業(yè)集群的成敗的是否有能力處理危機(jī)，快速恢復(fù)并增進(jìn)群內(nèi)企業(yè)的成長(zhǎng)和地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。企業(yè)集群的危機(jī)處理能力是其持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵。

筆者認(rèn)為，到底應(yīng)該“無為而治”還是“為而不爭(zhēng)”，不是單純地認(rèn)定政府積極參與就是有效的或者單純地反對(duì)政府干預(yù)，而應(yīng)該看怎樣才能更好地解決危機(jī)，不管是通過政府解決還是通過市場(chǎng)解決。應(yīng)該用一個(gè)動(dòng)態(tài)的、立足于現(xiàn)實(shí)問題的視角來分析。在經(jīng)濟(jì)進(jìn)步的過程中，地方政府的干預(yù)力度有必要對(duì)應(yīng)環(huán)境而改弦更張。

立足于中國，筆者認(rèn)為政府應(yīng)該起到“為而不爭(zhēng)”。所謂“為”，是指在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不完善的初級(jí)階段，集群內(nèi)某些民間組織尚未出現(xiàn)或?qū)嵙θ跣。瑓f(xié)調(diào)能力差，無法解決產(chǎn)業(yè)集群的起步問題，地方政府應(yīng)當(dāng)擔(dān)此重任，發(fā)揮促進(jìn)企業(yè)間平臺(tái)作用以及為企業(yè)服務(wù)的功能；然而過度依賴地方政府的干預(yù)，忽視市場(chǎng)的力量無疑會(huì)陷入另一個(gè)極端，逆經(jīng)濟(jì)形勢(shì)而動(dòng)，造成資源配置的無效率，所以政府應(yīng)該“不爭(zhēng)”，即隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序的逐步確立、民間中介組織的力量的逐漸強(qiáng)大，地方政府的干預(yù)措施應(yīng)由強(qiáng)變?nèi)?，并將促進(jìn)企業(yè)間合作和直接為中小企業(yè)服務(wù)的功能交由民間組織執(zhí)行，主要應(yīng)由民問組織承擔(dān)起推動(dòng)企業(yè)集群發(fā)展的重要作用。地方政府的干預(yù)措施只應(yīng)在民間組織不能單獨(dú)協(xié)調(diào)的領(lǐng)域與其一同發(fā)揮作用，到“市場(chǎng)增進(jìn)”的功能，而不要為爭(zhēng)取利益，而不放權(quán)。

二、地方政府怎樣“為”——地方政府的政策實(shí)施

（一）制定政策規(guī)范小企業(yè)集群的定位

小企業(yè)集群的定位需要綜合考慮區(qū)位、產(chǎn)業(yè)、技術(shù)、對(duì)生態(tài)環(huán)境的影響等若干因素。區(qū)位因素通過原材料獲得的便利性，交通運(yùn)輸?shù)谋憷裕瑒趧?dòng)力獲得的便利性等影響投入成本，從而對(duì)小企業(yè)集群的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)施加影響。對(duì)集群競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)的持續(xù)獲得來說，更為重要的是區(qū)位在創(chuàng)新中的作用。分散的市場(chǎng)主體在集群區(qū)位的選擇中具有盲目性和自發(fā)性，因此，超脫于各市場(chǎng)主體利益之上的政府就應(yīng)該對(duì)區(qū)位的選擇起引導(dǎo)作用；而且政府的區(qū)位決策應(yīng)該既基于整個(gè)體系的成本又基于創(chuàng)新的潛力，而不僅僅取決于投入成本。

就產(chǎn)業(yè)與技術(shù)來講，除少數(shù)資本、知識(shí)密集的地區(qū)適宜發(fā)展高新技術(shù)集群外，中國大部分地區(qū)應(yīng)該發(fā)展勞動(dòng)密集型傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，生產(chǎn)中低層次產(chǎn)品。因?yàn)橹袊蟛糠值貐^(qū)積累低，沒有利用外資的地理優(yōu)勢(shì)，缺少高素質(zhì)的人力資本，唯有大量廉價(jià)勞動(dòng)力。傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)是中國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的主體，具有廣闊的市場(chǎng)前景。通過對(duì)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)進(jìn)行技術(shù)改造，提高產(chǎn)品檔次，可以進(jìn)一步擴(kuò)大傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的利潤(rùn)來源，使之成為中國進(jìn)行知識(shí)、資本積累的平臺(tái)。針對(duì)目前中國某些地區(qū)小企業(yè)集群發(fā)展中的環(huán)境污染問題，地方政府應(yīng)該嚴(yán)格控制污染項(xiàng)目，避免經(jīng)濟(jì)發(fā)展以生態(tài)環(huán)境遭到破壞為代價(jià)。

（二）創(chuàng)造有利于小企業(yè)集群生成的軟硬環(huán)境

以地方政府為主導(dǎo)，對(duì)產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展所需的公共物品和準(zhǔn)公共物品進(jìn)行投資，加快交通、通信、電力、互聯(lián)網(wǎng)、城建設(shè)施等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。降低企業(yè)運(yùn)營的制度成本，如改革審批制度，提高政府機(jī)關(guān)的辦事效率。

完善中介服務(wù)體系。集群的發(fā)展往往需要各種中介服務(wù)機(jī)構(gòu)輔助，如技術(shù)咨詢、市場(chǎng)調(diào)查、會(huì)計(jì)、法律、職工培訓(xùn)等。隨著信息時(shí)代的到來和電子商務(wù)的應(yīng)用，成立集群內(nèi)的信息中心成為方便地獲得和交流信息的一條途徑。該信息中心通過網(wǎng)絡(luò)連結(jié)企業(yè)，從外部獲取信息，并把這些信息傳播給網(wǎng)絡(luò)內(nèi)的各個(gè)企業(yè)；把網(wǎng)絡(luò)內(nèi)企業(yè)的信息向外發(fā)布；同時(shí)便利網(wǎng)絡(luò)內(nèi)企業(yè)之間進(jìn)行交流。

中國小企業(yè)普遍存在融資難的問題。為解決資金短缺問題，集群內(nèi)企業(yè)間經(jīng)常采用延期支付和資金互助等融資方式。由于個(gè)別業(yè)主的敗德行為很容易破壞整個(gè)小企業(yè)集群所建立起的信用體系，地方政府應(yīng)采用現(xiàn)行法律體系強(qiáng)化原有的契約關(guān)系，保證債務(wù)履行；同時(shí)制訂集群內(nèi)成員企業(yè)間約束債權(quán)債務(wù)關(guān)系的規(guī)定，強(qiáng)化業(yè)主間約定俗成的“默契”，提高因敗德行為所付的代價(jià)。此外，還應(yīng)該改善金融機(jī)構(gòu)對(duì)小企業(yè)的金融服務(wù)，拓寬集群內(nèi)企業(yè)的外部融資渠道。集群企業(yè)雖然數(shù)量眾多，但規(guī)模較小，存在“搭便車”行為。因此政府應(yīng)該出面組織展示會(huì)、廣告宣傳等營銷活動(dòng)，提高集群整體的知名度，樹立地方品牌，建立質(zhì)量調(diào)控體系，避免出現(xiàn)“檸檬市場(chǎng)”危及整個(gè)地方產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

（三）建立小企業(yè)集群技術(shù)創(chuàng)新機(jī)制

1.建立暢通的信息交流渠道，完善信息交流手段暢通的信息交流渠道的建立是集群技術(shù)創(chuàng)新機(jī)制有效運(yùn)轉(zhuǎn)的必要前提。小企業(yè)集群的信息渠道可分為兩種。一種是集群與外部的信息交流，另一種是集群內(nèi)部的信息交流。小企業(yè)集群在發(fā)展初期，自身信息收集、擴(kuò)散功能較弱，兼之信息具有明顯的外部性，因此，地方政府不僅應(yīng)通過自身的情報(bào)系統(tǒng)獲取外部信息，而且應(yīng)以地方產(chǎn)業(yè)總代表的身份與大學(xué)、研究機(jī)構(gòu)以及集群外企業(yè)等建立信息渠道。在集群內(nèi)，地方政府則應(yīng)出面建立行業(yè)協(xié)會(huì)，召開洽談會(huì)，設(shè)立常設(shè)機(jī)構(gòu)等實(shí)現(xiàn)信息的內(nèi)部擴(kuò)散。

2.促進(jìn)產(chǎn)學(xué)研合作。地方政府應(yīng)促成集群與大學(xué)、研究機(jī)構(gòu)的合作。合作內(nèi)容包括：直接同希望創(chuàng)辦新企業(yè)的投資者合作；為當(dāng)?shù)噩F(xiàn)有企業(yè)提供咨詢、解決技術(shù)難題、培訓(xùn)技術(shù)人才；技術(shù)轉(zhuǎn)讓；鼓勵(lì)科技人員以技術(shù)入股或直接創(chuàng)辦科技小企業(yè)；委托開發(fā)等。合作中應(yīng)采用多種組織制度，如星期日工程師，廠內(nèi)研究所，企業(yè)研發(fā)中心，或與大專院校、科研院所結(jié)成戰(zhàn)略聯(lián)盟，形成虛擬研發(fā)組織等。

三、如何做到“不爭(zhēng)”——地方政府的逐漸退出

（一）機(jī)構(gòu)民間化

在前一階段約束條件的制約下，為了促進(jìn)集群的快速成長(zhǎng)，不得不以地方政府為主導(dǎo)，采取“強(qiáng)制性制度變遷”的方法，建立了為集群內(nèi)中小企業(yè)服務(wù)的服務(wù)支持體系。由于中小企業(yè)一方面沒有足夠的資金，另一方面也未完全認(rèn)識(shí)到利用服務(wù)支持體系的優(yōu)勢(shì)，所以不可能要求它們完全按照市場(chǎng)價(jià)格與服務(wù)機(jī)構(gòu)進(jìn)行市場(chǎng)化的公平交易。因此在服務(wù)支持體系建立的初期，往往需要地方政府財(cái)政資金的資助。但隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序的逐步完善以及服務(wù)支持體系作用的發(fā)揮，有發(fā)展前景的中小企業(yè)的實(shí)力必將逐漸增強(qiáng)。這時(shí)，就應(yīng)逐步過渡到提供市場(chǎng)化的服務(wù)，按照市場(chǎng)價(jià)格進(jìn)行交易，不能使中小企業(yè)形成過度依賴。在這種條件下，服務(wù)機(jī)構(gòu)也將不再需要地方政府財(cái)政資金的支持，逐步實(shí)現(xiàn)自身發(fā)展，成為獨(dú)立自主的機(jī)構(gòu)。隨著服務(wù)機(jī)構(gòu)逐漸脫離政府資金資助，地方政府應(yīng)該逐步主動(dòng)退出，使過去由地方政府主導(dǎo)的服務(wù)機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)化為企業(yè)化運(yùn)作的民間組織。

（二）權(quán)力分散

隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序的逐步完善以及地方政府在第一階段對(duì)行業(yè)協(xié)會(huì)發(fā)展的支持，行業(yè)協(xié)會(huì)的自身實(shí)力以及協(xié)調(diào)能力將大大增強(qiáng)。在行業(yè)協(xié)會(huì)已經(jīng)步入規(guī)范發(fā)展階段之后，地方政府就應(yīng)加強(qiáng)與集群內(nèi)各行業(yè)協(xié)會(huì)之間的合作與交流，使自己的權(quán)力逐步分散下放，將過去直接管理集群內(nèi)企業(yè)和為企業(yè)提供服務(wù)的功能賦予行業(yè)協(xié)會(huì)，由行業(yè)協(xié)會(huì)獨(dú)立執(zhí)行或聯(lián)合其他“社會(huì)自主型”的中介服務(wù)組織共同執(zhí)行促進(jìn)企業(yè)集群發(fā)展的干預(yù)措施。使行業(yè)協(xié)會(huì)真正成為企業(yè)集群內(nèi)企業(yè)的代表，充分發(fā)揮自律、發(fā)展、協(xié)調(diào)、互助、服務(wù)、交流、調(diào)解、制衡的功能。這時(shí)，過去由地方政府承擔(dān)的充當(dāng)“網(wǎng)絡(luò)經(jīng)紀(jì)人”以及促進(jìn)“社會(huì)自主型”專業(yè)化服務(wù)機(jī)構(gòu)發(fā)展的任務(wù)都可以也應(yīng)當(dāng)由行業(yè)協(xié)會(huì)來承擔(dān)。地方政府只需要與行業(yè)協(xié)會(huì)保持密切合作，通過行業(yè)協(xié)會(huì)了解集群內(nèi)企業(yè)的發(fā)展情況；在行業(yè)協(xié)會(huì)不能單獨(dú)協(xié)調(diào)的情況下（例如缺乏公共資金等），地方政府通過增強(qiáng)行業(yè)協(xié)會(huì)的協(xié)調(diào)能力（例如提供行業(yè)協(xié)會(huì)公共資金等）而間接達(dá)到促進(jìn)企業(yè)集群成長(zhǎng)的用。

四、現(xiàn)實(shí)中的“為而不爭(zhēng)”

中國各地區(qū)各種類型工業(yè)園區(qū)的形成主要就是政府積極干預(yù)的結(jié)果。政府的積極干預(yù)大致包括：（1）政府的政策優(yōu)惠與傾斜，如財(cái)政政策的支持、稅收政策的優(yōu)惠、投融資政策的扶持等。（2）為市場(chǎng)的平穩(wěn)和有活力地運(yùn)行創(chuàng)造有利的框架條件，如基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)、競(jìng)爭(zhēng)政策的制定、信息的提供與引導(dǎo)等。（3）勾畫出一個(gè)富有挑戰(zhàn)性的經(jīng)濟(jì)前景，創(chuàng)造一個(gè)鼓勵(lì)創(chuàng)新和不斷升級(jí)的氛圍。（4）政府有意成為一個(gè)有需求、起推動(dòng)作用的客戶。（5）政府促使和確保公共機(jī)構(gòu)（大學(xué)、研究所、中介機(jī)構(gòu)等）與產(chǎn)業(yè)界的廣泛聯(lián)系。正因?yàn)檎母深A(yù)和扶持，中國的工業(yè)園區(qū)得以迅速、廣泛地在各地區(qū)建立。

[責(zé)任編輯 王玉妹]