政府與非營(yíng)利組織合作的策略研究

摘 要：非營(yíng)利組織作為新興的公共服務(wù)提供者，基于其資源和能力限制，通常需要與政府合作來(lái)實(shí)現(xiàn)其公益目標(biāo)。首先，政府與非營(yíng)利組織合作有深厚理論基礎(chǔ)，治理理論、資源依賴?yán)碚撆c組織間網(wǎng)絡(luò)理論等均為兩者的合作提供理論指導(dǎo)。政府與非營(yíng)利組織之間存在不同的關(guān)系和合作模式。其次，主客觀因素對(duì)兩者的合作及合作績(jī)效有重要影響。最后根據(jù)兩者合作的理論基礎(chǔ)，關(guān)系和合作模式以及影響績(jī)效的因素，提出改進(jìn)政府與非營(yíng)利組織合作的策略。

關(guān)鍵詞：非營(yíng)利組織；政府；合作

中圖分類號(hào)：C93 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2013）18-0213-03

在傳統(tǒng)意義上，為社會(huì)提供公共物品的僅是政府，但是隨著經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展和公眾對(duì)公共服務(wù)需求多元化發(fā)展，加之政府機(jī)構(gòu)龐大，辦事程序復(fù)雜，政府在提供公共服務(wù)上面臨許多挑戰(zhàn)。非營(yíng)利組織參與到公共服務(wù)的提供，通過(guò)與政府的有效合作，能有效應(yīng)對(duì)政府在提供公共服務(wù)方面所面臨的挑戰(zhàn)，為社會(huì)提供更多和更有效的公共服務(wù)。政府與非營(yíng)利組織之間為實(shí)現(xiàn)共同的公共服務(wù)目標(biāo)而相互協(xié)調(diào)溝通，形成合作。合作只是一種途徑，合作的最終目的是兩者能以更有效率和效果的方式為社會(huì)提供公共服務(wù)，因此研究?jī)烧叩暮献鞑呗灾陵P(guān)重要。

一、政府與非營(yíng)利組織合作的理論基礎(chǔ)

政府與非營(yíng)利組織的合作有深厚的理論基礎(chǔ)，這些理論為政府與非營(yíng)利組織的合作提供了重要指導(dǎo)。

1.治理理論。治理（Governance）原意是控制、引導(dǎo)和操縱，主要用于政治領(lǐng)域，隨著時(shí)代的發(fā)展，治理一詞的運(yùn)用不斷擴(kuò)展，被廣泛應(yīng)用于社會(huì)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域?，F(xiàn)代關(guān)于治理的定義中，全球治理委員會(huì)的定義具有很大的代表性和權(quán)威性。該委員會(huì)于1995年發(fā)表一份題為《我們的全球伙伴關(guān)系》的研究報(bào)告中，對(duì)治理做了如下界定：治理是各種公共的或私人的個(gè)人和機(jī)構(gòu)管理其共同事務(wù)的諸多方式的總和。它是使相互沖突的或不同的利益得以調(diào)和并且采取聯(lián)合行動(dòng)的持續(xù)的過(guò)程。

2.資源依賴?yán)碚?。資源依賴?yán)碚摚≧esource Dependence Theory）是以交換理論為基礎(chǔ)，它強(qiáng)調(diào)組織需從周?chē)h(huán)境吸取資源以實(shí)現(xiàn)其生存，組織需要與周?chē)h(huán)境相互依存、相互作用方能實(shí)現(xiàn)目的。依據(jù)交換理論的觀點(diǎn)，合作是資源依賴的結(jié)果。組織具有自身發(fā)展的愿景和使命，當(dāng)其他組織具有其發(fā)展所需要的資源并且合作的利益大于合作的成本時(shí)，就可能形成合作關(guān)系[1]。當(dāng)組織之間能夠相互取得各自所需的各類資源時(shí)，形成資源互惠互補(bǔ)關(guān)系時(shí)，較容易產(chǎn)生合作關(guān)系。政府與非營(yíng)利組織兩者而言，非營(yíng)利組織需要政府的資金、資訊等支持，而政府需要非營(yíng)利組織的服務(wù)能力、資訊等支持。非營(yíng)利組織和政府之間存在資源依賴關(guān)系，通過(guò)交換各取所需、各達(dá)所愿，從而形成兩者的合作關(guān)系。

3.組織間網(wǎng)絡(luò)理論。組織間網(wǎng)絡(luò)理論（Theory of Interorganizational Network）是網(wǎng)絡(luò)理論（Network Theory）的延伸應(yīng)用。網(wǎng)絡(luò)理論研究網(wǎng)絡(luò)一般規(guī)律和網(wǎng)絡(luò)流問(wèn)題各種優(yōu)化理論和方法的學(xué)科，網(wǎng)絡(luò)是用節(jié)點(diǎn)和邊聯(lián)結(jié)構(gòu)成的圖，表示研究諸對(duì)象及其相互關(guān)系。所謂組織間網(wǎng)絡(luò)，是指一些相關(guān)的組織之間由于長(zhǎng)期的相互聯(lián)系和相互作用而形成的一種相對(duì)比較穩(wěn)定的合作結(jié)構(gòu)形態(tài)，這樣組織群就可以通過(guò)集體決策、聯(lián)合行動(dòng)來(lái)生產(chǎn)產(chǎn)品或服務(wù)，以便更迅速地適應(yīng)不斷變化的技術(shù)和市場(chǎng)環(huán)境，并提高自身競(jìng)爭(zhēng)力。丹尼斯等學(xué)者從經(jīng)濟(jì)、歷史、認(rèn)知和規(guī)范四個(gè)維度對(duì)組織間網(wǎng)絡(luò)的概念進(jìn)行了闡釋。因此政府與非營(yíng)利組織之間是否存在社會(huì)網(wǎng)絡(luò)的基礎(chǔ)，并且建立彼此之間的信任，是兩者是否能形成合作關(guān)系的關(guān)鍵因素。培養(yǎng)政府與非營(yíng)利組織之間的良好互動(dòng)關(guān)系有利于其發(fā)展合作關(guān)系。

二、政府與非營(yíng)利組織的關(guān)系和合作模式

1.政府與非營(yíng)利組織的關(guān)系。理解政府與非營(yíng)利組織之間的關(guān)系是研究?jī)烧吆献鞑呗缘幕A(chǔ)。對(duì)兩者關(guān)系的分類不盡相同，較為廣泛受到大家認(rèn)可的是以下兩種分類方式。（1）替補(bǔ)（supplementary）、互補(bǔ)（complementary）與對(duì)抗（adversarial）三種關(guān)系。替補(bǔ)關(guān)系是指某些公共服務(wù)原先是由政府提供的，由于在這些服務(wù)領(lǐng)域非營(yíng)利組織更具有提供這些服務(wù)的優(yōu)勢(shì)，因此政府將這些原本由自己提供的服務(wù)轉(zhuǎn)交給非營(yíng)利組織來(lái)提供；互補(bǔ)關(guān)系是指將非營(yíng)利組織視為政府的合作伙伴，協(xié)助政府來(lái)提供公共服務(wù)，而公共服務(wù)的資金來(lái)源主要是政府；對(duì)抗關(guān)系是指非營(yíng)利組織會(huì)促進(jìn)政策的改變，以及要求政府為公眾負(fù)責(zé)，而政府會(huì)以管制非營(yíng)利組織的服務(wù)與對(duì)非營(yíng)利組織的提議回應(yīng)來(lái)影響非營(yíng)利組織的行為 [2]。（2）契約（contracting）、伙伴（partnership）、延伸（extension）、收編與逐步吸納（co-optation and gradual absorption）四種關(guān)系。這四種關(guān)系是根據(jù)政府與非營(yíng)利組織之間依賴程度和組織認(rèn)同的高低加以區(qū)別的。當(dāng)非營(yíng)利組織對(duì)自身組織使命與核心價(jià)值有高度的認(rèn)同時(shí)，與政府之間存在高度依賴關(guān)系，則呈現(xiàn)伙伴關(guān)系，若依賴程度不高，則是契約關(guān)系；當(dāng)非營(yíng)利組織對(duì)自身組織使命與核心價(jià)值的認(rèn)同度偏低，與政府之間存在較低的依賴關(guān)系，其將成為政府的延伸和附屬角色，若其與政府之間存在高度的依賴關(guān)系時(shí)，那將進(jìn)一步使非營(yíng)利組織逐漸為政府所收編及逐步吸納 [3]。

2.政府與非營(yíng)利組織的合作模式。協(xié)同增效、服務(wù)替代和拾遺補(bǔ)缺是政府與非營(yíng)利組織合作常見(jiàn)的三種模式。（1）協(xié)同增效模式。非營(yíng)利組織和政府共同努力，付出各自的資源，承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，以實(shí)現(xiàn)原來(lái)無(wú)論是非營(yíng)利組織還是政府都無(wú)法單獨(dú)完成的公共服務(wù)目標(biāo)。協(xié)同增效模式有弱制度化協(xié)同、制度化協(xié)同和相互嵌入三種形式。（2）服務(wù)替代模式。是指這些公共服務(wù)原來(lái)由政府來(lái)提供的，由于在這些服務(wù)領(lǐng)域，非營(yíng)利部門(mén)具有提供服務(wù)的優(yōu)勢(shì)，為此政府將這些原本自己提供的服務(wù)轉(zhuǎn)交給非營(yíng)利組織來(lái)提供。服務(wù)替代模式有公社民營(yíng)、競(jìng)爭(zhēng)性外包和伙伴式外包三種形式。（3）拾遺補(bǔ)缺模式。政府與非營(yíng)利組織在公共服務(wù)上是相互補(bǔ)充的，并且兩者依然存在一定程度的協(xié)調(diào)溝通。非營(yíng)利組織在政府未能涉足的服務(wù)領(lǐng)域，開(kāi)展公共服務(wù)，滿足社會(huì)需求，彌補(bǔ)政府服務(wù)的不足。拾遺補(bǔ)缺模式有存量服務(wù)提供和增量服務(wù)提供兩種形式 [4]。這三種合作模式中，拾遺補(bǔ)缺模式是較低層次的合作模式，協(xié)同增效模式是較高層次的合作模式，而服務(wù)替代模式的層次居于兩者之間，三種合作模式的選擇需要結(jié)合實(shí)際情境。

三、影響政府與非營(yíng)利組織合作績(jī)效的因素

政府與非營(yíng)利組織合作成功與否是研究其合作績(jī)效的前提。兩者合作失敗時(shí)，合作績(jī)效定然不佳。但是合作成功并不意味著一定有好的合作績(jī)效。政府與非營(yíng)利組織合作績(jī)效受到主客觀因素的影響。

1.客觀因素對(duì)合作績(jī)效的影響。政府與非營(yíng)利組織之間的協(xié)作契約、資金、合作模式等因素均對(duì)兩者合作績(jī)效產(chǎn)生影響。（1）協(xié)作契約。政府與非營(yíng)利組織之間簽訂協(xié)作契約能更好地確保兩者按照契約地規(guī)定履行合作過(guò)程中的義務(wù)和責(zé)任，能促進(jìn)兩者合作的成功。在政府與非營(yíng)利組織合作的最初階段可以雙方訂立協(xié)作契約的方式來(lái)提高合作績(jī)效。契約方式實(shí)質(zhì)是制度化協(xié)同的方式，也是當(dāng)前很多國(guó)家的政府與非營(yíng)利組織合作中經(jīng)常采用的方式。但是隨著兩者合作關(guān)系的發(fā)展，僅僅依靠協(xié)作契約來(lái)提高合作績(jī)效是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。（2）資金。政府是非營(yíng)利組織資金的重要來(lái)源之一。政府與非營(yíng)利組織合作提供公共服務(wù)時(shí)需要各種人力、物力支出。一方面，合作過(guò)程中是否具有充足的資金支持影響到兩者合作成功與否；另一方面，合作過(guò)程中的資金利用有效性的高低也很重要，兩者通過(guò)合作能用更少的錢(qián)提供更多更優(yōu)質(zhì)的服務(wù)也是維持合作關(guān)系的重要因素。（3）合作模式。不同合作模式的選擇需因情境而定。雖然從拾遺補(bǔ)缺模式到服務(wù)替代模式到協(xié)同增效模式，合作的層次越來(lái)越高，但并非意味著在任何情況下協(xié)同增效模式都能帶來(lái)最佳的合作績(jī)效。例如，相互嵌入這種協(xié)同增效的模式，不但需要雙方有明確制度化的合作關(guān)系，而且需要有非制度化的資源與信息溝通，合作雙方有共同的愿景與使命，在復(fù)雜的權(quán)利義務(wù)網(wǎng)絡(luò)中相互協(xié)調(diào)。條件尚不成熟時(shí)就選擇相互嵌入的合作模式不能確保合作是否能成功，亦不能確保有好的合作績(jī)效。

2.主觀因素對(duì)合作績(jī)效的影響。政府與非營(yíng)利組織合作部門(mén)核心人物的個(gè)人因素、合作雙方的相互信任以及對(duì)共同目標(biāo)和使命的認(rèn)同程度等因素也對(duì)兩者合作績(jī)效產(chǎn)生影響?？陀^因素是政府與非營(yíng)利組織合作績(jī)效的基礎(chǔ)，客觀因素對(duì)合作績(jī)效的影響更加直觀，而主觀因素對(duì)合作績(jī)效的影響是潛移默化的。隨著兩者合作關(guān)系建立后的逐步延伸，合作層次的提高，一些主觀因素對(duì)兩者的合作績(jī)效影響逐步突顯出來(lái)。（1）對(duì)共同目標(biāo)和使命的認(rèn)同感。每個(gè)組織有其自身的目標(biāo)和使命，政府與非營(yíng)利組織均不例外。兩者合作時(shí)，形成了合作的使命與目標(biāo)，與它們組織自身的目標(biāo)并不完全一致。雙方若不能協(xié)調(diào)達(dá)成共同的合作目標(biāo)和使命，將直接影響到合作績(jī)效甚至是合作關(guān)系是否能建立。合作雙方就合作達(dá)成雙方都高度認(rèn)可的合作使命和目標(biāo)將促進(jìn)合作績(jī)效的提高。（2）合作雙方的相互信任。信任與合作是相互促進(jìn)的關(guān)系。信任是促進(jìn)合作的一個(gè)因素，而兩者的友好合作也能增進(jìn)彼此間的信任。信任依賴于很多因素：合作條款的認(rèn)同、以前的合作經(jīng)驗(yàn)等。（3）核心人物的個(gè)人因素。政府與非營(yíng)利組織合作主要是為了慈善、公益等事務(wù)，兩者中的核心人物具有較大的社會(huì)影響力，因此合作中扮演者重要的角色。核心角色的個(gè)人因素，包括個(gè)人目標(biāo)、專業(yè)背景、能力和素質(zhì)也會(huì)影響到合作活動(dòng)中的許多決策。

四、改進(jìn)政府與非營(yíng)利組織合作的策略

根據(jù)政府與非營(yíng)利組織合作的理論基礎(chǔ)，兩者的關(guān)系與合作模式以及影響兩者合作績(jī)效的因素分析，筆者認(rèn)為改進(jìn)政府與非營(yíng)利組織合作有以下幾點(diǎn)策略。

第一，發(fā)展非營(yíng)利組織社會(huì)網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)。在政府與非營(yíng)利組織社會(huì)網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)的構(gòu)建和發(fā)展過(guò)程中，政府扮演了重要角色。首先，政府制定普遍有效的指導(dǎo)和規(guī)定，讓網(wǎng)絡(luò)內(nèi)的非營(yíng)利組織充分遵守；其次，政府幫助解決網(wǎng)絡(luò)內(nèi)非營(yíng)利組織資源分配和相互依賴關(guān)系，扮演平衡、協(xié)調(diào)與促進(jìn)的角色；最后，政府需監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)內(nèi)和網(wǎng)絡(luò)間的互動(dòng)，確保公共利益的實(shí)現(xiàn)。

第二，從主客觀兩方面提高合作績(jī)效。主觀和客觀方面有許多因素影響著政府與非營(yíng)利組織的合作績(jī)效，因此需要從這些方面促進(jìn)兩者的成功合作并改進(jìn)合作績(jī)效?？陀^方面可采取的措施包括協(xié)商制定兩者合作契約，為兩者合作提供資金支持并且選擇合適的合作模式。主觀方面可采取的措施包括協(xié)商確定雙方都能高度認(rèn)可的合作目標(biāo)和使命，充分發(fā)揮兩者核心人物的作用，促進(jìn)雙方之間的信任。

第三，循序漸進(jìn)依據(jù)經(jīng)驗(yàn)改進(jìn)合作。非營(yíng)利組織和政府的合作有各種模式，有些合作模式層次較低，另一些合作模式層次較高。在選擇合作模式時(shí)需充分考慮政府與非營(yíng)利組織的實(shí)際情況，在條件尚不成熟的情況下一味追求層次較高的合作模式存在一定風(fēng)險(xiǎn)。在實(shí)際實(shí)踐過(guò)程中，政府與非營(yíng)利組織需要借鑒國(guó)內(nèi)外成功的經(jīng)驗(yàn)，通過(guò)不斷嘗試，積累經(jīng)驗(yàn)，逐步改進(jìn)合作方式，提高合作層次。

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[責(zé)任編輯 王玉妹]