市場分割條件下積極勞動力市場政策有效性的研究

摘 要：運用國內(nèi)外關(guān)于積極勞動力市場政策有效性的相關(guān)理論對中國目前的政策實踐進行分析，認為市場分割將降低中國積極勞動力市場政策有效性，并導(dǎo)致政策失靈。具體表現(xiàn)為培訓(xùn)政策的“雙重激勵扭曲”，就業(yè)補貼政策和鼓勵創(chuàng)業(yè)帶動就業(yè)政策的政策偏向。在長期中改革現(xiàn)有戶籍制度和地方政府政績評價體系是消除政策失靈、充分發(fā)揮政策效益的治本之策。而短期中，中央政府可以利用補貼等轉(zhuǎn)移支付手段進行積極干預(yù)、提高政策有效性。

關(guān)鍵詞：市場分割；勞動力市場；政策

中圖分類號：F241 文獻標(biāo)志碼：A 文章編號：1673-291X（2013）18-0068-02

宏觀經(jīng)濟波動造成中國企業(yè)的勞動力需求（或其增幅）周期性地下降，這與轉(zhuǎn)軌就業(yè)、青年就業(yè)和農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移就業(yè)等勞動力供給方面的總量性和結(jié)構(gòu)性矛盾交織在一起，使得中國的就業(yè)形勢異常嚴峻。對此，中國政府采取了一系列“積極”和“更加積極”的就業(yè)政策，以期促進就業(yè)、減少失業(yè)，力度之大前所未有，充分體現(xiàn)了中國政府對當(dāng)前就業(yè)問題的高度重視。中國的積極就業(yè)政策與歐美發(fā)達國家普遍實施的“積極勞動力市場政策”（ALMPs）在政策目標(biāo)和具體措施等方面具有很多相似性，但中國勞動力市場的“分割”特征使得積極勞動力市場政策的實施遇到了與歐美國家不同的制度約束，產(chǎn)生了一些特殊問題，甚至嚴重降低了政策有效性，可能造成“政策失靈”。

一、市場分割條件下積極勞動力市場政策失靈的原因

積極的勞動力市場政策是指工業(yè)化市場經(jīng)濟國家通常實施的為積極幫助失業(yè)者重新就業(yè)或為在職人員提供職業(yè)培訓(xùn)以提高其就業(yè)適應(yīng)能力而采取的政策和措施。中國盡管事實上采取過各種促進就業(yè)的政策措施，但具有“積極勞動力市場政策”色彩的重要措施是20世紀90年代中后期開始的“再就業(yè)工程”。直到2000年才正式開始在北京、上海和蘇州三個城市展開積極勞動力市場政策的試點。在2002 年9月頒布的《關(guān)于進一步做好下崗失業(yè)人員再就業(yè)工作的通知》中，首次提出了積極就業(yè)政策。根據(jù)社會經(jīng)濟發(fā)展就業(yè)形勢的變化，政策目標(biāo)群體從開始的以下崗失業(yè)人員為主，逐步擴大到包括城鎮(zhèn)新增勞動力、農(nóng)村富余勞動力轉(zhuǎn)移、下崗失業(yè)人員，大學(xué)畢業(yè)生、退役軍人和零就業(yè)家庭以及其他就業(yè)困難人員在內(nèi)的廣大勞動力群體。

針對歐美發(fā)達國家的研究已指出實施積極勞動力市場政策可能存在的某些問題。例如，相關(guān)研究認為補貼政策可能會產(chǎn)生“置換效應(yīng)”、“替代效應(yīng)”和“凈損失效應(yīng)”等，從而“擠出”正常就業(yè)。除此以外，諸如培訓(xùn)這類政策還會產(chǎn)生“鎖定效應(yīng)”。這些問題在中國同樣存在。更重要的是，中國存在較為明顯的“分割勞動力市場”。例如西部落后省份屬于勞動力凈輸出地，而東部沿海發(fā)達省份屬于勞動力凈輸入地。無論是輸出地還是輸入地政府，都主要關(guān)心本省戶籍勞動力的就業(yè)問題。對于輸出地政府來說，在努力穩(wěn)定和擴大本地區(qū)內(nèi)就業(yè)的同時，需要盡可能擴大省外就業(yè)（即減少由于在省外無法找到工作而返回的勞動力數(shù)量）。對于輸入地政府來說，一方面要為本省戶籍勞動力提供盡可能多的本地區(qū)就業(yè)崗位，另一方面還要限制來自流動勞動力的市場競爭。而現(xiàn)有的“戶籍制度”又為當(dāng)?shù)卣畢^(qū)分本省戶籍勞動力和流動勞動力提供了制度保障?？梢?，在這種分割的市場環(huán)境下，盡管各個地方政府制定一系列的積極勞動力市場政策穩(wěn)定本地區(qū)就業(yè)和減少失業(yè)，但由于政策的“目標(biāo)群體”不是本地區(qū)內(nèi)的全體勞動力，而是具有本省戶籍的勞動力，這就可能使得各地區(qū)積極勞動力市場政策的目標(biāo)無法順利實現(xiàn)，甚至產(chǎn)生一些意想不到的負面效應(yīng)，導(dǎo)致所謂的“政策失靈”。

二、積極勞動力市場政策失靈的表現(xiàn)

1.培訓(xùn)。輸入地和輸出地針對本省戶籍勞動力組織的培訓(xùn)提高了勞動力的生產(chǎn)率或使之更加符合市場的需求，從而提高了本省戶籍勞動力的就業(yè)可能性，改善了其就業(yè)前景。但是問題在于對流動勞動力的培訓(xùn)。由于信息的不完全性，兩類地區(qū)政府組織對流動勞動力進行培訓(xùn)的機會成本是不同的。輸入地政府較輸出地政府更加接近勞動力需求來源地，對于市場需要具備什么樣技術(shù)的勞動力，輸入地政府掌握了更多信息。因此，培訓(xùn)相同數(shù)量的符合市場需求的勞動力，輸出地的機會成本將高于輸入地的機會成本。此時將產(chǎn)生“雙重激勵扭曲”。一方面，輸出地培訓(xùn)成本較高，但卻有較強的激勵在培訓(xùn)上花費過多支出；另一方面，輸入地培訓(xùn)成本較低，但卻沒有動力在對流動勞動力的培訓(xùn)項目上安排足夠的支出。例如，廣東省新近出臺的政策明確規(guī)定，對登記失業(yè)人員、廣東省進城務(wù)工的農(nóng)村勞動者按規(guī)定提供一次性職業(yè)培訓(xùn)或創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)補貼，其中就業(yè)困難人員、廣東省進城務(wù)工的農(nóng)村勞動者通過初次職業(yè)技能鑒定（限國家規(guī)定實行就業(yè)準(zhǔn)入制度的特殊工種），取得職業(yè)資格證書的，可給予一次性職業(yè)技能鑒定補貼，其中并未將不具有廣東省戶口的流動勞動力列為培訓(xùn)補貼的對象。

2.就業(yè)補貼。在勞動力市場分割的條件下，勞動力輸入地政府主要關(guān)注的是本省戶籍勞動力的就業(yè)，因此極有可能將就業(yè)補貼更多地傾向于雇傭本省戶籍勞動力的企業(yè)。這樣一種政策偏向，將在以下三個方面產(chǎn)生政策失靈：首先，上述“瞄準(zhǔn)”本省戶籍勞動力的就業(yè)補貼降低了企業(yè)雇傭本省戶籍勞動力的成本，可能造成即使本省戶籍勞動力的邊際生產(chǎn)率低于流動勞動力，企業(yè)仍然會雇傭本省戶籍勞動力。這樣雖然提高了本省戶籍勞動力的就業(yè)量，但卻降低了整個經(jīng)濟的生產(chǎn)效率，扭曲了勞動力資源配置。其次，降低勞動力匹配效率。上述“瞄準(zhǔn)”本省戶籍勞動力的就業(yè)補貼會使得企業(yè)縮小搜尋范圍，僅在本省戶籍勞動力中進行搜尋，無形中減少了找到符合要求勞動力的可能性，從而降低了勞動力匹配效率。第三，即使不考慮經(jīng)濟效率的損失，上述“瞄準(zhǔn)”本省戶籍勞動力的就業(yè)補貼會產(chǎn)生“替代效應(yīng)”，從而使得就業(yè)補貼政策增加總就業(yè)量的效果大打折扣。

3.鼓勵創(chuàng)業(yè)帶動就業(yè)。該項政策與就業(yè)補貼政策面臨著相類似的問題。首先，政策主要針對本省戶籍勞動力提供創(chuàng)業(yè)扶持。這種政策偏向可能造成資源配置扭曲。因為流動勞動力中不乏自主創(chuàng)業(yè)能力強、市場嗅覺敏銳者，只要得到輸入地政府支持，就可以發(fā)展可持續(xù)性的經(jīng)營項目。但現(xiàn)在由于以上政策偏向，政府的幫扶資金和措施主要被本省戶籍創(chuàng)業(yè)者得到，盡管其中有許多人的創(chuàng)業(yè)能力和把握市場需求的能力比那些不能享受政府幫扶措施的流動勞動力要弱一些，創(chuàng)業(yè)取得成功的可能性要小一些。其次，除了創(chuàng)業(yè)扶持的政策偏向外，創(chuàng)業(yè)以后，企業(yè)的雇用決策也受到具有偏向性的鼓勵創(chuàng)業(yè)政策的影響。

三、提高積極勞動力市場政策有效性的措施

第一，通過“政府補貼”糾正“激勵扭曲”。首先，針對勞動力輸入地對流動勞動力的培訓(xùn)給予“培訓(xùn)補貼”，從而提高其組織培訓(xùn)的積極性。其次，設(shè)立專門的“流動勞動力就業(yè)補貼”，根據(jù)勞動力輸入地制定的就業(yè)補貼具體標(biāo)準(zhǔn)，按照一定比例針對輸入地企業(yè)雇用流動勞動力給予專項補貼，以消除或降低輸入地企業(yè)雇用本省戶籍勞動力和流動力的實際成本差異。第三，設(shè)立“流動勞動力創(chuàng)業(yè)專項補貼”，專門為輸入地的流動勞動力提供創(chuàng)業(yè)資金援助和幫扶。

第二，加強勞動力輸出地和輸入地之間的勞動力供求信息交流，提高前者的培訓(xùn)效率?？梢钥紤]建立“信息交流有償機制”（由于勞動力輸入地的信息收集成本低于勞動力輸出地的信息收集成本，所以二者之間可以對信息進行交易，從而實現(xiàn)帕累托改進），鼓勵現(xiàn)有公共或私營就業(yè)服務(wù)機構(gòu)跨區(qū)域提供就業(yè)培訓(xùn)信息服務(wù)。

第三，在可用于實施積極勞動力市場政策的資源有限的情況下，勞動力輸出地應(yīng)適當(dāng)調(diào)整支出結(jié)構(gòu)，增加對于輸出勞動力崗位、工種等需求信息搜集的資源投入。這一方面減少了輸出地對流動勞動力的“過度培訓(xùn)”，另一方面，通過增加對信息搜集的資源投入，提高培訓(xùn)與市場實際需求的對接程度，從而改善培訓(xùn)效果。

第四，要根本消除政策失靈，充分發(fā)揮積極勞動力市場政策促進就業(yè)增長的作用，就要變分割的勞動力市場為統(tǒng)一的勞動力市場，為此，一是要改革現(xiàn)行戶籍制度，二是要改革目前的地方政府政績評價體系。改革現(xiàn)行戶籍制度，消除同一個勞動者在不同地區(qū)的身份差異，從而消除形成分割勞動力市場的客觀制度基礎(chǔ)。改革地方政府政績評價體系，使得地方政府對本地“常住人口”而非“戶籍人口”的就業(yè)負責(zé)，從而消除形成分割勞動力市場的主觀政策激勵。

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[責(zé)任編輯 陳丹丹]