中國農(nóng)村宅基地的現(xiàn)狀、原因及盤活措施

摘 要：圍繞中國農(nóng)村宅基地閑置問題，在深入分析農(nóng)村宅基地現(xiàn)狀以及造成宅基地閑置的原因的基礎(chǔ)上，提出盤活中國農(nóng)村宅基地閑置的措施：近期實(shí)行“縮村并戶”的村莊整合制度，遠(yuǎn)期實(shí)行農(nóng)村宅基地有償使用制度和農(nóng)村宅基地使用權(quán)自由流轉(zhuǎn)制度，徹底盤活農(nóng)村閑置宅基地。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村；宅基地；閑置；盤活措施

中圖分類號(hào)：F320 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2013）18-0038-03

改革開放以來，農(nóng)民收入有了顯著提高，農(nóng)村出現(xiàn)了一次又一次的建房熱，各地“新村”林立。但由于許多地區(qū)在建房中缺乏整體規(guī)劃，無序建房、超面積建房較為普遍，“一戶多宅”情況嚴(yán)重，加上農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工，大量農(nóng)宅閑置，這對(duì)中國稀缺的土地資源是極大的浪費(fèi)，給當(dāng)前農(nóng)村土地管理和新農(nóng)村建設(shè)帶來了嚴(yán)峻的考驗(yàn)。因此研究農(nóng)村宅基地問題具有很強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)意義。

一、中國農(nóng)村宅基地的現(xiàn)狀及原因

1.建房無序，規(guī)劃滯后。（1）村莊建設(shè)缺乏規(guī)劃指導(dǎo)，加上長期以來宅基地?zé)o償使用，農(nóng)民住宅低水平重復(fù)建設(shè)，村莊“小、亂、散”現(xiàn)象普遍存在，土地利用比較粗放。農(nóng)村宅基地的平均容積率很低，僅為0.268，顯然農(nóng)村宅基地嚴(yán)重超標(biāo)，其利用率也很低[1]。（2）村莊規(guī)模過度擴(kuò)張，或是沿公路“線狀”延伸，或是沿村莊外延擴(kuò)展，沒有形成集中布局的勢(shì)態(tài)。這種分散的布局導(dǎo)致路邊許多土地被浪費(fèi)，土地的集約化較差。（3）政府重新區(qū)規(guī)劃而輕舊村改造，農(nóng)民建新不拆舊，村莊整理難度大，農(nóng)村廢棄地、閑置地及空置房屋不斷增多，造成土地資源的極大浪費(fèi)。

2.宅基地制度設(shè)計(jì)存在缺陷?！锻恋毓芾矸ā返?3條規(guī)定“農(nóng)民集體所有的土地使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)”。集體建設(shè)用地只有在被征為國有土地以后才能流轉(zhuǎn)。（1）房產(chǎn)、地產(chǎn)割裂，農(nóng)村房屋是農(nóng)民的私有財(cái)產(chǎn)，農(nóng)民個(gè)人可以自由處分有權(quán)出讓、出租或抵押；而宅基地的所有權(quán)屬于集體，農(nóng)民只有使用權(quán)，并且只能構(gòu)筑房屋，不準(zhǔn)擅自轉(zhuǎn)讓，農(nóng)村房屋和宅基地之間不可調(diào)和，不利于房屋使用價(jià)值和交換價(jià)值的實(shí)現(xiàn)。房屋和宅基地的不可分性造成宅基地使用權(quán)無法變現(xiàn)，失去便意味著失去了保障，于是宅基地只能被迫閑置浪費(fèi)。（2）富裕起來的農(nóng)民進(jìn)城購房定居，成為城市居民，他們的農(nóng)村宅基地卻不能公開合法地轉(zhuǎn)讓，處于閑置狀態(tài)，這也造成了資源浪費(fèi)。

中國土勘院對(duì)某一村莊調(diào)查發(fā)現(xiàn)，村內(nèi)空閑地總面積260.4畝，占居民點(diǎn)用地總面積的30.8%；空置住宅468戶，空置比例為19.4%；空置住宅面積83.71畝，占宅基地總面積的14%[2]。

3.宅基地管理失控。（1）宅基地隱形交易頻繁，集體土地資產(chǎn)流失嚴(yán)重，農(nóng)民宅基地使用權(quán)的自發(fā)流轉(zhuǎn)越來越普遍，宅基地隱形市場(chǎng)已成一定規(guī)模，在地下交易中大量本屬于集體所有的宅基地收益落入個(gè)人的腰包。一項(xiàng)調(diào)查顯示，有68.9%的村莊實(shí)際發(fā)生過住宅出賣情況，其中75%城鄉(xiāng)結(jié)合部村莊發(fā)生過住宅出賣情況，實(shí)際出賣住宅戶數(shù)在10戶以上的占43%。這些轉(zhuǎn)讓85%以上未辦手續(xù)或手續(xù)不全。（2）農(nóng)村違法建房量大面廣，未批先建、少批多建以及一戶多宅現(xiàn)象比較突出。

上頁圖1選取了豐都縣臨江村中的12戶，計(jì)算出他們的人均宅基地面積，并與國家農(nóng)村宅基地標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行對(duì)比，國家規(guī)定最高標(biāo)準(zhǔn)為人均150平方米，這12戶中有7戶不同程度地超過了這一標(biāo)準(zhǔn)，可見這種超標(biāo)建房的現(xiàn)象很嚴(yán)重。

統(tǒng)計(jì)顯示，2001年全國農(nóng)村宅基地人均用地高達(dá)190平方米，超過標(biāo)準(zhǔn)27%，僅此一項(xiàng)就多占土地5 100多萬畝。如果按1畝地的糧食產(chǎn)量至少養(yǎng)活1個(gè)人的話，僅此就可以解決5 100多萬人的吃飯問題[3]。

4.城鎮(zhèn)居民大量購買農(nóng)村宅基地。農(nóng)村宅基地在一定程度上具有福利和社會(huì)保障的功能。當(dāng)前，由于自然環(huán)境、成本等因素，特別是目前高額的城市房價(jià)，使一些城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購置宅基地、違法建造住宅、侵占耕地的現(xiàn)象增多，違背了相關(guān)法律法規(guī)和節(jié)約使用土地、保護(hù)耕地的國策，這種現(xiàn)象在城郊結(jié)合部尤其突出。

二、中國農(nóng)村宅基地的盤活措施

針對(duì)以上問題我們提出了農(nóng)村宅基地的盤活措施：近期，在現(xiàn)有法律框架內(nèi)，通過合理制定并嚴(yán)格落實(shí)村鎮(zhèn)規(guī)劃，實(shí)行“縮村并戶”的村莊整合制度，逐步盤活農(nóng)村閑置宅基地，并配合實(shí)施城市建設(shè)用地增加和農(nóng)村宅基地減少相掛鉤的辦法籌措必要的資金。遠(yuǎn)期實(shí)行農(nóng)村宅基地有償使用制度和農(nóng)村宅基地使用權(quán)自由流轉(zhuǎn)制度，并配合實(shí)施村務(wù)公開和村鎮(zhèn)規(guī)劃等制度，徹底盤活農(nóng)村閑置宅基地。

1.加大宣傳力度，引導(dǎo)農(nóng)民合理建房?？梢酝ㄟ^媒體輿論宣傳引導(dǎo)，幫助農(nóng)民樹立節(jié)約集約意識(shí)和宅基地法律意識(shí)，樹立正確的建房觀（一戶一宅制，建新拆舊，控制宅地超標(biāo)）。

2.加強(qiáng)宅基地立法體系建設(shè)。對(duì)目前宅基地管理方面的立法滯后且法律效力低以及新形勢(shì)下出現(xiàn)的一些新情況、新問題，應(yīng)加強(qiáng)宅基地立法體系建設(shè)，盡快出臺(tái)《農(nóng)村宅基地管理辦法》、《集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)管理辦法》及《土地登記條例》等，明晰宅基地產(chǎn)權(quán)，明確宅基地流轉(zhuǎn)、收益分配及宅基地登記發(fā)證等問題[4]。應(yīng)當(dāng)弱化土地所有權(quán)，強(qiáng)化土地使用權(quán)，讓擁有宅基地使用權(quán)的村民可以享受除所有權(quán)外的其他所有權(quán)利，如占有權(quán)、經(jīng)營權(quán)、收益權(quán)、處分權(quán)等。允許將屬于本集體的宅基地流轉(zhuǎn)給其他非本集體組織的公民或者法人經(jīng)營 。

3.有步驟地實(shí)行農(nóng)村土地的信息監(jiān)控和管理。在條件允許地區(qū)，運(yùn)用現(xiàn)代技術(shù)，尤其是計(jì)算機(jī)好GIS技術(shù)對(duì)農(nóng)村土地進(jìn)行信息監(jiān)控與管理，一方面可避免農(nóng)村宅基地審批過程中管理層的違法行為和村民用地超標(biāo)現(xiàn)象，確保宅基地的使用標(biāo)準(zhǔn)的執(zhí)行；另一方面運(yùn)用GIS技術(shù)還可進(jìn)行農(nóng)村住宅空間演變的動(dòng)態(tài)監(jiān)控與管理。

4.加強(qiáng)宅基地規(guī)劃，推進(jìn)農(nóng)宅集聚化建設(shè)。結(jié)合新一輪土地利用總體規(guī)劃修編工作和新農(nóng)村建設(shè)，完善鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃，安排專項(xiàng)資金編制村莊土地利用規(guī)劃和村莊建設(shè)規(guī)劃，開展村莊治理試點(diǎn)，從嚴(yán)控制村莊建設(shè)用地及宅基地用地規(guī)模和布局。（1）對(duì)于二三產(chǎn)業(yè)發(fā)達(dá)的縣城控制區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)和控制區(qū)范圍內(nèi)的村莊和城中村，推行農(nóng)民公寓化，開發(fā)農(nóng)民住宅小區(qū)；（2）對(duì)于經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)的城鎮(zhèn)周邊的自然村或零星村民住宅，應(yīng)納入城鎮(zhèn)規(guī)劃，有步驟地整體搬遷，向城鎮(zhèn)集中；（3）對(duì)于離城鎮(zhèn)較遠(yuǎn)、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)一般的村莊及以農(nóng)業(yè)為主的村莊，建設(shè)中心村。聚集模式可采用公寓化或社區(qū)化的整理模式，村莊整體搬遷、異地改造的整理模式和縮并自然村、建設(shè)中心村的整理模式 [5]?？梢酝ㄟ^探索實(shí)行城市建設(shè)用地增加和農(nóng)村宅基地減少相掛鉤的辦法籌集資金，并逐步完善其工作程序，為順利實(shí)施“農(nóng)宅集聚化”提供穩(wěn)定的資金支持。

5.制定獎(jiǎng)勵(lì)措施，完善社會(huì)保障制度。（1）制定獎(jiǎng)勵(lì)措施，鼓勵(lì)農(nóng)民積極退還或購買閑置（如采取允許他們將宅基地指標(biāo)帶到所居住城市的辦法）。（2）繼續(xù)推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化的各種社會(huì)保障制度。改革戶籍制度，完善農(nóng)村社會(huì)保障體系，讓農(nóng)民享受到和城市居民同等待遇的社會(huì)保障和福利，使離土農(nóng)民有可靠的生活來源，是實(shí)現(xiàn)農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)化的一個(gè)重要的外部經(jīng)濟(jì)條件和社會(huì)條件。

6.建立完善四制度，規(guī)范的農(nóng)村宅基地市場(chǎng)。（1）建立統(tǒng)一的農(nóng)民不動(dòng)產(chǎn)登記制度，完善地籍檔案。明確登記發(fā)證中的相關(guān)政策界限，解決農(nóng)村宅基地登記發(fā)證中超占面積、一戶多宅等政策性問題，加快農(nóng)民集體土地確權(quán)和宅基地登記發(fā)證工作，健全宅基地地籍檔案[6]。積極探索“兩圖一表”（宅基地現(xiàn)狀圖和規(guī)劃圖，宅基地申請(qǐng)計(jì)劃表）管理模式，實(shí)現(xiàn)宅基地規(guī)范化、信息化管理。（2）推行土地有償使用制度，強(qiáng)化自我約束機(jī)制。中國農(nóng)村居民過去無償使用宅地是當(dāng)作一種社會(huì)福利享受的，推行宅地有償使用，制度變遷的跨度較大，而且中國農(nóng)民大多數(shù)剛剛溫飽，經(jīng)濟(jì)收入水平還不高，因此開展宅地有償使用必須充分估計(jì)和考慮農(nóng)民的承受能力，采用漸進(jìn)模式，逐步發(fā)展。選擇經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)較好，人地矛盾突出的縣、鄉(xiāng)、村，進(jìn)行試點(diǎn)，不斷優(yōu)化推行宅地有償使用的客觀經(jīng)濟(jì)和社會(huì)環(huán)境，收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)不宜定得太高，要堅(jiān)持因地定價(jià)，限制多占，適度收費(fèi)的原則[7]。（3）建立農(nóng)民宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度。建立政府管理下的農(nóng)村宅基地市場(chǎng)，允許農(nóng)民宅基地使用權(quán)合理流轉(zhuǎn)，制定農(nóng)民宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度，允許農(nóng)村依法取得的宅基地逐步在一定條件和范圍內(nèi)自由流轉(zhuǎn)。堅(jiān)持用途管制原則，可以將宅基地連同地上建筑物優(yōu)先轉(zhuǎn)讓給符合宅基地申請(qǐng)條件的農(nóng)民，也可以轉(zhuǎn)讓給其他農(nóng)民[8]。農(nóng)民轉(zhuǎn)讓了宅基地使用權(quán)的，不得再申請(qǐng)新的宅基地。分區(qū)域、有差別、按步驟推進(jìn)，考慮選擇一些地方進(jìn)行試驗(yàn)，探索比較成熟的流轉(zhuǎn)模式和流轉(zhuǎn)規(guī)范，適時(shí)再向全國范圍推廣。（4）建立合理的宅基地流轉(zhuǎn)收益分配機(jī)制。按照收益的初次分配基于產(chǎn)權(quán)的原則，宅基地流轉(zhuǎn)中地的流轉(zhuǎn)收益即絕對(duì)地租應(yīng)歸集體土地所有者，這就需要建立地、房分別獨(dú)立核算體系。因國家投資的各類公共基礎(chǔ)設(shè)施等產(chǎn)生的土地增值即級(jí)差地租歸政府；但從鼓勵(lì)農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)角度考慮，國家不宜直接收取，而應(yīng)以不動(dòng)產(chǎn)稅、土地保有稅及土地流轉(zhuǎn)稅（土地交易稅）等稅收形式分享土地級(jí)差收益，這種分配方式有利于土地收益分配額度的量化[9]。收益再次分配即級(jí)差地租應(yīng)歸宅基地使用權(quán)人。

7.其他措施。集體所有制不是一種真正的所有制，目前在城市已經(jīng)不存在這種所有制了，村莊既不是法人也不是自然人，不具備所有人的特征和能力。中國是統(tǒng)一的中國，不是割裂的城市國和農(nóng)村中國兩部分，因此，土地制度這種基本制度是不能城鄉(xiāng)不一致的，而且城市和鄉(xiāng)村也不是割裂的，而（下轉(zhuǎn)48頁）

（上接39頁）是可以互相轉(zhuǎn)變和融合的，因此土地制度和居住用地應(yīng)該是城鄉(xiāng)統(tǒng)一的[10]。

三、有待繼續(xù)研究的農(nóng)村宅基地問題

1.關(guān)于農(nóng)村宅基地的概念。農(nóng)村宅基地的概念、農(nóng)村宅基地包括的類型等目前學(xué)術(shù)界尚無統(tǒng)一定論。主要對(duì)宅基地范圍特別是宅基地附屬地的界定沒有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，不利于宅基地面積標(biāo)準(zhǔn)的確定和執(zhí)行。

2.有關(guān)農(nóng)村宅基地閑置的概念。目前尚無明確的說法，房屋閑置多久才能稱得上閑置宅基地，同時(shí)對(duì)宅基地量化研究較少。

3.宅基地實(shí)行有償使用的若干疑問。有償使用的范圍是全部收費(fèi)還是只收超過宅基地標(biāo)準(zhǔn)的部分，農(nóng)村宅基地標(biāo)準(zhǔn)多大較為適宜，征收費(fèi)用的標(biāo)準(zhǔn)多少適宜，這些問題有待深化研究。

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[責(zé)任編輯 劉嬌嬌]