論公共物品市場(chǎng)化供給

摘 要 公共物品市場(chǎng)化供給已經(jīng)成為現(xiàn)代政府的必然選擇，市場(chǎng)化供給的高效率、高質(zhì)量極大程度地彌補(bǔ)了公共物品供給中的政府失靈，減少了經(jīng)濟(jì)人作用下的資源浪費(fèi)和公共物品質(zhì)量低下。本文通過(guò)公共物品市場(chǎng)化供給的理論、實(shí)證分析，進(jìn)而給農(nóng)村公路這一公共物品的市場(chǎng)化供給提出了若干政策建議。

關(guān)鍵詞 公共物品 市場(chǎng)化供給 農(nóng)村公路

中圖分類號(hào)：C915 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

一、案例背景

為了準(zhǔn)確把握農(nóng)村公路工作現(xiàn)狀，陜西省交通運(yùn)輸廳公路處、陜西省公路局組成調(diào)研組，從2012年2月份開(kāi)始，深入到10個(gè)市、33個(gè)縣、54個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，全面了解了農(nóng)村公路的現(xiàn)狀。 據(jù)了解，“十一五”期，陜西省實(shí)施了農(nóng)村公路通暢工程。從2006年到2011年，全省新建改建縣鄉(xiāng)油路2.8萬(wàn)公里，累計(jì)達(dá)到4.5萬(wàn)公里，鄉(xiāng)鎮(zhèn)通油率99.94%，比全國(guó)97.17%高2.77個(gè)百分點(diǎn)，比西部地區(qū)80.3%高19.64個(gè)百分點(diǎn)；新建改建通村水泥路7.8萬(wàn)公里，建制村通暢率87.3%，比全國(guó)83.89%高3.41個(gè)百分點(diǎn)，比西部地區(qū)50.38%高36.92個(gè)百分點(diǎn)。總體看陜西省農(nóng)村公路建設(shè)已經(jīng)進(jìn)入了全國(guó)先進(jìn)行列，但是，我們也要看到，農(nóng)村公路通暢工程在全國(guó)主要在西部地區(qū)超前實(shí)施，是在國(guó)家低標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)助或沒(méi)有補(bǔ)助情況下的大建設(shè)?！笆晃濉逼陂g，西部地區(qū)主要實(shí)施通達(dá)工程，陜西省實(shí)施了通暢工程，當(dāng)時(shí)交通運(yùn)輸部對(duì)西部地區(qū)通村水泥路沒(méi)有補(bǔ)助，陜西省通過(guò)貸款給予建設(shè)補(bǔ)助，由于一些地方配套資金不足，高速度建設(shè)中的不少項(xiàng)目存在質(zhì)量缺陷和養(yǎng)護(hù)不到位的突出矛盾和問(wèn)題。

二、公共物品市場(chǎng)化供給的理論分析

（一）傳統(tǒng)認(rèn)為公共物品應(yīng)由政府提供。

政府機(jī)制和市場(chǎng)機(jī)制是滿足人們物品消費(fèi)最主要的兩種方式，傳統(tǒng)觀點(diǎn)認(rèn)為公共物品的供給只能由政府來(lái)提供。首先，在公共物品供給中存在著市場(chǎng)失靈。從斯密、穆勒到庇古、薩繆爾森都認(rèn)為公共產(chǎn)品無(wú)法通過(guò)市場(chǎng)體系來(lái)提供。因?yàn)楣参锲返姆桥潘?、非?jìng)爭(zhēng)性、消費(fèi)中的不可分割性，決定了公共物品的消費(fèi)無(wú)法避免經(jīng)濟(jì)學(xué)所說(shuō)的搭便車現(xiàn)象，從而使現(xiàn)實(shí)中的生產(chǎn)者無(wú)法通過(guò)市場(chǎng)將其外溢的收益內(nèi)部化，最終導(dǎo)致市場(chǎng)機(jī)制對(duì)共物品的無(wú)效配置。其次，政府在公共物品供給上具有天然的優(yōu)勢(shì)。政府作為一個(gè)國(guó)家最大的組織，可以憑借其政治權(quán)力，通過(guò)強(qiáng)制性的稅收來(lái)解決非排他性和非競(jìng)爭(zhēng)性的問(wèn)題，克服公共物品消費(fèi)中的搭便車現(xiàn)象。

（二）公共物品提供中的政府失靈。

一直以來(lái)，無(wú)論是西方國(guó)家還是社會(huì)主義國(guó)家，都把政府作為公共物品的必然提供者。但是，隨著社會(huì)的進(jìn)步和發(fā)展，政府過(guò)度干預(yù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)，以及由政府壟斷公共物品的弊端越來(lái)越明顯。具體表現(xiàn)在政府的財(cái)政能力有限，不能滿足公眾日益增長(zhǎng)的公共物品需要，公共物品在總體上供給不足；公共物品的種類和數(shù)量無(wú)法滿足公眾對(duì)公共物品的多元化需求，政府提供的公共物品與公眾的需要不匹配；政府壟斷公共物品供給，出現(xiàn)尋租設(shè)租等腐敗現(xiàn)象，加大了公共物品的成本，造成資源的浪費(fèi)和公共物品質(zhì)量下降。豍

（三）公共物品生產(chǎn)者多元化。

現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)研究表明，提供公共物品是政府的核心職責(zé)之一，但是政府提供不等于政府應(yīng)當(dāng)提供所有的公共物品，政府提供也不等于政府直接生產(chǎn)，公共物品的生產(chǎn)者可以實(shí)現(xiàn)多元化。在一定條件的保證下，市場(chǎng)也可以有效地提供部分公共物品，并且比政府直接提供有更高的效率優(yōu)勢(shì)。

三、公共物品市場(chǎng)化供給的實(shí)證分析——以陜西省農(nóng)村公路通暢工程為例

（一）農(nóng)村公路的屬性界定。

農(nóng)村公路主要服務(wù)于農(nóng)村廣大人民群眾，是地方農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)賴以發(fā)展的重要基礎(chǔ)設(shè)施，是一種農(nóng)村公共物品。公共產(chǎn)品屬性使得傳統(tǒng)上認(rèn)為農(nóng)村公路的通行服務(wù)只能由政府提供，即農(nóng)村公路建設(shè)、管理、養(yǎng)護(hù)資金必須由各級(jí)政府財(cái)政投資。

（二）農(nóng)村公路現(xiàn)狀的經(jīng)濟(jì)學(xué)分析。

1、農(nóng)村公路供給中的政府失靈。

對(duì)于農(nóng)村公路而言，政府在直接提供通行服務(wù)中存在失靈的現(xiàn)象。首先，政府交通主管部門(mén)負(fù)責(zé)農(nóng)村公路修建及養(yǎng)護(hù)，其人員一般由政府逐級(jí)任命，不具有任何竟?fàn)幮?，必然無(wú)法高效的工作；其次，由于缺乏必要的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制和激勵(lì)機(jī)制，交通主管部門(mén)在進(jìn)行農(nóng)村公路修建養(yǎng)護(hù)過(guò)程中不計(jì)成本，導(dǎo)致資源浪費(fèi)且質(zhì)量低下。

2、陜西省農(nóng)村公路存在的問(wèn)題。

從陜西省農(nóng)村公路現(xiàn)狀調(diào)研可以看出：農(nóng)村公路的快速發(fā)展，很大程度上依賴于政府的投資拉動(dòng)。投資主體的極端單一，使得工程建設(shè)對(duì)某個(gè)經(jīng)濟(jì)人依賴性過(guò)強(qiáng)。這種政府機(jī)制供給已經(jīng)造成了諸多問(wèn)題：

一是縣鄉(xiāng)油路標(biāo)準(zhǔn)低，通行能力差。全省縣鄉(xiāng)公路達(dá)不到四級(jí)公路標(biāo)準(zhǔn)的1428條17302公里，占縣鄉(xiāng)公路總里程的38.4%，其中多數(shù)寬度不達(dá)標(biāo)，有些甚至仍是土路。二是排水設(shè)施和防護(hù)工程不配套，抗御自然災(zāi)害能力差。陜南、陜北2010年、2011年的水毀公路中，沿溝、沿河的路段遇到五十年或百年不遇的洪水沖毀的3000多公里，8000多公里不沿溝也不沿河，主要因排水不暢，缺少防護(hù)工程而造成路基下陷，干砌外擋墻路段的路基大部分垮塌。三是建設(shè)計(jì)劃與移民搬遷規(guī)劃脫節(jié)，一些村子修通水泥路后人搬走。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，260個(gè)村水泥路建成一、兩年后就搬遷，有的搬到了通路的大村，有的搬到了新規(guī)劃的村，又要新修通村水泥路。

3、農(nóng)村公路供給效率低下的原因分析。

現(xiàn)今農(nóng)村公路存在的諸多問(wèn)題，必然會(huì)使得公眾對(duì)政府提供公共物品的公信力有所降低，而造成供給效率低下的原因是多方面的。

首先，農(nóng)村公路由政府單獨(dú)供給，由于缺乏競(jìng)爭(zhēng)必然會(huì)造成技術(shù)革新緩慢。大部分交通主管部門(mén)都本著拿財(cái)政的錢做事，不求效率，鋪張浪費(fèi)，在新技術(shù)的引用研發(fā)上從不做文章。其次，以政府為單一主體的工程建設(shè)多數(shù)存在著資金不足的情況。農(nóng)村公路融資方式僅限于財(cái)政撥款、銀行貸款等，其他一些市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下的融資方式都被排除在外。最后，此類公共物品面向市場(chǎng)的開(kāi)放力度不夠。在我國(guó)，像郵政、電信、電力、城市公共交通、教育、醫(yī)療衛(wèi)生等等基本上仍由政府控制下的國(guó)有企事業(yè)單位壟斷經(jīng)營(yíng)，政府在這些領(lǐng)域?qū)嵭惺袌?chǎng)化改革過(guò)于謹(jǐn)慎。由于這些國(guó)有企事業(yè)單位附屬于政府，在生產(chǎn)中多以純行政方式運(yùn)作，缺乏市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)和壓力，使得公共服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量維持在較低的水準(zhǔn)，并且促進(jìn)了設(shè)租尋租等腐敗現(xiàn)象的發(fā)生。

四、農(nóng)村公路市場(chǎng)化供給的政策建議

面對(duì)公眾對(duì)公共物品不斷增長(zhǎng)的需求，如何更加有效的提供公共物品便成為政府追求的目標(biāo)。政府應(yīng)當(dāng)提供農(nóng)村公路，但是政府在提供農(nóng)村公路基礎(chǔ)設(shè)施的時(shí)候存在政府失靈，導(dǎo)致農(nóng)村公路無(wú)效率，所以必須進(jìn)行改革。根據(jù)規(guī)制理論，在政府失靈的領(lǐng)域可以考慮引入市場(chǎng)機(jī)制。因此，農(nóng)村公路應(yīng)進(jìn)行市場(chǎng)化改革，通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制來(lái)提高效率和質(zhì)量。

（一）進(jìn)行農(nóng)村公路建設(shè)養(yǎng)護(hù)體制改革。

農(nóng)村公路建設(shè)養(yǎng)護(hù)體制改革，即逐漸將市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制和現(xiàn)代企業(yè)制度引入公路生產(chǎn)養(yǎng)護(hù)中，有效地激發(fā)職工的創(chuàng)造性，生產(chǎn)潛力得到充分發(fā)掘。具體來(lái)說(shuō)：致力于利用經(jīng)濟(jì)規(guī)律實(shí)現(xiàn)管養(yǎng)分離、政企分開(kāi)，盡量減少對(duì)生產(chǎn)養(yǎng)護(hù)的行政干預(yù)。構(gòu)造獨(dú)立主體參與競(jìng)爭(zhēng)如組建養(yǎng)護(hù)生產(chǎn)公司，實(shí)行企業(yè)化管理。融入市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，積極營(yíng)造競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，培育公平、公正、健康的公路市場(chǎng)。

（二）引進(jìn)先進(jìn)農(nóng)村公路市場(chǎng)化的實(shí)施手段。

市場(chǎng)化改革促進(jìn)了公共物品領(lǐng)域的技術(shù)創(chuàng)新，出現(xiàn)了如合同承包、授予經(jīng)營(yíng)權(quán)、BOT（建設(shè)一經(jīng)營(yíng)一轉(zhuǎn)讓）、BOOT（建設(shè)一擁有一經(jīng)營(yíng)一轉(zhuǎn)讓）、BOO方式（建設(shè)一擁有一經(jīng)營(yíng)）等新的融資方式和經(jīng)營(yíng)管理方式，大大提高了公共物品供給效率。總體來(lái)看，農(nóng)村公路建設(shè)可以借鑒其他城市成功的市場(chǎng)化實(shí)施手段，組建專業(yè)化企業(yè)、實(shí)施招投標(biāo)制度、實(shí)施合同化管理等等。例如，浙江省進(jìn)行的公路養(yǎng)護(hù)體制改革，以公路站、拌合中心等實(shí)體為依托，組建公路養(yǎng)護(hù)公司；同時(shí)，附屬于公路管理機(jī)構(gòu)的工程公司、生產(chǎn)廠站和服務(wù)性機(jī)構(gòu)實(shí)行轉(zhuǎn)制，成為自主經(jīng)營(yíng)、獨(dú)立核算的企業(yè)法人；公路養(yǎng)護(hù)公司通過(guò)招投標(biāo)獲得養(yǎng)護(hù)工程，公路管理部門(mén)通過(guò)合同管理計(jì)量支付養(yǎng)護(hù)資金，基本實(shí)現(xiàn)了公路管理與養(yǎng)護(hù)生產(chǎn)分開(kāi)，事業(yè)與企業(yè)分開(kāi)。豎

（三）調(diào)動(dòng)社會(huì)各方面的力量加快建設(shè)進(jìn)程。

建設(shè)公路需要投入巨額資金，而資金缺口歷來(lái)是制約各地發(fā)展公路的最大難題。去年以來(lái)，國(guó)家清理政府融資平臺(tái)，停止了省廳貸款，農(nóng)村公路建設(shè)規(guī)模受到影響。在省廳不能貸款的情況下，要使農(nóng)村公路建設(shè)保持一定的發(fā)展速度和規(guī)模，必須要使農(nóng)村公路市場(chǎng)化，廣開(kāi)籌資渠道，動(dòng)員社會(huì)各方面力量，實(shí)現(xiàn)投資主體多元化，解決建設(shè)的資金壓力。同時(shí)，可以借助投資主體多元化建立規(guī)范的項(xiàng)目投資決策體系和公司治理結(jié)構(gòu)，完善責(zé)任機(jī)制、監(jiān)督約束機(jī)制和競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。

五、總結(jié)

新公共管理給西方國(guó)家的公共物品供給帶來(lái)了巨大的變化。私有化、承包制、特許經(jīng)營(yíng)、收費(fèi)制等一系列市場(chǎng)化措施，打破了政府在公共物品供給上的壟斷，形成了公共物品供給中多元競(jìng)爭(zhēng)的局面。正如薩瓦斯指出的那樣，“問(wèn)題的實(shí)質(zhì)不在于公營(yíng)還是私營(yíng)，而在于壟斷還是競(jìng)爭(zhēng)。在提供低成本、高質(zhì)量的物品和服務(wù)方面，競(jìng)爭(zhēng)往往優(yōu)于壟斷。只要促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)的程序有效，公眾就能從競(jìng)爭(zhēng)中受益”?？梢哉f(shuō)，市場(chǎng)化模式有效地完善和彌補(bǔ)了政府壟斷公共物品供給所造成的缺陷，擴(kuò)大了政府供給公共物品的財(cái)源和技術(shù)力量，降低了成本，提高了公共服務(wù)的供給能力、效率和質(zhì)量。

（作者：西北大學(xué)公共管理學(xué)院，碩士（學(xué)歷），研究方向：行政管理）

注釋：

卜曉軍（2004）.公共物品市場(chǎng)化供給研究[D].西北大學(xué)碩士學(xué)位論文.P32-33.

盧藝琪（2009）.農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)體制及運(yùn)行機(jī)制改革研究[D].長(zhǎng)安大學(xué)碩士學(xué)位論文.P28-32.

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[2]雷曉康（2003）.公共物品提供模式的理論分析[D].西北大學(xué)博士學(xué)位論文.

[3]穆偉.馬永紅（2010）.農(nóng)村公路管理養(yǎng)護(hù)體制改革及市場(chǎng)化措施[J].黑龍江科技信息.