鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政運(yùn)行困境及其路徑選擇

摘 要 農(nóng)村稅費(fèi)改革對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入的消減效應(yīng)明顯，對(duì)增加鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入的替代效應(yīng)較弱；農(nóng)村稅費(fèi)改革使鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政困難等原有問(wèn)題充分暴露出來(lái)，進(jìn)一步擴(kuò)大了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的不平衡，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政正常運(yùn)轉(zhuǎn)更加困難；要使鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政走向良性運(yùn)轉(zhuǎn)軌道，就必須完善地方財(cái)政管理體制，完善財(cái)務(wù)管理機(jī)制，加大力度培植鄉(xiāng)鎮(zhèn)稅源，轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能，建立合理的公共管理體制。

關(guān)鍵詞 鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政 稅費(fèi)改革 困境 路徑選擇

中圖分類號(hào)：F287. 4 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

一、稅費(fèi)改革對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的影響

十屆全國(guó)人大常委會(huì)第十九次會(huì)議高票通過(guò)決定，自2006年1月1日起廢止《農(nóng)業(yè)稅條例》，這意味著在中國(guó)延續(xù)兩千多年的農(nóng)業(yè)稅正式走入歷史。中國(guó)新一輪的農(nóng)村稅費(fèi)改革不僅僅是政府與農(nóng)民之間分配關(guān)系的一種調(diào)整，它對(duì)農(nóng)村政治、社會(huì)的發(fā)展乃至國(guó)家與農(nóng)村社會(huì)關(guān)系的構(gòu)建都會(huì)帶來(lái)一定影響。從中國(guó)農(nóng)村現(xiàn)實(shí)情況看，農(nóng)村稅費(fèi)改革有利于促進(jìn)農(nóng)民增收，有利于提高中國(guó)農(nóng)業(yè)的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力，有利于轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村民自治組織的職能，使鄉(xiāng)村干部更好地為農(nóng)民服務(wù)。但是，農(nóng)村稅費(fèi)改革使鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政困難等原有問(wèn)題充分暴露出來(lái)，無(wú)疑對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的運(yùn)行產(chǎn)生極大的影響。

（一）農(nóng)村稅費(fèi)改革對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入的消減效應(yīng)明顯。

稅費(fèi)改革取消了自1953年確立的財(cái)政自籌制度。由于財(cái)政自籌資金依靠政府行政手段強(qiáng)制征收，成為游離于政府財(cái)政預(yù)算的制度外財(cái)政收入即非稅收入。非稅收入主要包括各種行政性收費(fèi)、國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)收益、罰沒收入、專項(xiàng)收入、其他收入等。在實(shí)際操作中，這部分收入靈活性比較大，很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在財(cái)政資金難以保障正常運(yùn)作的時(shí)候，經(jīng)常會(huì)在非稅收入上做文章。非稅收入具有較大的隨意性，加之對(duì)自籌制度的實(shí)施缺乏有效監(jiān)督和管理，致使它成為亂收費(fèi)、亂攤派等“尋租”行為的制度性根源。稅費(fèi)改革全面推行以前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)自籌統(tǒng)籌資金在鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政中的地位日益加重，其增長(zhǎng)的幅度超出鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政預(yù)算收入。以湖北省為例，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)可用財(cái)力中，自籌統(tǒng)籌資金的比重將近1/3。農(nóng)村稅費(fèi)改革明確提出取消鄉(xiāng)統(tǒng)籌、農(nóng)村教育集資等專門面向農(nóng)民征收的行政事業(yè)性收費(fèi)和政府性基金集資，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政自籌渠道減少，原來(lái)自籌資金的支出項(xiàng)目改為由預(yù)算資金支付，并且規(guī)范收費(fèi)權(quán)限、標(biāo)準(zhǔn)、范圍，這將會(huì)使原先很不規(guī)范的非稅收入走向規(guī)范化，這對(duì)于加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政資金監(jiān)督和管理，有效遏制“三亂”無(wú)疑具有重要意義。但由此而引起的財(cái)政收入下降問(wèn)題卻比較嚴(yán)重。取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)自籌統(tǒng)籌資金后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收支缺口進(jìn)一步擴(kuò)大，對(duì)于大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)而言，由于可用財(cái)力少，而且收入增幅普遍低于財(cái)政支出，加上各種法定支出項(xiàng)目以及硬性增支政策帶來(lái)的支出壓力，財(cái)政收支矛盾十分突出，嚴(yán)重影響鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。

（二）改革中對(duì)增加鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入的替代效應(yīng)較弱。

農(nóng)村稅費(fèi)改革實(shí)施后，中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付力度不足，上級(jí)財(cái)政對(duì)下級(jí)財(cái)政的資金支持力度不夠，無(wú)法填補(bǔ)稅費(fèi)改革后鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的收支缺口。一方面，上級(jí)財(cái)政在農(nóng)村稅費(fèi)改革后對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的用以填補(bǔ)缺口的轉(zhuǎn)移支付主要限于預(yù)算資金的損失。而改革對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政最大的沖擊并不在于預(yù)算資金上，而在于三提五統(tǒng)、行政性收費(fèi)等自籌資金的減少上。對(duì)此，由于以往鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政操作的不規(guī)范和數(shù)據(jù)的不確切，上級(jí)財(cái)政并不認(rèn)可，即使給予適當(dāng)?shù)难a(bǔ)償，也較之改革前少很多，很難彌補(bǔ)財(cái)政收支的缺口。另一方面，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度還很不規(guī)范，在實(shí)際操作過(guò)程中，省以上的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，基本能按標(biāo)準(zhǔn)落實(shí)，但經(jīng)過(guò)層層往來(lái)，特別是縣、鎮(zhèn)級(jí)財(cái)政擠占、挪用，最終到村所剩無(wú)幾。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的收入結(jié)構(gòu)從農(nóng)業(yè)稅為主轉(zhuǎn)變成其他所得稅、流轉(zhuǎn)稅等稅收，才會(huì)減少遭受農(nóng)村稅費(fèi)改革的沖擊。但是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展是一個(gè)長(zhǎng)期的過(guò)程，需要在制度上作出重大調(diào)整。如農(nóng)村戶籍制度、中小企業(yè)投融資制度、農(nóng)村土地制度等。而在現(xiàn)在的條件下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)由于缺乏有效的融資渠道，繼續(xù)發(fā)展乏力；小城鎮(zhèn)建設(shè)由于缺乏資金，無(wú)法實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)性進(jìn)展；農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工由于缺乏相應(yīng)的制度保障，收入提高比較困難；農(nóng)民收入水平低，無(wú)法調(diào)動(dòng)農(nóng)村市場(chǎng)。這些都制約著鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，想在短期內(nèi)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政找到新的稅源或調(diào)整稅源結(jié)構(gòu)，很難實(shí)現(xiàn)。

二、當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政運(yùn)行的困境

（一）鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)包袱沉重，財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)加大。

目前全國(guó)絕大多數(shù)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)都有不同程度的負(fù)債。鄉(xiāng)鎮(zhèn)的負(fù)債原因是多方面的，主要是以前多年積累以及償債能力明顯降低造成的負(fù)債。盡管許多債務(wù)是在農(nóng)村稅費(fèi)改革之前就已發(fā)生，并非農(nóng)村稅費(fèi)改革造成的，但是由于農(nóng)村稅費(fèi)改革形成的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政政策性缺口、收支結(jié)構(gòu)及其預(yù)算管理的規(guī)范化的剛性約束，在一定程度上增加了這些改革前留下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)問(wèn)題的解決難度。稅費(fèi)改革堵死了三提五統(tǒng)和各類非法集資、收費(fèi)的渠道償還債務(wù)，在此情況下，債務(wù)成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的一個(gè)長(zhǎng)期包袱，而固定的利息支出進(jìn)一步加大了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的困難，這樣的支出比人員支出和法定支出具有更為強(qiáng)烈的剛性。從某種意義上說(shuō)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)是一個(gè)數(shù)額巨大的黑洞，并可隨著時(shí)間的繼續(xù)而不斷放大。

（二）收支矛盾突出，機(jī)構(gòu)運(yùn)轉(zhuǎn)困難。

從收入方面看，除了少數(shù)富裕地區(qū)外，大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱，農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一，商品化農(nóng)業(yè)規(guī)模小。鄉(xiāng)鎮(zhèn)收入構(gòu)成以農(nóng)業(yè)稅為主，缺乏支柱稅源，工商稅收占鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入比重很小，財(cái)政收入增長(zhǎng)潛力有限。取消農(nóng)業(yè)稅后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政失去了原來(lái)的主要收入來(lái)源，只能依靠分稅制改革后，留給地方的一些小稅種。這些小稅種稅源零散，結(jié)構(gòu)復(fù)雜，征管成本高，難度大，增長(zhǎng)潛力有限。而且，隨著稅費(fèi)改革的深入，取消了鄉(xiāng)統(tǒng)籌費(fèi)、農(nóng)村教育集資等專門向農(nóng)民征收的行政事業(yè)性收費(fèi)和政府性基金、集資，取消了屠宰稅，而隨之而來(lái)的問(wèn)題是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)力嚴(yán)重不足。從支出方面看，農(nóng)業(yè)稅改革后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)力的有限性與事權(quán)的無(wú)限性的矛盾越來(lái)越突出，保工資、保運(yùn)轉(zhuǎn)面臨著很大的困難。在鄉(xiāng)級(jí)層面上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理費(fèi)支出主要包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府各職能機(jī)構(gòu)的各項(xiàng)經(jīng)費(fèi)支出以及維護(hù)農(nóng)村社會(huì)秩序所發(fā)生的農(nóng)村治安費(fèi)用。在目前政府職能還沒有變，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革沒有到位之前，農(nóng)村稅費(fèi)改革的實(shí)施，無(wú)疑使鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)的運(yùn)轉(zhuǎn)陷入了困境。

（三）財(cái)力保障缺失，公共產(chǎn)品供給不足。

農(nóng)村公共產(chǎn)品是指由一定地區(qū)農(nóng)村居民公共消費(fèi)的具有非競(jìng)爭(zhēng)性、非排他性的產(chǎn)品和服務(wù)，如農(nóng)村教育、衛(wèi)生、交通、通訊、基礎(chǔ)設(shè)施等。中國(guó)的農(nóng)村公共品的供給實(shí)行的是以農(nóng)民為主體的公共品供給機(jī)制，公共品的供給通過(guò)上交稅費(fèi)的方式最終由農(nóng)民承擔(dān)。取消“三提五統(tǒng)”和各種集資攤派后，又取消農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅和農(nóng)業(yè)稅，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政失去了重要的財(cái)力保障，無(wú)力提供足夠的公共品來(lái)滿足農(nóng)民的需要。首先，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)支出缺口較大。稅費(fèi)改革后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政同樣是捉襟見肘。雖然中央和地方各級(jí)財(cái)政都加大了對(duì)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入，但這塊轉(zhuǎn)移支付大都是有條件的，即需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政按一定比例配套。在有收費(fèi)權(quán)的情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)可通過(guò)向農(nóng)民集資加以解決，但收費(fèi)權(quán)取消后，大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)都無(wú)力解決配套資金。其次，農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)嚴(yán)重不足。農(nóng)業(yè)稅費(fèi)改革的一個(gè)重要內(nèi)容是取消了以鄉(xiāng)村兩級(jí)辦學(xué)為主的鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌、各類教育集資和一些教育方面的收費(fèi)項(xiàng)目，顯然這將導(dǎo)致教育投入大幅度減少。雖然在取消農(nóng)業(yè)稅后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)教師的工資改由縣（市）統(tǒng)一發(fā)放，但由于中國(guó)半數(shù)以上的縣級(jí)財(cái)政狀況并不樂觀，財(cái)政狀況差的鄉(xiāng)鎮(zhèn)無(wú)法保證補(bǔ)貼的足額發(fā)放，鄉(xiāng)鎮(zhèn)教師的工資問(wèn)題還是沒有從根本上解決。最后，對(duì)農(nóng)村社會(huì)保障體系的建立形成制約。取消農(nóng)稅后，對(duì)大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)而言，若上級(jí)政府轉(zhuǎn)移支付不到位，不要說(shuō)建立完善的保障支出體系，就連現(xiàn)有的軍烈屬優(yōu)撫、五保戶供養(yǎng)都將出現(xiàn)資金缺口。

（四）鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的管理混亂，行政成本偏高。

分稅制改革后，大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)行了綜合財(cái)政預(yù)算和零戶統(tǒng)管試點(diǎn)，但是傳統(tǒng)的粗放式財(cái)政管理觀念沒有得到根本改變，有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所人員較少，素質(zhì)不高，制度不完善，自身管理尚有待于進(jìn)一步加強(qiáng)，難以對(duì)所屬鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、單位進(jìn)行有效的管理和監(jiān)督。更重要的是，農(nóng)業(yè)稅取消以后，如何在推進(jìn)村民自治的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)對(duì)村組財(cái)務(wù)的有效指導(dǎo)管理，是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政當(dāng)前迫切需要解決的課題。由于在實(shí)施分稅制財(cái)政體制和農(nóng)村稅費(fèi)改革時(shí)，沒有進(jìn)行相應(yīng)的配套改革，但新型農(nóng)村合作醫(yī)療配套資金、獨(dú)生子女費(fèi)、畜禽防疫經(jīng)費(fèi)、農(nóng)村環(huán)境整治經(jīng)費(fèi)、綠化經(jīng)費(fèi)等快速增長(zhǎng)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的社會(huì)負(fù)擔(dān)日益加重。在財(cái)力減少、社會(huì)各項(xiàng)事業(yè)發(fā)展帶來(lái)的巨大支出壓力下，行政成本并沒有得到有效控制。鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)臃腫、財(cái)政供養(yǎng)人口龐大，加之鄉(xiāng)鎮(zhèn)普遍缺乏主動(dòng)壓縮支出的意識(shí)，辦公費(fèi)、招待費(fèi)、會(huì)議費(fèi)、交通費(fèi)等持續(xù)增長(zhǎng)，行政成本居高不下。必要的辦公經(jīng)費(fèi)得不到保證，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的工資普遍拖欠，嚴(yán)重挫傷了他們工作的積極性，人浮于事，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政陷入惡性循環(huán)。

三、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政運(yùn)行困難的原因分析

（一）現(xiàn)行財(cái)政體制的不完善，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政缺乏制度保障。

一是在政府間財(cái)力分配上存在財(cái)力層層向上集中的機(jī)制。1994年的分稅制改革實(shí)際上僅限于中央和省級(jí)政府間。但至今省以下“分稅制”體系并未完全到位，致使許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政因分配關(guān)系不明確而缺乏穩(wěn)定的收入增長(zhǎng)機(jī)制。并且，政府事權(quán)及相應(yīng)的支出責(zé)任范圍缺乏科學(xué)、合理的界定，且缺乏法律保障。按照財(cái)政分權(quán)理論，一級(jí)政府對(duì)應(yīng)一級(jí)事權(quán)，“鄉(xiāng)事鄉(xiāng)辦，鄉(xiāng)財(cái)鄉(xiāng)理”。但是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府卻承擔(dān)了與其有限財(cái)權(quán)極不對(duì)稱的大量事權(quán)，直接導(dǎo)致了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政困難。二是政府間財(cái)權(quán)劃分與事權(quán)劃分不對(duì)稱。政府財(cái)力層層向上集中，而政府職能和支出責(zé)任卻不斷下放。基層政權(quán)不僅要提供義務(wù)教育、本區(qū)域內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施、社會(huì)治安、環(huán)境保護(hù)、行政管理等多種地方公共產(chǎn)品，同時(shí)還要支持地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，而且基層政府所安排的支出大都剛性強(qiáng)、欠賬多，所需支出基數(shù)大、增長(zhǎng)也快。三是地方稅體系不完善?，F(xiàn)行地方稅中缺乏穩(wěn)定且有規(guī)模的稅種，且地方稅收立法權(quán)、稅法解釋權(quán)、稅目稅率調(diào)整權(quán)和稅收減免權(quán)都集中于中央政府，地方增減財(cái)政收入的自主權(quán)很小。四是政府間的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度與分稅制體制的配套要求相比還相差甚遠(yuǎn)，缺乏規(guī)范、科學(xué)、穩(wěn)定性，尤其不適應(yīng)農(nóng)村稅費(fèi)改革后鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政運(yùn)轉(zhuǎn)的需要。表現(xiàn)為轉(zhuǎn)移支付的力度不夠大，形式不規(guī)范，分配辦法的不科學(xué)，隨意性大。

（二）財(cái)務(wù)管理混亂，舉債缺乏約束機(jī)制。

一段時(shí)間以來(lái)，上級(jí)政府為增加工作力度，將招商引資、財(cái)政收入等諸多工作列入鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要干部政績(jī)考核的內(nèi)容，考核指標(biāo)完成的好壞，直接影響到政府領(lǐng)導(dǎo)的政治經(jīng)濟(jì)利益，由此出現(xiàn)了事與愿違的現(xiàn)象。一是熱衷于政績(jī)形象工程。全民招商、零地價(jià)用地、無(wú)底限優(yōu)惠，一些地方雖然搞出了成績(jī)，卻留下了大量的債務(wù)。二是舉債交稅、虛增收入。在一部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)，由于上級(jí)政府下達(dá)的收入任務(wù)脫離實(shí)際無(wú)法完成，為了應(yīng)付考核，也只得拉稅、買稅，借款繳稅，既造成財(cái)政收入的虛假，也增加了債務(wù)。上級(jí)政府對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的考核中規(guī)定了不少不屬于政府職權(quán)范圍內(nèi)的項(xiàng)目，就是沒有債務(wù)指標(biāo)這一項(xiàng)，這是鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)迅速增長(zhǎng)的重要原因。三是缺乏監(jiān)督制約機(jī)制。現(xiàn)行的《預(yù)算法》等有關(guān)法律，規(guī)定了預(yù)算安排和執(zhí)行的原則是量入為出，禁止地方財(cái)政出現(xiàn)赤字和地方政府舉債。但在實(shí)際執(zhí)行過(guò)程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政是政府的職能部門，不僅不能制止政府的隨意舉債行為，反而要為政府舉債出謀劃策。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大和上級(jí)審計(jì)部門對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的舉債行為缺少必要的審計(jì)和監(jiān)督，也一定程度上助長(zhǎng)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)的增長(zhǎng)。

（三）鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱，財(cái)政收入缺乏經(jīng)濟(jì)支撐。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)仍然是傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)單一，以糧食生產(chǎn)為主的種植業(yè)仍占主導(dǎo)地位，非農(nóng)經(jīng)濟(jì)規(guī)模小，盈利能力差，財(cái)政貢獻(xiàn)小，基本上沒有穩(wěn)定的稅源。但隨著農(nóng)業(yè)稅費(fèi)改革的不斷推進(jìn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入變得越來(lái)越?jīng)]有保障。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政為了維持機(jī)構(gòu)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，不得不在“其他收入”和預(yù)算外收入上做文章，滋生新的“費(fèi)負(fù)擔(dān)”，用于彌補(bǔ)財(cái)力不足。同時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)中的第二產(chǎn)業(yè)規(guī)模普遍較小，在中央、省、市、縣地方政府拿走相應(yīng)比例的稅額后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)留用財(cái)力很?。欢谌a(chǎn)業(yè)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)域內(nèi)發(fā)展滯后，對(duì)財(cái)政的貢獻(xiàn)不大。

（四）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變滯后，財(cái)政“越位”與“缺位”并存。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政體制改革的滯后，政府管理職能的轉(zhuǎn)變未適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的發(fā)展，造成財(cái)政的“越位”和“缺位”并存，成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政困難的重要原因。首先，鄉(xiāng)鎮(zhèn)不僅同樣按照集權(quán)大一統(tǒng)的方式搞所謂“六套班子、七所八站”，而且，由于向下和橫分流渠道的匱乏，約束和監(jiān)督機(jī)制的缺失，即使精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)，執(zhí)行起來(lái)往往是減了機(jī)構(gòu)不減人，在某些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，政府部門甚至成了解決就業(yè)的唯一渠道。相當(dāng)部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)70%～80%的財(cái)力用于養(yǎng)人，而缺乏辦事的經(jīng)費(fèi)，部分貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)甚至連養(yǎng)人的錢都缺乏。其次，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府還沒有完全從私人經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域退出來(lái)，有的還繼續(xù)把財(cái)政資金投入到競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域，直接興辦企業(yè)。在財(cái)力有限的情況下，政府的越位必然引起相應(yīng)的缺位，導(dǎo)致應(yīng)由政府提供的公共產(chǎn)品和服務(wù)沒有財(cái)力保障。上級(jí)出政策，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政拿錢的規(guī)定過(guò)多，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政在財(cái)力安排上處于被動(dòng)局面。

（五）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府權(quán)責(zé)不清，公共管理體制不合理。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政困難更深層次的原因是公共管理體制本身。目前中國(guó)農(nóng)業(yè)管理體制的系統(tǒng)是上下級(jí)機(jī)構(gòu)“對(duì)口”設(shè)置，這是典型的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)物。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下完全沒有必要，如中央農(nóng)業(yè)主管部門負(fù)責(zé)重要影響的、事關(guān)農(nóng)業(yè)發(fā)展的全局化的工作，而省級(jí)組織就沒有必要有這些工作，到了市一級(jí)，主要是執(zhí)行政策以及上報(bào)有關(guān)情況，機(jī)構(gòu)設(shè)置并不需要“對(duì)口”。由于歷史的原因，中國(guó)農(nóng)業(yè)管理機(jī)構(gòu)一直沒有形成一個(gè)權(quán)威的、單獨(dú)的宏觀管理的行政機(jī)構(gòu)，而是部門分割，各自為政。

四、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政走出困境的基本路徑

（一）完善地方財(cái)政管理體制，規(guī)范地方分配關(guān)系。

首先，要按照財(cái)權(quán)、事權(quán)相統(tǒng)一的原則，合理界定地方各級(jí)收支范圍，確保基層政權(quán)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)和各項(xiàng)事業(yè)的健康發(fā)展。一是按照區(qū)域性原則和責(zé)財(cái)統(tǒng)一的原則劃分各級(jí)事權(quán)，根據(jù)基層政府的支出責(zé)任，相應(yīng)下放財(cái)權(quán)財(cái)力，使財(cái)力和支出責(zé)任相匹配，盡量減少?？钜?guī)模。二是對(duì)共有事權(quán)應(yīng)依法明確職責(zé)，并建立相應(yīng)的支出分?jǐn)倷C(jī)制。其次，在分稅制財(cái)政體制的總體框架下，應(yīng)進(jìn)一步改進(jìn)和完善轉(zhuǎn)移支付方式。建立規(guī)范、科學(xué)的轉(zhuǎn)移支付制度，加大轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模和力度，規(guī)范轉(zhuǎn)移支付的方式。為更好地?cái)[脫計(jì)算中轉(zhuǎn)移支付的基數(shù)，可將原體制定額補(bǔ)助、增資性轉(zhuǎn)移支付和部分專項(xiàng)補(bǔ)助，合并簡(jiǎn)化為一般性轉(zhuǎn)移支付。最后，實(shí)行徹底的分稅制，完善地方稅收體系，明確地方稅主體稅種，合理確定稅收管理權(quán)限。加強(qiáng)地方稅體系建設(shè)，合理確定地方稅權(quán)，優(yōu)化地方稅結(jié)構(gòu)，規(guī)范地方稅征管和保障體系。在科學(xué)劃分各級(jí)地方事權(quán)的基礎(chǔ)上，為地方公共產(chǎn)品的供給提供穩(wěn)定的資金來(lái)源。

（二）完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)務(wù)管理機(jī)制，化解鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

健全財(cái)政監(jiān)督審批制度，防范、化解鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的收支管理法制化、正規(guī)化。首先，加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府債務(wù)管理，防止出現(xiàn)新的不正常債務(wù)，化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、財(cái)政收支規(guī)模較大，或者具有明顯的集聚和輻射作用的中心鎮(zhèn)，應(yīng)進(jìn)一步擴(kuò)大鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理的自主權(quán)，以調(diào)動(dòng)其發(fā)展經(jīng)濟(jì)和組織收入的積極性；對(duì)經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)、收支規(guī)模小的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，則可實(shí)行“鄉(xiāng)財(cái)縣管”，由縣級(jí)財(cái)政直接進(jìn)行規(guī)范管理。其次，在具體的財(cái)務(wù)管理上，要加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)集中核算工作，充分發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)會(huì)計(jì)核算中心的作用。要建立債務(wù)消化監(jiān)督和報(bào)告制度，上級(jí)財(cái)政要對(duì)下級(jí)政府債務(wù)進(jìn)行監(jiān)控，并作為財(cái)政工作考核的一項(xiàng)重要內(nèi)容。最后，要全面清理縣鄉(xiāng)政府的債權(quán)和債務(wù)，明確性質(zhì)，界定責(zé)任，分類處置。逐年消化舊債，嚴(yán)格控制新債，不得超越財(cái)力可能舉債搞建設(shè)。把消赤減債工作納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)任期的工作目標(biāo)管理，嚴(yán)格獎(jiǎng)懲。要堅(jiān)決禁止要求農(nóng)民出錢、出物、出工的達(dá)標(biāo)升級(jí)活動(dòng)，不搞勞民傷財(cái)?shù)恼?jī)工程、形象工程，不能要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)配套資金搞建設(shè)項(xiàng)目等。

（三）促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，加力培植鄉(xiāng)鎮(zhèn)稅源。

從根本上來(lái)講，要解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政困難，必須大力發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，提高農(nóng)民收入，做大做強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的財(cái)源基礎(chǔ)。大力支持農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，提高農(nóng)民收入水平，應(yīng)從城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的角度，按照“多予、少取、放活”的要求，以農(nóng)民增收為核心，強(qiáng)化對(duì)農(nóng)業(yè)的支持和保護(hù)，建立農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定健康發(fā)展的長(zhǎng)效機(jī)制。首先，應(yīng)從本地實(shí)際出發(fā)，建立和擴(kuò)大各種農(nóng)副產(chǎn)品專業(yè)批發(fā)交易市場(chǎng)，為產(chǎn)品銷售提供更大的服務(wù)平臺(tái)。并通過(guò)完善流通體制，加快地產(chǎn)品的銷售步伐，擴(kuò)大市場(chǎng)空間，不斷提高地產(chǎn)品的經(jīng)濟(jì)效益。在項(xiàng)目的幫扶上，要從實(shí)際出發(fā)，根據(jù)困難鄉(xiāng)鎮(zhèn)的不同情況，有針對(duì)性的安排一些適合本地區(qū)有發(fā)展?jié)摿Φ墓まr(nóng)業(yè)項(xiàng)目，并相應(yīng)采取一些優(yōu)惠政策，促進(jìn)其發(fā)展。其次，加大對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的支持力度，從政策、資金、服務(wù)等方面大力支持民營(yíng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，加大招商引資力度，大力發(fā)展民營(yíng)經(jīng)濟(jì)，壯大經(jīng)濟(jì)實(shí)力，培養(yǎng)稅源、涵養(yǎng)稅源。再次，要把鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)源建設(shè)的主攻方向和著力點(diǎn)放在農(nóng)產(chǎn)品深加工上，在此基礎(chǔ)上積極引導(dǎo)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的發(fā)展、升級(jí)，通過(guò)大力培植農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)和農(nóng)產(chǎn)品加工龍頭企業(yè)，加速農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化進(jìn)程。最后，在培植財(cái)源的過(guò)程中，要注意建立和發(fā)展多渠道的投融資機(jī)制，既充分發(fā)揮財(cái)政資金的引導(dǎo)作用，又拓寬銀行信貸資金渠道。

（四）精簡(jiǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)，加快轉(zhuǎn)變政府職能。

全面取消農(nóng)業(yè)稅，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)的精簡(jiǎn)提供了前所未有的寶貴良機(jī)。借助農(nóng)業(yè)稅免征的政策效力，大力精簡(jiǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)和人員，壓縮鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政支出負(fù)擔(dān)，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政創(chuàng)造較為寬松的發(fā)展環(huán)境。總體上應(yīng)本著優(yōu)化鄉(xiāng)級(jí)財(cái)政性的資源配置，建立廉潔高效的政府管理機(jī)構(gòu)的原則，通過(guò)精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)，合并鄉(xiāng)鎮(zhèn)，進(jìn)行優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，資源整合，以減輕社會(huì)負(fù)擔(dān)，促進(jìn)基層社會(huì)各項(xiàng)事業(yè)的改革與發(fā)展。關(guān)鍵是要嚴(yán)格規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)的機(jī)構(gòu)和崗位設(shè)置，減少不必要的機(jī)構(gòu)和財(cái)政供養(yǎng)人員，節(jié)省行政費(fèi)用開支；要嚴(yán)格控制新增機(jī)構(gòu)、編制和財(cái)政供養(yǎng)人員，對(duì)超編單位的超編人員不得安排人員經(jīng)費(fèi)和公用經(jīng)費(fèi)；加快事業(yè)單位機(jī)構(gòu)改革步伐，將有條件的事業(yè)單位推向市場(chǎng)；要清理縣鄉(xiāng)財(cái)政供養(yǎng)人員，加大人員分流力度，實(shí)施“減員增效”，降低行政成本。

（五）健全公共管理體制，實(shí)施績(jī)效評(píng)估。

按照中央精神，繼續(xù)推進(jìn)公共財(cái)政覆蓋農(nóng)村政策的實(shí)施，建立新型的公共管理體制。一方面，做到縣鄉(xiāng)政府農(nóng)業(yè)機(jī)構(gòu)的設(shè)置和工作職能根據(jù)各自的需要和市場(chǎng)來(lái)決定，不需要再和中央政府“對(duì)口”，盡可能的減少機(jī)構(gòu)設(shè)置，提高工作效率。另一方面，在分權(quán)的基礎(chǔ)上做到“評(píng)估管理”。隨著農(nóng)業(yè)由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)走向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、由傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)變，農(nóng)業(yè)的產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后諸環(huán)節(jié)作為一個(gè)整體，綜合運(yùn)用各種社會(huì)經(jīng)濟(jì)措施來(lái)進(jìn)行一體化管理和服務(wù)，已成為必然趨勢(shì)。組織績(jī)效是當(dāng)代政府和部門管理的核心價(jià)值，而分權(quán)化的管理拋棄了層級(jí)的傳統(tǒng)集權(quán)模式，力圖調(diào)動(dòng)各方面積極性和創(chuàng)造性。在實(shí)際工作中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)部門由于“評(píng)估管理”的引入而增加了壓力，使得其能夠自覺調(diào)整組織結(jié)構(gòu)，促進(jìn)公共人力資源的開發(fā)，同時(shí)由以前主要對(duì)工作流程的關(guān)注轉(zhuǎn)變到對(duì)工作效果的關(guān)注上。

（作者單位：江陵縣白馬寺鎮(zhèn)財(cái)政所）