我國地方政府執(zhí)行力缺失的成因分析

摘 要 政府執(zhí)行力是政府把政策目標(biāo)變成現(xiàn)實(shí)的重要載體和保證，同時也是維系政府機(jī)構(gòu)生存和發(fā)展的決定性力量。當(dāng)前，由于各種原因使得地方政府執(zhí)行力弱化的問題日益嚴(yán)重，導(dǎo)致了諸多公共政策的總體效應(yīng)的減損，削弱了中央政府權(quán)威，損害了政府公信力。因此，通過對成因的分析尋求提升地方政府執(zhí)行力是十分必要的。

關(guān)鍵詞 地方政府 執(zhí)行力 缺失成因

中圖分類號：D625 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

政府執(zhí)行力是政府把政策目標(biāo)變成現(xiàn)實(shí)的重要載體和保證，同時也是維系政府機(jī)構(gòu)生存和發(fā)展的決定性力量。近年來，由于地方政府執(zhí)行力弱化的問題導(dǎo)致了諸多公共政策的總體效應(yīng)的減損，削弱了中央政府權(quán)威，損害了政府公信力。究其成因，主要是由于地方政府地方保護(hù)主義嚴(yán)重、執(zhí)行機(jī)制不完善、執(zhí)行主體能力不足、執(zhí)行方式單調(diào)、執(zhí)行文化缺失等因素所致。

一、地方保護(hù)主義嚴(yán)重

所謂地方保護(hù)主義，是指政權(quán)的地方機(jī)構(gòu)及其成員，以違背中央/國家的政策/法規(guī)的方式去濫用或消極行使手中權(quán)力、以維護(hù)或擴(kuò)大該地方局部利益的傾向。豍土豆理論認(rèn)為：現(xiàn)在的一些地方政府，看起來是一個地方政府，實(shí)際里面是一個一個的“土豆”。每個“土豆”都是一個利益板塊，而每個利益板塊都跟社會的各種利益交織在一起。豎當(dāng)前我國正處在社會轉(zhuǎn)型時期，許多地方政府都不同程度地存在著GDP拜物教，政府工作的中心往往主要圍繞地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展。由于中央政府從宏觀層面、全局角度制定政策，某些政策的實(shí)施一定程度上會導(dǎo)致地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展受到影響，地方政府往往采取部分化解中央政府的相應(yīng)約束。在這樣的背景下，如果國家立法對地方保護(hù)主義缺乏有效的制約，對地方政府的評價制度仍然主要停留在以經(jīng)濟(jì)指標(biāo)衡量政績的階段，而監(jiān)督機(jī)制又存在漏洞，中央政府的許多惠民政策往往難以得到有效貫徹和執(zhí)行。以環(huán)境治理問題為例，盡管中央政府對于某些高污染行業(yè)制定了嚴(yán)格的準(zhǔn)入和生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)，但是地方政府擔(dān)心如果嚴(yán)格實(shí)施國家相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)企業(yè)外移不但會引起稅源流失與財(cái)政危機(jī)，而且會引發(fā)一些相當(dāng)棘手的社會問題，如治安問題、失業(yè)、社會救濟(jì)等一系列問題。因此，地方政府對一些污染大戶基本上采取了放任政策，致使環(huán)境污染問題日益嚴(yán)重。地方保護(hù)主義的存在嚴(yán)重地破壞了我國公共政策的執(zhí)行，導(dǎo)致政府執(zhí)行力不足的問題在我國許多地區(qū)普遍性地存在。

二、執(zhí)行主體素質(zhì)不高

在地方政府執(zhí)行力構(gòu)成體系當(dāng)中，執(zhí)行主體的素質(zhì)高低，往往直接影響到地方政府執(zhí)行力其它構(gòu)成要素的高效運(yùn)作?？梢哉f，執(zhí)行主體是地方政府執(zhí)行力體系中最活躍的因素。實(shí)踐中政府執(zhí)行所存在的諸多問題一定程度上都與當(dāng)前我國地方政府行政人員素質(zhì)不高相關(guān)。實(shí)踐中，往往會出現(xiàn)這樣的情況，一些基層公務(wù)人員由于素質(zhì)不高，缺乏必要的認(rèn)知能力、知識能力、黨性修養(yǎng)、領(lǐng)悟能力、執(zhí)行能力，導(dǎo)致對于某些政策的精神實(shí)質(zhì)不能正確理解、把握，在政策執(zhí)行過程中對上級政策無意中歪曲理解，斷章取義、教條執(zhí)行、低效執(zhí)行，嚴(yán)重影響了政策的有效實(shí)施，損害了目標(biāo)對象的利益，損害了地方政府的權(quán)威性和公信力。

三、執(zhí)行方式的單調(diào)機(jī)械

執(zhí)行過程需要運(yùn)用一定的手段、工具、方式，如果從價值層面上來區(qū)分執(zhí)行的手段，那么可以分為行政手段、經(jīng)濟(jì)手段、法律手段、思想教育手段、市場手段、社會手段。如果從技術(shù)層面來區(qū)分可以把執(zhí)行手段區(qū)分為紙質(zhì)手段和電子手段等。地方政府的實(shí)際執(zhí)行過程中，所選用的執(zhí)行手段應(yīng)當(dāng)在整體上與執(zhí)行需要相匹配，但是有時在實(shí)際運(yùn)用中容易出現(xiàn)類型偏差和技術(shù)落后，這就在一定程度上弱化了政府的執(zhí)行力。類型偏差是指類型選擇的偏差性。不同歷史時期、不同政治經(jīng)濟(jì)條件會催生不同類型的執(zhí)行手段，這些執(zhí)行手段也只在特定條件下才能發(fā)揮作用。地方政府在實(shí)際的政策執(zhí)行中，容易困于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)余留的思維慣性、所以更傾向于選擇帶有壓力性、強(qiáng)制性的自上而下的垂直政治執(zhí)行手段，實(shí)際上，法律、經(jīng)濟(jì)、思想、市場、社會等較為柔和的執(zhí)行手段更能順應(yīng)時代潮流、減少執(zhí)行抵制、為良好的執(zhí)行提供方便。這些柔性執(zhí)行手段雖然能推進(jìn)政策有效執(zhí)行，但是卻較少使用，不被重視。實(shí)際上，由于政策執(zhí)行的官僚作風(fēng)嚴(yán)重，導(dǎo)致政府的執(zhí)行力弱化。技術(shù)落后指的是技術(shù)選擇的落后性。技術(shù)選擇上由于客觀條件限制，偏向于采取郵件溝通，紙質(zhì)文件，人力傳輸?shù)鹊?，而較少應(yīng)用高速有效的電子政務(wù)，這就導(dǎo)致了執(zhí)行成本高而效率低，從而弱化了地方地方政府的執(zhí)行力。

四、監(jiān)督考核機(jī)制不健全

執(zhí)行主體可因監(jiān)督考核機(jī)制的不健全而失去自我修正的機(jī)會，這也是導(dǎo)致地方政府執(zhí)行力低下的主要原因?，F(xiàn)行的執(zhí)行監(jiān)督機(jī)制種類繁多，分為黨內(nèi)監(jiān)督、權(quán)力機(jī)關(guān)監(jiān)督、司法監(jiān)督、復(fù)議監(jiān)督及行政審計(jì)監(jiān)督和行政監(jiān)察監(jiān)督等，這些監(jiān)督的性質(zhì)決定了它們大多是事后監(jiān)督，所以對執(zhí)行主體的監(jiān)控最多不過是亡羊補(bǔ)牢，而在執(zhí)行過程中對真正浮出的問題就無法做出及時反映，更難得到有效的反饋。因此，我國地方政府政策執(zhí)行常有多布置、少落實(shí)的現(xiàn)象。歸結(jié)其主要原因：首先是行政監(jiān)督不到位。我國的行政監(jiān)控體制問題很多，較為突出的是上級監(jiān)督信息失靈、同級監(jiān)督缺乏制約、下級監(jiān)督軟弱等問題。日常監(jiān)督和專項(xiàng)監(jiān)督也較難達(dá)到有機(jī)的結(jié)合，這就使監(jiān)督環(huán)節(jié)產(chǎn)生了空檔，導(dǎo)致了監(jiān)督的不到位，從而就使行政機(jī)關(guān)不能有效地防止其執(zhí)行人員的不適當(dāng)行為。其次，司法監(jiān)督受干擾。行政案件越來越表現(xiàn)出受理難、審判難、執(zhí)行難的現(xiàn)象，又難以避免非法干預(yù)的不良影響。有些行政機(jī)關(guān)為了維護(hù)本部門形象，傾向于強(qiáng)調(diào)審判機(jī)關(guān)對本地本部門的行政執(zhí)法的支持。而行政領(lǐng)導(dǎo)為了不影響政績，采取各種手段強(qiáng)干預(yù)，種種此類都影響了司法監(jiān)督的有效性。最后就是社會監(jiān)督的缺失。社會監(jiān)督對基層執(zhí)法工作的重要作用不言而喻，但由于溝通渠道不暢、相關(guān)部門不愿受理等直接影響了社會監(jiān)督的積極性，使社會監(jiān)督缺乏實(shí)質(zhì)效度。

五、缺失有效的責(zé)任追究制度

地方政府領(lǐng)導(dǎo)不精于工作，反而大搞形式主義，看重政績工程，對上級陽奉陰違，帶來惡劣影響，不僅沒有被追究責(zé)任，反而被提拔和重用。有的地方政府領(lǐng)導(dǎo)在執(zhí)行過程中濫用權(quán)力，甚至造成了較大的執(zhí)行失誤，使地方經(jīng)濟(jì)蒙受了較大的損失，不僅沒有被追究，反而被調(diào)往其他地方政府發(fā)展，換個地方繼續(xù)做官。這樣就助長了執(zhí)行過程中的不良風(fēng)氣和現(xiàn)象。法國著名政治思想家孟德斯鳩說過：“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，而且他們使用權(quán)力一直到遇有界限的地方才休止?！必R缺乏責(zé)任追究制度和制約，導(dǎo)致一些行政執(zhí)行人員在執(zhí)行活動中胡作非為，大為損害了執(zhí)行效果和政府形象。

六、缺乏行政文化的隱性推動

“行政文化”的定義是在社會文化的基礎(chǔ)上，通過行政機(jī)關(guān)及其行政工作人員的各種行政活動所形成的一種精神文化形態(tài)，是政府部門及其行政人員應(yīng)共同具備和遵守的理想信念、價值觀念、道德標(biāo)準(zhǔn)、行為模式、生活方式及人際關(guān)系等各種生活準(zhǔn)則和行為規(guī)范的總稱，是關(guān)于一切公共行政活動的行政意識觀、行政價值觀和行政心理傾向等的總和。行政文化對一個行政組織的影響作用是不可小窺的。行政文化直接或間接地制約著行政組織的結(jié)構(gòu)、內(nèi)部運(yùn)作、決策程序以及行政人員的態(tài)度、行為、作風(fēng)等。并且直接影響作為構(gòu)成執(zhí)行力最重要的因素的執(zhí)行主體。行政文化通過改變執(zhí)行主體行為來提高政府執(zhí)行力，在執(zhí)行過程中的力度、效度、剛度等都可以因行政文化改變。政府部門和執(zhí)行主體應(yīng)當(dāng)有一個共同的以保證政府執(zhí)行力為目標(biāo)的文化價值取向，否則就會容易產(chǎn)生執(zhí)行力的缺失現(xiàn)象。沒有一個保證執(zhí)行力的行政文化的話，行政主體就容易缺乏主動強(qiáng)化政府執(zhí)行力的意識。形成主動強(qiáng)化政府執(zhí)行力意識是十分重要的，擁有此種意識的行政主體會不畏艱難，就算面對的是資源稀缺或執(zhí)行環(huán)境惡劣的條件，執(zhí)行主體也會發(fā)揮主觀能動性，思考各種有效方法，積極解決困難，促進(jìn)行政目標(biāo)的執(zhí)行，最終實(shí)現(xiàn)行政目標(biāo)。這也反映了行政文化對政府執(zhí)行力的隱性推動。

（作者：白城師范學(xué)院，現(xiàn)職稱：副教授，學(xué)歷：本科，研究方向：經(jīng)濟(jì)管理）

注釋：

蘭乾威.公共行政學(xué)[M].上海：復(fù)旦大學(xué)出版社，2000年版.第75頁.

陳尤文、黃學(xué)賢、趙志敏.中國行政文化[M].北京：國際文化出版公司，2004年版.第45頁.

[法]孟德斯鳩.論法的精神[M].北京：商務(wù)印書館，1982年版.第42頁.