試論我國(guó)公共政策終結(jié)的障礙：原因及對(duì)策

摘 要 公共政策終結(jié)是政策過(guò)程的重要環(huán)節(jié)，然而，由于政策終結(jié)總是伴隨著變動(dòng)和利益的再分配，因此容易遇到各種困難和障礙，在政策終結(jié)的過(guò)程中，政策終結(jié)推動(dòng)力和政策終結(jié)抑制力始終并存，這要求公共政策決策者對(duì)雙方力量都有深刻了解。本文以力場(chǎng)理論為依據(jù)，試通過(guò)分析政策終結(jié)推動(dòng)力和抑制力的對(duì)比情況，找出我國(guó)公共政策終結(jié)存在障礙的原因，并在此基礎(chǔ)上提出可行的解決對(duì)策。

關(guān)鍵詞 政策終結(jié) 障礙 力場(chǎng)理論

中圖分類號(hào)：D601 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

一、文獻(xiàn)回顧與理論工具簡(jiǎn)介

西方學(xué)界對(duì)政策終結(jié)的研究起步較早，通過(guò)多年的觀察和案例剖析，對(duì)公共政策終結(jié)的研究比較深入。DeLeon在分析了公共政策終結(jié)的性質(zhì)、類型和方式的基礎(chǔ)上，對(duì)影響公共政策終結(jié)的一些因素作了深入探索，進(jìn)而結(jié)合現(xiàn)實(shí)當(dāng)中的情況，把公共政策終結(jié)可能遇到的障礙做了如下總結(jié)：心理上的不愿意、組織或制度的持續(xù)性、動(dòng)態(tài)的保守主義、反終結(jié)聯(lián)盟、法律上的障礙、高昂的終結(jié)成本。在此基礎(chǔ)上，Kirkpatrick等一批美國(guó)學(xué)者也從內(nèi)、外部?jī)蓚€(gè)方面分析了影響政策終結(jié)的因素，他們認(rèn)為組織目標(biāo)的復(fù)雜性、組織的隱匿性、組織具有的影響、組織利益的分配，以及占主導(dǎo)地位的政治意識(shí)形態(tài)、公共政策終結(jié)同盟的大小強(qiáng)弱和決心等，都對(duì)政策終結(jié)有非常重大的影響。以上一些學(xué)者同時(shí)也發(fā)現(xiàn)在西方發(fā)達(dá)國(guó)家當(dāng)中，政策終結(jié)總是會(huì)遇到各種障礙，并非總是一帆風(fēng)順的。我國(guó)學(xué)者舒緒緯則認(rèn)為我國(guó)政策終結(jié)的障礙主要來(lái)自政策、資源和目標(biāo)團(tuán)體三個(gè)方面，而通過(guò)進(jìn)一步分解，他發(fā)現(xiàn)這三個(gè)面當(dāng)中人為因素所占比重最大，并且認(rèn)為政策終結(jié)能否順利主要看是否具有“人和”這個(gè)條件。

通過(guò)以上文獻(xiàn)回顧我們發(fā)現(xiàn)，中外學(xué)者對(duì)公共政策終結(jié)的問(wèn)題都進(jìn)行了許多探索，也認(rèn)為在政策終結(jié)過(guò)程中存在許多障礙。然而現(xiàn)有的研究很少運(yùn)用相關(guān)的理論工具來(lái)分析問(wèn)題。筆者認(rèn)為政策終結(jié)之所以存在障礙，正是因?yàn)樵谡麄€(gè)政策終結(jié)的過(guò)程中存在這兩股相互作用的力——推力、拉力。而這兩股力量包含的內(nèi)容也很復(fù)雜，本文試圖從力場(chǎng)理論的角度出發(fā)，總結(jié)政策終結(jié)過(guò)程中的影響因素，分析政策終結(jié)有始無(wú)終的原因，并在此基礎(chǔ)上提出相應(yīng)的對(duì)策建議。

力場(chǎng)理論是理論力學(xué)的一個(gè)基本理論。從力場(chǎng)理論的角度來(lái)看，政策終結(jié)意味著維持與變更政策的兩種力量均衡格局發(fā)生改變，即主張終結(jié)現(xiàn)行政策的力量占優(yōu)勢(shì)時(shí)，產(chǎn)生終結(jié)政策的強(qiáng)烈需求，并在一定的條件下促成公共政策終結(jié)。反之，則維持現(xiàn)狀。公共政策終結(jié)的推動(dòng)力和抑制力共同決定著公共政策終結(jié)是否發(fā)生，即公共政策終結(jié)與否取決于各種力量較量。因此，政策終結(jié)倡導(dǎo)者必須全面分析各方力量，創(chuàng)造有利于公共政策終結(jié)的環(huán)境，努力使得推動(dòng)力大于抑制力。

二、我國(guó)公共政策有始無(wú)終的問(wèn)題

任何政策都有時(shí)效性，即政策周期，政策終結(jié)是政策過(guò)程中的一個(gè)重要環(huán)節(jié)，然而這一環(huán)節(jié)往往被人們所忽視。公共政策終結(jié)就是公共政策決策者通過(guò)對(duì)政策進(jìn)行審慎評(píng)估后，采取必要措施，以終止那些錯(cuò)誤的、過(guò)時(shí)的、多余的或無(wú)效的政策的一種行為， 是公共政策有效實(shí)施過(guò)程中不可或缺的環(huán)節(jié)。恰當(dāng)?shù)墓舱呓K結(jié)，是一種慎重而合法、合理的政治行為，在公共政策過(guò)程中具有特殊意義。然而，由于公共政策涉及利益面廣，所反映的問(wèn)題比較復(fù)雜等原因，造成政策終結(jié)存在諸多障礙，并導(dǎo)致我國(guó)政策存在一種有始無(wú)終的現(xiàn)象。

公共政策終結(jié)涉及諸如入員、機(jī)構(gòu)、制度等一系列因素，因此公共政策的終結(jié)必然會(huì)存在許多的障礙。我們必須認(rèn)識(shí)到政策的產(chǎn)生和存在是人為的結(jié)果，政策終結(jié)必定會(huì)是人為選擇和博弈的過(guò)程。政策有始無(wú)終的情況恰恰說(shuō)明我國(guó)政策終結(jié)當(dāng)中的推動(dòng)力遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足，使得許多不合時(shí)宜的政策繼續(xù)存在和運(yùn)行著。不能夠及時(shí)終結(jié)的政策需要繼續(xù)消耗政策資源，提高政策運(yùn)行成本；其次，如若不能夠及時(shí)終結(jié)那些因過(guò)時(shí)的、失效而導(dǎo)致績(jī)效低下的舊政策，就無(wú)法及時(shí)出臺(tái)適應(yīng)新形勢(shì)的新政策，不能保持政策的周期性良性循環(huán)，公共政策績(jī)效也無(wú)法提高。

公共政策存在障礙主要表現(xiàn)在政策終結(jié)抑制力與政策終結(jié)推動(dòng)力的長(zhǎng)期博弈。由于公共政策意味著社會(huì)利益的分配，因此公共政策的終結(jié)往往會(huì)導(dǎo)致一定現(xiàn)狀的改變，使得某些與政策有關(guān)的組織和個(gè)人的利益受到影響，特別是那些政策受益者、政策制定者和政策執(zhí)行機(jī)構(gòu)的負(fù)責(zé)人，更是與之有著切身的厲害關(guān)系，因此這些人在政策終結(jié)過(guò)程中成為了主要的抑制力，他們會(huì)想盡辦法制止政策終結(jié)。而根據(jù)美國(guó)政策學(xué)家瓊斯提出的政策周期理論，任何政策都應(yīng)存在一個(gè)制定——執(zhí)行——評(píng)估——終結(jié)的自然過(guò)程，同時(shí)他還提出，新的政策往往不會(huì)憑空出現(xiàn)，常常是原有政策的延續(xù)。因此我們可以知道政策終結(jié)是個(gè)去糙取精的過(guò)程，有利于政策的發(fā)展和完善。對(duì)于政策終結(jié)我們應(yīng)該給予足夠的重視，同時(shí)我們也應(yīng)該看到政策終結(jié)可能帶來(lái)的更大益處，這些都是政策終結(jié)的主要推動(dòng)源頭。

而在我國(guó)，政策終結(jié)抑制力常常成為勝利的一方，造成我國(guó)政策終結(jié)總是比較保守，當(dāng)斷不斷，許多已經(jīng)過(guò)時(shí)或者是存在問(wèn)題的政策仍舊沒(méi)有及時(shí)廢止，政策有始無(wú)終的現(xiàn)象比較常見(jiàn)。

三、基于力場(chǎng)理論分析公共政策終結(jié)存在障礙的原因

根據(jù)力場(chǎng)理論觀點(diǎn)，我國(guó)公共政策終結(jié)存在障礙的根本原因是政策終結(jié)推動(dòng)力小于抑制力，即推動(dòng)力與抑制力出現(xiàn)不平衡，并偏向于抑制力。下面將從上述兩個(gè)方面來(lái)分析公共政策終結(jié)存在障礙的原因。

（一）推動(dòng)力不足。

1、政府內(nèi)部推動(dòng)力不足。

（1）政府財(cái)政成本壓力。政府終止一項(xiàng)政策需要付出的成本，不僅只有推動(dòng)終結(jié)和尋求支持的費(fèi)用，還包括政策已經(jīng)投入的巨大成本。即終止一項(xiàng)政策需要計(jì)算付出成本和沉淀成本的總和。每一項(xiàng)政策的運(yùn)行都涉及不小的一筆政府資金，在政策運(yùn)行一段時(shí)間之后終止一項(xiàng)政策，會(huì)讓政府部門認(rèn)為前期投入無(wú)端消失，面對(duì)外界質(zhì)疑時(shí)也難以作出回應(yīng)。尤其在財(cái)政有限的情況下，若政府部門終止一項(xiàng)政策的代價(jià)過(guò)高，會(huì)讓政府部門對(duì)政策終結(jié)產(chǎn)生遲疑，繼而出現(xiàn)政策延續(xù)、推遲終結(jié)等情況。

（2）政府領(lǐng)導(dǎo)人規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)。中國(guó)傳統(tǒng)的“中庸”思想仍舊深刻的影響著我國(guó)的各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)人，面對(duì)風(fēng)險(xiǎn)和挑戰(zhàn)，大部分領(lǐng)導(dǎo)者都傾向于選擇回避。然而任何政策的終結(jié)總是意味著一定的變動(dòng)和風(fēng)險(xiǎn)。一般情況下，如非必要，政府的領(lǐng)導(dǎo)者都更加傾向于維持穩(wěn)定的現(xiàn)狀，對(duì)政策終結(jié)的變動(dòng)和風(fēng)險(xiǎn)持觀望的態(tài)度。因此，在這種情況下，領(lǐng)導(dǎo)者缺乏足夠動(dòng)力推動(dòng)那些過(guò)時(shí)的或本身存在缺陷的公共政策順利終結(jié)。

2、政府外部推動(dòng)力不足。

政府信息傳播系統(tǒng)具有相對(duì)封閉性，造成政府與社會(huì)公眾之間的信息不對(duì)稱。公眾缺乏對(duì)政策終結(jié)信息的了解，加上普通公民自身認(rèn)知能力的限制，是社會(huì)公民難以成為政策終結(jié)推動(dòng)力的根源之一。此外，參與公共政策終結(jié)的成本和途徑，限制了社會(huì)公眾的參與能力和參與程度，“冷漠”卻是其最優(yōu)的選擇。因此，政策終結(jié)總是比較難以獲得外部推動(dòng)力量。

（二）抑制力過(guò)強(qiáng)。

1、政府組織內(nèi)部所形成的抑制力。

政策的實(shí)施具有相對(duì)穩(wěn)定性，相應(yīng)的政府實(shí)施機(jī)構(gòu)也有穩(wěn)定性。一項(xiàng)政策的終結(jié)往往會(huì)導(dǎo)致政府組織機(jī)構(gòu)的變動(dòng)，當(dāng)組織感受到終結(jié)的威脅時(shí)，它會(huì)千方百計(jì)減輕所面臨的壓力，想方設(shè)法延續(xù)自己的生命，組織自身的這種特性會(huì)成為抑制政策終結(jié)的一股力量。另外政府內(nèi)部的工作人員，不管是政策的制定者還是執(zhí)行者，他們對(duì)政策都傾注了很多的智慧和精力，對(duì)工作成果會(huì)感到珍惜，政策執(zhí)行成果能夠給他們帶來(lái)權(quán)力、尊嚴(yán)和利益。對(duì)政策的終結(jié)就是剝奪他們的既得利益，產(chǎn)生抵觸情緒便是很自然的現(xiàn)象。

2、政府外部抑制力過(guò)強(qiáng)。

（1）傳統(tǒng)觀念對(duì)政策終結(jié)的抑制力。政策終結(jié)的困難之一表現(xiàn)在社會(huì)上占統(tǒng)治地位的理念或者價(jià)值觀念問(wèn)題上。舊政策存在時(shí)間久了容易在社會(huì)上形成習(xí)以為常的理念，容易使人們產(chǎn)生依賴心理，一旦要終止這些舊有政策時(shí)就很容易使人們產(chǎn)生不適的感覺(jué)，從而成為政策終結(jié)的一股抑制力量。

（2）來(lái)自利益受損個(gè)人或團(tuán)體的抑制力。如果某項(xiàng)政策的終結(jié)會(huì)造成特定群體的利益受損，那么受到損失的個(gè)人或群體則會(huì)成為政策終結(jié)的外部抑制力，他們可以通過(guò)各種途徑來(lái)表達(dá)自己對(duì)終結(jié)政策的不滿，從而阻礙政策的終結(jié)。

四、基于立場(chǎng)理論消除公共政策終結(jié)障礙的對(duì)策

作為一項(xiàng)困難重重，十分復(fù)雜的政策行為，政策終結(jié)要求決策者運(yùn)用聰明才智高超技巧，采取靈活多樣的手段，加以妥善處理。根據(jù)力場(chǎng)原理，要順利實(shí)現(xiàn)政策終結(jié)，必須使推動(dòng)力大于抑制力，要使推動(dòng)力大于抑制力，政府有三種可供選擇的方法：一是增加推動(dòng)力；二是削弱抑制力；三是增加推動(dòng)力和減少抑制力并舉。縱觀上述三種方法，第三種方法最為有效。因此，為了更好地消除政策終結(jié)的障礙，我們需要從以下兩個(gè)方面著手，來(lái)克服我國(guó)政策有始無(wú)終的難題。

（一）增加推動(dòng)力。

1、公開(kāi)政策評(píng)估結(jié)果，爭(zhēng)取支持力量。

政策終結(jié)支持者的態(tài)度和人數(shù)的多寡，在很大程度上決定了政策終結(jié)的推動(dòng)力大小。政策終結(jié)倡導(dǎo)者必須想盡辦法爭(zhēng)取各種力量的支持，以推動(dòng)政策終結(jié)的實(shí)現(xiàn)。政策終結(jié)和政策評(píng)估都是政策過(guò)程的一個(gè)環(huán)節(jié)，通過(guò)政策評(píng)估就可以確定政策是否需要終結(jié)。公開(kāi)政策評(píng)估結(jié)果，首先可以爭(zhēng)取到潛在的支持者。公開(kāi)政策評(píng)估結(jié)果，甚至可以爭(zhēng)取到由于政策終結(jié)利益受損可能不大的個(gè)人或團(tuán)體。公開(kāi)政策評(píng)估結(jié)果，揭露某項(xiàng)政策無(wú)效，可以讓人們明白為什么政策必須終結(jié)，轉(zhuǎn)變對(duì)政策終結(jié)的態(tài)度，成為政策終結(jié)的支持者和推動(dòng)力。

2、適當(dāng)運(yùn)用強(qiáng)制力推行。

任何一項(xiàng)政策的終結(jié)，都會(huì)存在推動(dòng)力和抑制力的抗衡，在細(xì)節(jié)方面雙方很難取得統(tǒng)一意見(jiàn)。當(dāng)一項(xiàng)政策確實(shí)存在問(wèn)題，不適宜繼續(xù)存在下去時(shí)，一味的觀望等待容易導(dǎo)致失去政策終結(jié)的良機(jī)。這時(shí)需要政策終結(jié)的操作者運(yùn)用強(qiáng)制力，如下達(dá)行政命令，發(fā)布行政決定，甚至裁撤有關(guān)單位領(lǐng)導(dǎo)人的職務(wù)等。這也是政策終結(jié)倡導(dǎo)者在增進(jìn)政策終結(jié)推動(dòng)力時(shí)的一個(gè)有效辦法。當(dāng)然這需要政策終結(jié)的操作者具有政治魄力，能審時(shí)度勢(shì)，當(dāng)機(jī)立斷。不過(guò)這種方法不能濫用，否則易引起嚴(yán)重后果。由于三聚氰胺事件，國(guó)家質(zhì)檢總局認(rèn)識(shí)到“免檢產(chǎn)品”也會(huì)存在嚴(yán)重質(zhì)量安全問(wèn)題，因此在在事件爆發(fā)之后不久，對(duì)《產(chǎn)品免于質(zhì)量監(jiān)督檢查管理辦法》直接予以廢止，進(jìn)一步嚴(yán)格把關(guān)食品安全。

（二）削弱抑制力。

1、適當(dāng)給予利益補(bǔ)償。

政策終結(jié)的抑制力過(guò)于強(qiáng)大的一個(gè)原因可能是缺乏利益補(bǔ)償機(jī)制。政策終結(jié)會(huì)打破原有的利益分配格局，然而新的利益分配格局尚未建立。因政策終結(jié)而利益可能受損的個(gè)人或團(tuán)體會(huì)意識(shí)到威脅而空前團(tuán)結(jié)起來(lái)成為政策終結(jié)的抑制力。如果能夠?qū)φ呓K結(jié)的受損者進(jìn)行適度的利益補(bǔ)償則可以減少政策終結(jié)的抑制力。利益補(bǔ)償?shù)姆秶^廣，有直接的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，如一次性了斷的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償；還有間接的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，如組織撤銷后人員的去向。

2、舊政策與新政策并行出臺(tái)。

政策終結(jié)意味著打破原有的利益分配格局，這樣總有一些人或團(tuán)體的利益受損，成為政策終結(jié)的抑制力。但是如果我們能同時(shí)構(gòu)建新的利益分配格局，出臺(tái)新的政策，就能夠大大減少政策終結(jié)的阻力。新政策的出臺(tái)可以使人們?cè)趩适?duì)舊政策期望的同時(shí)獲得一個(gè)新希望，如此一來(lái)原本的政策終結(jié)阻力將在很大程度上得到削弱。如1994年開(kāi)始的我國(guó)稅收改革政策就是利稅分流包干政策的終結(jié)與分稅制政策同時(shí)出臺(tái)，收到了良好的效果。

3、選擇有利的終結(jié)時(shí)機(jī)和焦點(diǎn)。

機(jī)遇對(duì)成功的政策終結(jié)至關(guān)重要，選擇恰當(dāng)?shù)臅r(shí)機(jī)是政策終結(jié)成功的一個(gè)重要因素。有時(shí)，政策終結(jié)成功與否完全依賴于時(shí)間和機(jī)遇。這種時(shí)機(jī)有很多，如因舊政策的執(zhí)行引發(fā)了重大事件，如孫志剛案。在這種時(shí)刻，民眾往往會(huì)高度一致，支持政府的決策。這種策略的另一種形式是利用輿論的力量轉(zhuǎn)移公眾焦點(diǎn)。

將公眾注意力的焦點(diǎn)引到另外的事件， 以降低公眾對(duì)政策終結(jié)的關(guān)注度。

4、適當(dāng)折中妥協(xié)。

在實(shí)踐過(guò)程中，折中妥協(xié)不是對(duì)原有目標(biāo)的放棄，而是在一定的壓力之下放棄次要的目標(biāo)，作為交換更加堅(jiān)持和強(qiáng)調(diào)主要的目標(biāo)。這種策略是在特殊情景之下為了順利推動(dòng)政策終結(jié)的必要措施，可以在一定程度上削減抑制力。這也是馬克思主義“原則的堅(jiān)定性和策略的靈活性”這一原理在政策過(guò)程中的體現(xiàn)。這種方法運(yùn)用的前提是：由于條件不夠成熟，政策終結(jié)的阻力過(guò)于強(qiáng)大，而政府又必須進(jìn)行政策終結(jié)。在這種情況下，政府做出必要讓步以削減過(guò)大的抑制力來(lái)推動(dòng)政策終結(jié)也不失為一種可行的策略。

五、結(jié)語(yǔ)

長(zhǎng)期以來(lái)存在于我國(guó)政策終結(jié)當(dāng)中的各種障礙，導(dǎo)致了我國(guó)政策有始無(wú)終的現(xiàn)象，阻礙了我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展。對(duì)于以后的政策終結(jié)，我們可以從力場(chǎng)理論的角度來(lái)分析各方力量的情況，知己知彼，綜合考慮各方的訴求，結(jié)合實(shí)際需要和評(píng)估結(jié)果，給予政策終結(jié)足夠的重視。對(duì)應(yīng)該終結(jié)的各項(xiàng)公共政策，則應(yīng)當(dāng)盡力增強(qiáng)政策終結(jié)推動(dòng)力，分化抑制力，當(dāng)終結(jié)即終結(jié)。

（作者：廣西大學(xué)公共管理學(xué)院行政管理2011級(jí)碩士研究生，研究方向：公共政策與NGO管理）

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