民主協(xié)商：促進(jìn)政策共識(shí)達(dá)成的重要變量

摘 要 民主協(xié)商對(duì)達(dá)成政策共識(shí)具有重要價(jià)值。政策辯論、多元協(xié)商主體和反復(fù)協(xié)商的程序設(shè)置提高參與者的政策能力、增加政策合法性，提升政策理性，可以促進(jìn)政策共識(shí)達(dá)成。但是這種共識(shí)達(dá)成并非必然，協(xié)商次數(shù)、參與者多元化程度和充分的信息環(huán)境都是影響借由民主協(xié)商達(dá)成政策共識(shí)的重要因素。

關(guān)鍵詞 民主協(xié)商 政策共識(shí) 合法性 理性

中圖分類號(hào)：D621 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

一、理論闡釋

現(xiàn)代公共政策過程即公共管理者在充分整合公眾意愿訴求基礎(chǔ)上對(duì)集體行動(dòng)策略的一種選擇。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，價(jià)值多樣性或多重性已經(jīng)被廣泛承認(rèn)為后現(xiàn)代社會(huì)的重要特征。在此背景下，政策共識(shí)的達(dá)成是實(shí)現(xiàn)有效治理的關(guān)鍵，也是和諧社會(huì)建設(shè)的必然要求。一項(xiàng)建立在共識(shí)基礎(chǔ)上的公共政策因?yàn)榈玫搅斯姷睦斫夂驼J(rèn)同，執(zhí)行過程中往往只碰觸到較小的阻力，往往可以得到有效執(zhí)行。

共識(shí)是一個(gè)較為抽象的概念?！渡鐣?huì)科學(xué)百科全書》中將“共識(shí)”定義為“一種社會(huì)風(fēng)俗和道德觀念的凝聚模式，這種模式是關(guān)于一些異質(zhì)系統(tǒng)的匯集所導(dǎo)致的關(guān)鍵和行為的同質(zhì)性”。托馬斯對(duì)共識(shí)也有深入分析。他把“共識(shí)”與“通過妥協(xié)尋求互相沖突著的利益之間的協(xié)調(diào)”、“互相競(jìng)爭(zhēng)的群體間通過討價(jià)還價(jià)導(dǎo)致的平衡”相關(guān)聯(lián)豍?？梢姡沧R(shí)意指一種基于群體間分歧、差異和異質(zhì)性，通過討價(jià)還價(jià)、協(xié)商和妥協(xié)而達(dá)成的一種合意狀態(tài)。

民主協(xié)商的概念由美國克萊蒙特大學(xué)政治學(xué)教授約瑟夫·畢塞特（Joseph Bessette）在《協(xié)商民主：共和制政府的多數(shù)原則》一文中首次提出，其目的在于反對(duì)精英主義民主政體。20世紀(jì)90年代，一些西方政治思想界的領(lǐng)軍人物也紛紛表明自己對(duì)協(xié)商民主的支持態(tài)度，像美國著名政治哲學(xué)家約翰·羅爾斯，英國著名社會(huì)政治理論家安東尼·吉登斯，德國思想領(lǐng)袖于根·哈貝馬斯等人，都是協(xié)商民主的積極倡導(dǎo)者。

何為協(xié)商民主？毛里西奧·帕瑟林·登特里維斯在《作為公共協(xié)商的民主——新的視角》一書中解釋為“公民通過自由而平等的對(duì)話、討論、審議等方式，參與公共決策和政治生活?！泵肪S·庫克用簡(jiǎn)單的術(shù)語解釋協(xié)商民主：“為政治生活中理性討論提供基本空間的民主政府”豎科恩也認(rèn)為協(xié)商民主是一種事務(wù)受其成員的公共協(xié)商所支配的團(tuán)體。瓦拉德斯認(rèn)為，協(xié)商民主是一種有著巨大潛力的民主治理形式，它有效回應(yīng)多元文化之間的對(duì)話，促進(jìn)不同政治話語的相互理解，強(qiáng)調(diào)對(duì)于公共利益的責(zé)任，支持那些忠實(shí)所有人的利益和需求的公共政策豏。盡管以上學(xué)者使用不同的學(xué)術(shù)語言闡釋協(xié)商民主，然而這些解釋都有共同指向，即“理性討論”、“多元主體”、“交流”和“理解”是協(xié)商民主的精髓。

民主協(xié)商對(duì)公共政策具有重要價(jià)值。精英民主政體的精英擁有足夠理性，但是其代表性令人質(zhì)疑，共和政體的大眾雖然受人尊重，卻缺乏必要理性。而民主協(xié)商的公開討論過程即理性的形成過程，同時(shí)討論建立在說服而非強(qiáng)制服從的基礎(chǔ)上，也具備了普遍合法性。不僅如此，盡管決策的最終達(dá)成依然是“多數(shù)人的決定”，但民主協(xié)商理論認(rèn)為“一項(xiàng)合法的決策并不是代表所有人的意志，而是從所有人參與審議中產(chǎn)生出來的決策，即不是從數(shù)量上而是從到達(dá)成共識(shí)的程序中去尋找決策的合法性?！?/p>

二、民主協(xié)商促進(jìn)政策共識(shí)達(dá)成

喬·薩托利在《民主新論》中認(rèn)為政策共識(shí)意指“異見的共識(shí)，它支持著E·巴克強(qiáng)烈助長(zhǎng)的觀點(diǎn)：‘一切民主制度的基礎(chǔ)和本質(zhì)’是‘受討論的統(tǒng)治豑’?？梢?，共識(shí)與“討論”、“商議”是緊密相關(guān)的，本文認(rèn)為民主協(xié)商對(duì)政策共識(shí)達(dá)成的影響體現(xiàn)在如下方面：

首先，政策辯論促進(jìn)信息交流，提升參與者的政策分析能力，有利于政策共識(shí)達(dá)成。政策協(xié)商的一般機(jī)理是通過充分的信息交流和對(duì)話，改變協(xié)商主體的偏好，以促進(jìn)共識(shí)達(dá)成。該過程也是參與者的受教育過程。參與者一方面表達(dá)自己的訴求，陳述自己的理由，另一方面傾聽他人的看法，弄清問題的根源，不斷修正自己的觀點(diǎn)，提高政策理解和分析能力。盡管對(duì)話協(xié)商并不要求每個(gè)參與者都擁有完備的信息儲(chǔ)備，但是經(jīng)由辯論增加的信息擁有量無疑會(huì)有效促進(jìn)協(xié)商結(jié)果的公正性和全面性。同時(shí)，協(xié)商對(duì)話參與者在辯論過程中應(yīng)實(shí)現(xiàn)身份和立場(chǎng)的轉(zhuǎn)變，即由普通個(gè)體轉(zhuǎn)換成負(fù)責(zé)任的公民，由私人立場(chǎng)轉(zhuǎn)換為公共立場(chǎng)，由某個(gè)狹隘的個(gè)人利益轉(zhuǎn)變成謀求更為積極的公共利益。

其次，多元化協(xié)商主體代替單一主體，提高了政策合法性，有利于政策共識(shí)達(dá)成。毛里西奧·帕瑟林·登特里維斯認(rèn)為理想的民主應(yīng)至少滿足三個(gè)條件：包容性、理性和合法性。包容性意指所有相關(guān)的政治共同體成員在平等的基礎(chǔ)上參與決策豒。包容性還包括多元協(xié)商主體之間的平等地位。顏學(xué)勇認(rèn)為如果多元主體間地位不平等或差異較大，政策結(jié)論更有可能通過強(qiáng)制的方式達(dá)成，只有在保證多元主體間平等的前提下，共識(shí)才能以民主方式達(dá)成豓。除此之外，話語權(quán)保證也是包容性的重要元素。話語權(quán)指表達(dá)訴求、協(xié)商討論、反駁和提出異見的權(quán)利。這種權(quán)利對(duì)共識(shí)性意愿形成至關(guān)重要，其原因在于只有在所有利益相關(guān)者充分行使話語權(quán)的情境下，參與者才能在辯論和對(duì)話中形成關(guān)于公共利益的共識(shí)。

再次，反復(fù)協(xié)商的程序設(shè)置提升政策理性，有利于政策共識(shí)達(dá)成。19世紀(jì)，作為“討論的統(tǒng)治”（government by discusssion）最知名的倡議者之一約翰·斯圖亞特·密爾就認(rèn)為協(xié)商可以糾正錯(cuò)誤的判斷，從而減少認(rèn)知錯(cuò)誤的產(chǎn)生。合理的程序控制對(duì)公正而理性的結(jié)果非常重要，盡管不具有必然性，但是缺乏合理的程序控制對(duì)形成不公正不理性的結(jié)果卻是必然的。協(xié)商決策是一個(gè)連續(xù)的動(dòng)態(tài)過程?！爸谓Y(jié)論之合理性的不是純粹的數(shù)量，而這樣一個(gè)假定，如果大多數(shù)人按照某種理性的協(xié)商和決策程序進(jìn)行決策，并認(rèn)為決策的結(jié)果是合理的，那么，我們就可以假定在遭到新的更有力的理由挑戰(zhàn)之前，這一決策是合理的?！必W塞拉·本哈比的這段話說明通過協(xié)商對(duì)話形成的決策只是暫時(shí)的，它對(duì)繼續(xù)對(duì)話協(xié)商保持開放態(tài)度。經(jīng)過協(xié)商辯論，多數(shù)派與少數(shù)派之爭(zhēng)依然存在，決策依然只能是“多數(shù)人”的決定。但協(xié)商民主要求給少數(shù)派以最充分的尊重，人們并不要求少數(shù)派立即承認(rèn)自己的觀點(diǎn)為誤或不重要。等到少數(shù)派觀點(diǎn)具有更強(qiáng)說服力后再次商議，如果獲得多數(shù)人認(rèn)可，原有的決策便面臨修正的挑戰(zhàn)。如此的程序設(shè)置不僅在于營(yíng)造一個(gè)開放的政策過程環(huán)境，也是出于對(duì)公共政策理性要求的考慮。

三、經(jīng)由民主協(xié)商達(dá)成政策共識(shí)的中介變量

盡管協(xié)商對(duì)話可以促進(jìn)政策共識(shí)的達(dá)成，但這并不具有必然性。在協(xié)商對(duì)話與政策共識(shí)間，依然存在諸多中介變量，主要表現(xiàn)在如下幾個(gè)方面：

協(xié)商次數(shù)。態(tài)度改變理論認(rèn)為，人的社會(huì)態(tài)度不是與生俱來的，而是在社會(huì)生活中逐步形成的。社會(huì)心理學(xué)家凱爾曼（H.C.Kelman）提出態(tài)度形成和變化分三個(gè)階段，分別是服從階段、同化階段和內(nèi)化階段。在服從階段，態(tài)度的改變是表面的，外控的，一旦外因消失，態(tài)度改變也就終止。在同化階段，受眾態(tài)度的改變較為自覺自愿，開始相信他人的信念，盡管對(duì)這些新觀點(diǎn)的信仰并不堅(jiān)定。在內(nèi)化階段，受眾發(fā)自內(nèi)心的接受認(rèn)同新觀點(diǎn)，并將新觀點(diǎn)納入自己的個(gè)人意識(shí)世界，成為自我態(tài)度體系的一個(gè)有機(jī)組成部分。正因?yàn)槿藗儜B(tài)度改變循序漸進(jìn)的特征，經(jīng)過多次協(xié)商達(dá)成共識(shí)才成為必要。通過重復(fù)和反饋，協(xié)商參與者不斷加深對(duì)政策問題的了解，其價(jià)值觀和態(tài)度發(fā)生改變，尤其是原先通過直覺和感性認(rèn)識(shí)認(rèn)知的事物發(fā)生了改變。所以通過多次重復(fù)決策，參與者更愿意接受和改變?cè)瓉淼钠?，更易達(dá)成共識(shí)，政策公共性程度越高。

協(xié)商參與者多元化程度。既有研究指出，如果在確定和評(píng)估備選方案過程中利益相關(guān)者未被全部包含，則決策過程的結(jié)果將會(huì)面臨爭(zhēng)議，政策執(zhí)行也會(huì)面臨重重障礙。多元化的意見和視角在政策決策過程中的互相影響可以促進(jìn)對(duì)問題更深層次的理解，從而導(dǎo)致決策結(jié)果更易接受豖。

政策信息供給的充分程度。根據(jù)商議式民主理論，人們的偏好并非是一成不變的，在足夠充分的信息支持條件下，公民通過積極的學(xué)習(xí)，可以重塑偏好和價(jià)值觀，從而達(dá)成共識(shí)?，F(xiàn)階段許多公眾輿論的形成缺乏足夠真實(shí)和充分的信息支持，在無法獲得準(zhǔn)確信息的情況下，公眾只能根據(jù)日常有限的表象觀察形成輿論。詹姆斯·費(fèi)希金（James Fishkin）在“協(xié)商民意調(diào)查會(huì)”的實(shí)踐中發(fā)現(xiàn)，如果有更好的信息條件，對(duì)于那些對(duì)公眾觀點(diǎn)感興趣的政策制定者來說，審議式民意調(diào)查更具有誘人的力量豗。他甚至支持以公共資金為協(xié)商者提供免費(fèi)信息，盡管這有可能增加決策成本，但他認(rèn)為為了促進(jìn)決策的民主科學(xué)，這方面的資金投入是十分必要的。

（作者：武漢職業(yè)技術(shù)學(xué)院講師，博士在讀，主要從事協(xié)商民主和公共性研究）

注釋：

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