我國環(huán)境執(zhí)法存在的問題及完善對策

摘 要 我國經(jīng)濟(jì)崛起的速度讓世人驚嘆，但縱觀改革開放30多年來，我國很多事業(yè)都讓步于經(jīng)濟(jì)發(fā)展，特別是環(huán)境保護(hù)方面，環(huán)境立法滯后。雖然我國已出臺一系列環(huán)境法律法規(guī)，但環(huán)境執(zhí)法卻出現(xiàn)很多問題及困境。因此，找到落實(shí)環(huán)境法律法規(guī)的對策，進(jìn)一步提高環(huán)境執(zhí)法的力度及效率，對我國的可持續(xù)發(fā)展具有重要的意義。

關(guān)鍵詞 環(huán)境執(zhí)法 問題 對策

中圖分類號：N945.11 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

環(huán)境保護(hù)是我國實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的重要保障之一，但也是最容易被忽視的環(huán)節(jié)，即使我國自改革開放以來頒布了很多環(huán)境法律法規(guī)及制定了相關(guān)的環(huán)境政策，確立了不以犧牲環(huán)境發(fā)展經(jīng)濟(jì)的目標(biāo)，但環(huán)境立法相對完善了，環(huán)境執(zhí)法力度以及全社會(huì)將環(huán)境法律法規(guī)落實(shí)到實(shí)處的決心還不到位。那么，即使我國環(huán)境法律法規(guī)再完善，環(huán)境執(zhí)法跟不上經(jīng)濟(jì)發(fā)展的速度，所謂的法律法規(guī)也將成為一紙空文。如果說環(huán)境立法是環(huán)境保護(hù)的基礎(chǔ)，那么環(huán)境執(zhí)法是落實(shí)環(huán)境立法的根本途徑，是環(huán)境保護(hù)的橋梁。本文通過分析研究我國環(huán)境執(zhí)法存在的問題與不足，尋求突破環(huán)境保護(hù)困境的對策，對落實(shí)環(huán)境立法、保護(hù)環(huán)境具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

一、我國環(huán)境執(zhí)法存在的問題

（一）立法層面。

30多年來，盡管我國陸續(xù)頒布實(shí)施了近30部環(huán)境、資源、能源、清潔生產(chǎn)與循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)方面的法律以及行政法規(guī)、部門規(guī)章和地方性法規(guī)或規(guī)章以及各類環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，但“環(huán)境狀況局部好轉(zhuǎn)、整體還在繼續(xù)惡化”的趨勢并沒有根本改變。豍造成這種狀況的根本原因體現(xiàn)在三個(gè)方面：

1、我國的環(huán)境立法起步較晚，發(fā)展滯后。

我國的工業(yè)化、信息化生產(chǎn)時(shí)代具有起步晚、發(fā)展勢頭迅猛的特點(diǎn)，這種跨越式的發(fā)展模式必定造成相關(guān)的環(huán)境法律法規(guī)制定滯后于經(jīng)濟(jì)發(fā)展，當(dāng)環(huán)境立法還作出未明顯的反映，經(jīng)濟(jì)發(fā)展給環(huán)境及生態(tài)帶來的損害已擺在公眾面前，使得立法機(jī)關(guān)措手不及。而美國、英國、德國、日本等發(fā)達(dá)國家由于經(jīng)歷了工業(yè)革命及長期的工業(yè)化生產(chǎn)，已全面步入信息化時(shí)代，循序漸進(jìn)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式也讓這些國家的立法機(jī)關(guān)注意到衍生出的環(huán)境問題，從而能夠及時(shí)做出反應(yīng)。雖然很多發(fā)達(dá)國家也經(jīng)歷過環(huán)境惡化帶來的災(zāi)難，但是由于環(huán)境立法方面相對完善，無論是實(shí)體方面還是程序方面已將環(huán)境問題法律化。

2、我國的環(huán)境法律內(nèi)容過于籠統(tǒng)，可操作性不強(qiáng)。

從總體來看，我國的環(huán)境法律法規(guī)還處于以政策、原則等抽象概念為指導(dǎo)的層面，很多環(huán)境法律法規(guī)缺乏具體操作性，只是泛泛而談。這就直接導(dǎo)致地方立法的標(biāo)準(zhǔn)不一，甚至出現(xiàn)矛盾的現(xiàn)象。有關(guān)法律條款規(guī)定的過于原則、抽象，不具有操作性甚至相互矛盾，埋下了難以實(shí)施的隱患。如關(guān)于地方政府對環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)的規(guī)定有行為模式但無法律后果；再如有些法律條文甚至違反立法目的，如環(huán)境影響評價(jià)制度的補(bǔ)辦報(bào)告書規(guī)定、排污費(fèi)制度的超標(biāo)收費(fèi)規(guī)定等。豎

3、環(huán)境責(zé)任追究制度不完善。

目前我國的環(huán)境立法、守法、執(zhí)法的成本高，缺乏完備的環(huán)境責(zé)任追究體系，現(xiàn)有的責(zé)任體系強(qiáng)調(diào)污染后造成實(shí)際損害，而輕視了在事前預(yù)防環(huán)境污染以及事中控制環(huán)境污染的責(zé)任?！董h(huán)境保護(hù)法》、《清潔生產(chǎn)責(zé)任法》、《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》等環(huán)境法律法規(guī)大多是從行政責(zé)任的角度對環(huán)境損害行為進(jìn)行規(guī)制，而上升到刑事責(zé)任層面，我國《刑法》雖然設(shè)立專章專節(jié)規(guī)定了破壞環(huán)境資源保護(hù)罪，但僅以造成實(shí)際的財(cái)產(chǎn)或人身損害為前提，但實(shí)際上很多環(huán)境損害行為在短期之內(nèi)未并顯現(xiàn)出損害，而是具有現(xiàn)實(shí)的危險(xiǎn)性。因此，我國的環(huán)境刑罰力度顯然不足。除此之外，在民事責(zé)任方面，我國相關(guān)法律對環(huán)境侵權(quán)的規(guī)定也較少。

（二）行政層面。

1、環(huán)境執(zhí)法中政府的權(quán)力與義務(wù)配置失衡。

政府在環(huán)境保護(hù)方面起著重要的監(jiān)管作用，擁有強(qiáng)有力的監(jiān)管職責(zé)，但在環(huán)境執(zhí)法中，政府部門往往更加突顯的是“職”，而非“責(zé)”。自2013年6月19日起施行的最高人民法院、最高人民檢察院《關(guān)于辦理環(huán)境污染刑事案件適用法律若干問題的解釋》是對“重大環(huán)境污染事故罪”的進(jìn)一步完善，該解釋首次對環(huán)境污染違法行為認(rèn)定進(jìn)行細(xì)化，明確了“有毒物質(zhì)”認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，追究刑事責(zé)任的依據(jù)是環(huán)境污染行為是否達(dá)到認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，而非此前的依據(jù)——環(huán)境污染造成的結(jié)果。這標(biāo)志著環(huán)境追責(zé)的標(biāo)準(zhǔn)從具有實(shí)際危害結(jié)果向具有現(xiàn)實(shí)危險(xiǎn)性的轉(zhuǎn)變。但這也僅僅是對環(huán)境污染者的追責(zé)，不難看出目前強(qiáng)調(diào)對污染企業(yè)的制裁，一旦發(fā)生環(huán)境污染鮮有對政府部門追責(zé)的機(jī)制，降低了政府進(jìn)行環(huán)境執(zhí)法的積極性。實(shí)際上政府部門及主要負(fù)責(zé)人具有環(huán)境監(jiān)管的權(quán)力，卻很少承擔(dān)環(huán)境污染的法律后果，造成權(quán)力與義務(wù)的失衡。

2、環(huán)境執(zhí)法權(quán)的配置不合理。

我國實(shí)行的是統(tǒng)管與分管相結(jié)合的多部門、分層次的環(huán)境執(zhí)法體制。在眾多的環(huán)境執(zhí)法主體中，環(huán)保部門在整個(gè)環(huán)境執(zhí)法中居于主導(dǎo)性地位，其他政府部門與社會(huì)組織的環(huán)境執(zhí)法居于次要地位。在實(shí)際的環(huán)境執(zhí)法工作中，多頭執(zhí)法的弊端非常突出：由于權(quán)、責(zé)不清，政出多頭，環(huán)境重復(fù)執(zhí)法、執(zhí)法“盲區(qū)”、互相推委等不良現(xiàn)象層出不窮，嚴(yán)重地制約了環(huán)境執(zhí)法效益的提升，阻礙了環(huán)境法實(shí)施。豏多部門多頭執(zhí)法的方式，從表面上看分散權(quán)力，相互監(jiān)督，實(shí)際上造成了“人人都有權(quán)，人人不想管”的局面，嚴(yán)重降低了環(huán)境執(zhí)法效率。

3、環(huán)境執(zhí)法不到位。

目前，我國地方在環(huán)境執(zhí)法中存在執(zhí)法不到位、不作為，甚至失職、瀆職的現(xiàn)象。一些地方的環(huán)境執(zhí)法人員對群眾反映的環(huán)境污染問題不重視，懷著多一事不如少一事的消極心態(tài)，缺少執(zhí)法者應(yīng)有的責(zé)任感，“被動(dòng)執(zhí)法”問題嚴(yán)重。主要表現(xiàn)為沒有造成嚴(yán)重后果的就放任，需要多部門協(xié)調(diào)執(zhí)法的能推就推，沒有人舉報(bào)的能忽略就忽略。這些消極怠工的工作習(xí)慣使得政府在環(huán)境執(zhí)法方面一直比較低效。

（三）社會(huì)層面。

企業(yè)社會(huì)責(zé)任的缺乏及民眾環(huán)保意識的薄弱成為了環(huán)境執(zhí)法過程中重要的阻礙之一。企業(yè)運(yùn)作最根本的目的是獲得利潤，但利潤的獲取不能以犧牲環(huán)境為代價(jià)。特別是很多企業(yè)將環(huán)境成本肆意轉(zhuǎn)嫁給政府和公眾，讓立法、執(zhí)法、守法的群體承擔(dān)環(huán)境污染的損失，這實(shí)際上是企業(yè)社會(huì)責(zé)任的缺失。例如，近年來的渤海蓬萊油田溢油事故、哈藥總廠污染事件、云南曲靖鉻渣污染事件、廣西龍江河鎘污染事件等，為全社會(huì)敲響了警鐘。這些環(huán)境污染的企業(yè)中不乏一些大型企業(yè)，但對環(huán)境污染治理的投入甚微。一些民眾對環(huán)境污染問題亦是冷眼看待，環(huán)境保護(hù)民間團(tuán)體的力量薄弱，無法形成強(qiáng)大的社會(huì)影響力。

二、完善我國環(huán)境執(zhí)法的對策

（一）逐步健全環(huán)境法律法規(guī)。

1、彌補(bǔ)環(huán)境立法空白，增強(qiáng)環(huán)境立法的可操作性。

我國從1979年制定出第一部環(huán)境法以后，相繼頒布了《環(huán)境保護(hù)法》、《海洋環(huán)境保護(hù)法》、《水污染防治法》、《大氣污染防治法》、《固體廢物污染環(huán)境防治法》、《環(huán)境噪聲污染防治法》等一系列環(huán)境法律法規(guī)，初步形成了具有中國特色的環(huán)境法律體系，但是污染防治立法仍有缺失。接下來我國應(yīng)逐步制定《電磁污染防治法》、《震動(dòng)污染防治法》和《能量污染防治法》等專項(xiàng)污染防治立法。豐除此之外，我國環(huán)境立法質(zhì)量有待進(jìn)一步提高，應(yīng)借鑒國外立法以及實(shí)際操作層面的經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我國的客觀國情，突出環(huán)境立法的實(shí)際效用，將相關(guān)的環(huán)境法律法規(guī)落實(shí)到實(shí)處。

2、建立完備的環(huán)境責(zé)任追究體系。

環(huán)境責(zé)任追究所遇到的重重阻力是環(huán)境執(zhí)法過程中的一大難題，解決問題的重點(diǎn)是建立包括刑事責(zé)任、行政責(zé)任、民事責(zé)任三位一體的環(huán)境責(zé)任追究體系，從各個(gè)法律層面對環(huán)境執(zhí)法過程中出現(xiàn)的違法行為進(jìn)行規(guī)制，形成一個(gè)完備的環(huán)境責(zé)任追究體系，從根本上扭轉(zhuǎn)企業(yè)“違法成本低、守法成本高”的誤區(qū)。

3、深化污染者付費(fèi)原則。

我國實(shí)行“誰污染，誰治理”的環(huán)境政策，表現(xiàn)為我國《固體廢物污染環(huán)境防治法》正式確立了污染者付費(fèi)原則。污染者付費(fèi)原則是指一切向環(huán)境排放污染物的單位和個(gè)體經(jīng)營者，應(yīng)當(dāng)依照政府的規(guī)定和標(biāo)準(zhǔn)繳納一定的費(fèi)用，以使其污染行為造成的外部費(fèi)用內(nèi)部化，促使污染者采取措施控制污染。豑深化落實(shí)污染者付費(fèi)原則能夠迫使企業(yè)考慮環(huán)境污染產(chǎn)生的影響，改變企業(yè)決策，將企業(yè)將環(huán)境成本內(nèi)部化為生產(chǎn)成本，從而通過付費(fèi)的方式控制和減少環(huán)境污染行為。

（二）轉(zhuǎn)變環(huán)境執(zhí)法方式，規(guī)范行政執(zhí)法。

1、建立環(huán)境執(zhí)法責(zé)任制，進(jìn)行量化考核。

政府是國家的管理者，監(jiān)管環(huán)境保護(hù)工作即是人民賦予的權(quán)力又是義務(wù)，在環(huán)保部門內(nèi)實(shí)行環(huán)境保護(hù)量化考核和問責(zé)制，是行使權(quán)力與承擔(dān)責(zé)任的統(tǒng)一體現(xiàn)，約束政府依法履行環(huán)保職責(zé)。建立環(huán)保問責(zé)制，對因決策失誤、監(jiān)管不力造成重大環(huán)境事故的，要嚴(yán)肅追究責(zé)任，不得姑息縱容。豒對政府官員的環(huán)境追責(zé)并非沒有先例，但行政執(zhí)法責(zé)任體系的形成仍有待推進(jìn)。《關(guān)于辦理環(huán)境污染刑事案件適用法律若干問題的解釋》規(guī)定了企業(yè)污染的標(biāo)準(zhǔn)，那么對相關(guān)環(huán)保部門在環(huán)境執(zhí)法過程中的行為也要進(jìn)行量化管理，明確環(huán)保目標(biāo)，進(jìn)行科學(xué)考核，細(xì)化任務(wù)、目標(biāo)、標(biāo)準(zhǔn)、責(zé)任等各項(xiàng)要求，建立一套對環(huán)保部門工作的獨(dú)立考核機(jī)制。

2、統(tǒng)一環(huán)境執(zhí)法機(jī)構(gòu)，提高環(huán)境執(zhí)法效率。

為明確責(zé)任，避免“有好處就一擁而上，有責(zé)任就一哄而散”的局面，應(yīng)絕對明確環(huán)保部門在環(huán)境執(zhí)法中的絕對主體地位，其他部門在必要時(shí)進(jìn)行溝通與協(xié)調(diào)，分工協(xié)作，明確職責(zé)，杜絕相互推諉。強(qiáng)化執(zhí)法不是獨(dú)立執(zhí)法、僵硬執(zhí)法、機(jī)械執(zhí)法，環(huán)境管理者要有協(xié)調(diào)能力，在對上協(xié)調(diào)、對部門協(xié)調(diào)、對企業(yè)協(xié)調(diào)、對群眾協(xié)調(diào)中，綜合體現(xiàn)政策水平、法律知識、證據(jù)掌握、現(xiàn)實(shí)可能、情感考慮，高超的執(zhí)法藝術(shù)才能夠既能執(zhí)法到位，又能夠使政府滿意、上級滿意、群眾滿意、企業(yè)心服口服。豓

3、加強(qiáng)環(huán)境行政執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)及硬件建設(shè)。

加強(qiáng)環(huán)境行政執(zhí)法工作人員的綜合素質(zhì)，進(jìn)行政治、法律、業(yè)務(wù)等多方面的培訓(xùn)，全面提高執(zhí)法人員的政治覺悟、法治意識及業(yè)務(wù)水平，建設(shè)一支從上至下的高水平、高素質(zhì)執(zhí)法隊(duì)伍，從而貫徹執(zhí)行環(huán)境保護(hù)任務(wù)。此外，要加大硬件設(shè)施及資金的投入，達(dá)到或基本達(dá)到現(xiàn)代先進(jìn)環(huán)保設(shè)備的要求。

（三）建立環(huán)境執(zhí)法社會(huì)監(jiān)督機(jī)制。

“讓權(quán)力在陽光下運(yùn)行”是環(huán)保部門及其他相關(guān)部門進(jìn)行環(huán)境執(zhí)法的一面“透視鏡”，是提高環(huán)境執(zhí)法效率及透明度的重要保障。因此，政府在環(huán)境執(zhí)法中必須接受全社會(huì)的廣泛監(jiān)督，包括政府內(nèi)部的相互監(jiān)督。在環(huán)境保護(hù)行政主管部門內(nèi)部建立強(qiáng)有力的執(zhí)法監(jiān)督約束機(jī)制，是確保依法行政的最直接舉措。豔而企業(yè)及公眾參與環(huán)境監(jiān)督是根本途徑，應(yīng)全面保障企業(yè)與群眾的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)，建立多元一體的監(jiān)督機(jī)制。這樣才能約束政府的行為，督促政府積極進(jìn)行環(huán)境執(zhí)法。同時(shí)企業(yè)與公眾要樹立強(qiáng)烈的社會(huì)責(zé)任感，積極行駛環(huán)境權(quán)利、履行環(huán)保義務(wù)?！?/p>

（作者單位：浙江中辛律師事務(wù)所）

注釋：

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