改革新藍圖遠超預期

十八屆三中全會11月12日閉幕后，僅隔3天，官媒新華社就于15日晚間發(fā)布了《決定》全文。與之前全會《公報》被認為語焉不詳不同，這份改革綱領的深度和廣度讓很多人都驚呼“超乎所有人的預期”。

與此相應，一改《公報》發(fā)布后次日股市的低開低走，15日上證指數(shù)一開盤就扶搖直上，最終大漲1.68%。

當日上午在接受《中國經貿聚焦》記者采訪時，中歐陸家嘴國際金融研究院執(zhí)行副院長劉勝軍還表示“公報沒有驚喜，甚至比市場預期有差距。對《決定》也不能期望過高”，但在《決定》全文發(fā)布之后，他在微博上說“我又開始相信愛情了”，并高聲贊頌“習李是有理想、重信諾的改革者”。

外界對三中全會觀感上的這種明顯轉變固然有誤讀成分——公報其實是一種比較概念化和原則性的表述，不可能涉及很多具體細節(jié)，其間還有很大的操作空間。同時，它也表明民眾對全會改革的期望甚高和急切心理。

英國路透社評論說，中國就此拉開了30年來最大膽的經濟和社會改革序幕，在持續(xù)30年的高速增長出現(xiàn)疲軟跡象之際，這些徹底的變革驅散了外界對領導層改革熱情的質疑?！啊稕Q定》是習李新政一年交出的滿分答卷，其歷史意義堪比十一屆三中全會，中國有望走出歷史三峽。”劉勝軍也稱。

改革目標與時間表：

15個領域，60項任務，2020年取得決定性成果

從《決定》內容來看，共2萬多字，覆蓋了 15個領域、60項具體任務，提出經濟、政治、文化、社會、生態(tài)、黨建六大方面的改革核心任務，并明確到2020年要在重點領域和關鍵環(huán)節(jié)改革上取得決定性成果。

經濟體制改革核心：

使市場在資源配置中起決定性作用

《決定》提出，“經濟體制改革是全面深化改革的重點，核心問題是處理好政府和市場的關系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用”。而十四屆三中全會的提法是“使市場在國家宏觀調控下對資源配置起基礎性作用”。分析表示，從“基礎性作用”到“決定性作用”，表明未來中國經濟改革的市場化思路更加明確和深入。

《決定》對重要的經濟改革領域都做了系統(tǒng)闡述。

財稅改革：

個人所得稅、消費稅和房地產稅等方面的改革

逐步建立綜合與分類相結合的個人所得稅制；調整消費稅征收范圍、環(huán)節(jié)、稅率，把高耗能、高污染產品及部分高檔消費品納入征收范圍；加快房地產稅立法并適時推進改革。建立事權和支出責任相適應的制度，適度加強中央事權和支出責任。

解讀：當前個稅征收只對工資薪金所得適用3%到45%的7檔累進稅率，其他都是比例稅，比如，利息、股息、紅利所得適用20%的稅率。這對中低收入者并不公平。“一般工薪階層的工資收入所得由單位代扣代繳，個稅差不多都收上來了。而高收入者除了工資外，更多收入來自房產租賃、股息紅利等，征管難度較大。這不利于收入公平分配?！敝袊悇諏W會理事、上海財經大學教授胡怡建說。

在個稅上實行綜合與分類相結合，除了能避免稅收流失外，還可以根據(jù)不同納稅人的生活負擔進行差別化扣除，進一步體現(xiàn)公平的原則。財政部部長樓繼偉之前表示，未來將把納稅人家庭負擔，如贍養(yǎng)人口、按揭貸款等情況計入抵扣因素?！氨热纾媱澤哒{整后，有兩個孩子的家庭，個稅中可抵扣的部分應該比單個孩子的家庭多?！鄙虾＝煌ù髮W海外教育學院稅務教研組組長汪蔚青指出。

目前，中國個稅占稅收總收入的比例約6%，而發(fā)達國家的這一指標多在30%以上。個稅改革后，富人階層的稅負可能有所增加，這也符合《決定》中“逐步提高直接稅比重”的方向?！盀榱朔€(wěn)定稅負，直接稅比重上來后，增值稅等間接稅的稅率就可以降低。間接稅暗含在商品價格中，主要承擔者是普通消費者，其稅負降低是對百姓的一大利好?！敝袊缈圃贺斀洃?zhàn)略研究院稅收研究室主任張斌認為。

消費稅目前是僅次于增值稅、營業(yè)稅和企業(yè)所得稅之后的第四大重要稅種，去年占稅收總收入的7.8%。將“三高”商品納入消費稅征收范圍，將進一步增加消費稅的比重。

原國稅總局副局長許善達認為，可將消費稅從原來的生產環(huán)節(jié)征收后推移到消費環(huán)節(jié)，作為地方稅主體稅種。因為隨著營改增的推進，作為地方稅收主要來源之一的營業(yè)稅將大幅減少，必須重新確定地方主體稅種。征收環(huán)節(jié)后推之后，所有消費品出廠價就會降低，也將減輕生產者的稅負。

海通證券研究所首席宏觀債券研究員姜超亦表示，目前地方主要收入依賴于營業(yè)稅和增值稅，因而對生產和投資有天然的沖動。如能將消費稅改成地方稅種，并從流通環(huán)節(jié)征收，將有助于降低投資沖動，促進消費和服務業(yè)的發(fā)展，對經濟轉型意義重大。

“房地產稅”的提法則被很多人都解讀為房產稅很快將擴圍。從2011年開始，上海、重慶已率先試點征收房產稅。但財政部財政科學研究所所長賈康指出，房地產稅其實是一個綜合概念，既包括房產稅，也包括土地增值稅、土地使用稅等相關稅種。由于必須先通過人大立法進行規(guī)范，房產稅不會立即擴大征收范圍。

部分專家認為，房地產稅的實質是對不動產征稅，它是一種資產稅，有資產就要征稅，而非著眼抑制房價或調節(jié)收入分配的調節(jié)稅。其也有望化解土地財政，成為未來地方財政收入的一個來源。而賈康表示，房地產稅的改革可立足于“公平土地稅負，強化保有環(huán)節(jié)”，在推進房產稅試點之外，還應下調過高的住房用地稅負，簡并流轉交易環(huán)節(jié)稅費，重點發(fā)展保有環(huán)節(jié)房地產稅，對投機性住房實行高度超額累進稅率。

值得關注的是，11月20日召開的國務院常務會議已經決定，整合不動產登記職責、建立不動產統(tǒng)一登記制度。業(yè)內人士認為，這將為房產稅的逐步擴圍和全面推開提供一個必要前提條件。

此外，這次改革也提出建立事權和支出責任相適應的制度，適度加強中央事權和支出責任，將部分社會保障、跨區(qū)域重大項目建設維護等作為中央和地方共享事權，將地方事權明確為區(qū)域性公共服務。這將有助于改變中央和地方財權與事權嚴重不對等的狀況。而隨著前述完善稅制改革，地方主體稅種培育將加速進行，消費稅、房地產稅、資源稅、環(huán)境稅等都可能在一定程度上填補地方財源。

金融改革：

允許成立民營銀行、推進股票發(fā)行注冊制等

在加強監(jiān)管前提下，允許具備條件的民間資本依法發(fā)起設立中小型銀行等金融機構；推進股票發(fā)行注冊制改革，多渠道推動股權融資，發(fā)展并規(guī)范債券市場；完善人民幣匯率形成市場化機制，加快推進利率市場化，推動資本市場雙向開放，加快實現(xiàn)人民幣資本項目可兌換；建立存款保險制度，完善金融機構市場化退出機制。

解讀：燕京華僑大學校長、經濟學家華生表示，推進股票發(fā)行注冊制改革寫入《決定》，意味著證券市場的重大改革。中國證券市場成立20多年里，新股發(fā)行一直都是審批制、核準制。此次改革等于要對新股發(fā)行審核制度進行根本變革，讓市場起決定性作用。

海通證券副總裁、首席經濟學家李迅雷也表示，這次金融領域改革的一大看點就是股票發(fā)行注冊制改革，但到注冊制的過渡有一定難度，明年推出可能性不大。

注冊制是以發(fā)行人信息披露為中心，中介機構對發(fā)行人信息披露的真實性、準確性、完整性進行把關；監(jiān)管部門對發(fā)行人和中介機構的申請文件進行合規(guī)性審核，不判斷企業(yè)盈利能力；在充分信息披露的基礎上，由投資者自行判斷企業(yè)價值和風險，自主做出投資決策。相比核準制，成熟市場較多采用發(fā)行注冊制。

注冊制改革被普遍認為有望真正根治中國股市有效供給不足、市盈率畸高和淪為“暴富游戲”以及金融權貴腐敗溫床的頑疾，將有利于股市健康發(fā)展。

但注冊制要成功落地，需要各方面因素達到一定水平，包括：市場化程度較高、市場運作比較規(guī)范、有較完善的法律法規(guī)作為保障、發(fā)行人和承銷商等中介機構有較強的自律能力、投資者需具備比較成熟的投資理念、管理層的市場化監(jiān)管手段比較成熟等。

注冊制并非簡單備案。證監(jiān)會新聞發(fā)言人鄧舸11月22日在例行新聞發(fā)布會上表示，無論核準制還是注冊制，都須堅持以信息披露為中心，確保企業(yè)真實、準確、完整、及時地披露相關信息。他還稱證監(jiān)會將從信息披露、監(jiān)管轉型以及監(jiān)管執(zhí)法這三個方面，推進注冊制的相關工作。

華生也認為，推進股票發(fā)行注冊制改革應當依據(jù)中國市場現(xiàn)實，明確何為符合中國市場特點的“注冊制”，“在制度設計上，要有大智慧，否則將對證券市場帶來很大沖擊?！?/p>

在民營銀行方面，今年下半年以來，市場掀起一股民營銀行熱，一大批民營企業(yè)紛紛提出申辦民營銀行。而且，很多公司已經開展銀行名稱注冊等工作，到目前已經有36家民營銀行名稱獲得核準。《決定》明確之后，業(yè)內人士預計，民營銀行試點細則的研究和出臺或將提速。據(jù)悉，入圍首批試點的民營銀行的牌照或有望明年初出爐。

發(fā)展民營銀行可以在很大程度上將完善融資結構、促進銀行業(yè)良性競爭和發(fā)展，其更被業(yè)界視作解決中國中小微企業(yè)融資難問題的希望所在。

但發(fā)展民營銀行，還需要包括存款保險制度、金融機構破產退出條例在內的一系列配套制度。中央財經大學中國銀行業(yè)研究中心主任郭田勇認為，只有存款保險等配套制度出臺后，民營銀行推進才會進入加速期?！稕Q定》就此也提出了建立存款保險制度，完善金融機構市場化退出機制。

郭田勇預計，在目前商業(yè)銀行同質化嚴重的大背景下，定位于服務社區(qū)、小微企業(yè)、三農的民營銀行可能是監(jiān)管層認可的民營銀行模式。

在瑞銀首席中國經濟學家汪濤看來，此次改革的思路其實可以總結為金融“四化”，即“金融自由化、利率市場化、人民幣國際化、監(jiān)管底線化”。

金融自由化包括了上述發(fā)展民營銀行、新股發(fā)行改革及發(fā)展債券市場等。在利率市場化方面，貸款利率下限已經取消，央行也開始試行大行定價的“貸款基礎利率”，以期在不遠的將來可以取代政府定價的“基準貸款利率”。存款利率上限則是最后也是最具挑戰(zhàn)的一步。人民幣國際化及資本賬戶開放已經成為政府金融改革的一個重要政策目標。未來的改革可能包括進一步擴大人民幣的跨境使用，放松國內實體在海外融資的限制，放寬國內企業(yè)和居民對外投資的渠道，增加QFII和人民幣QFII額度，金融行業(yè)進一步對外開放等。在監(jiān)管方面，全球金融危機之后，宏觀審慎監(jiān)管成為關鍵詞。未來的任務包括加強銀行風險管理、細化流動性監(jiān)管指標、建立健全退出機制和存款保險制度等。

土地改革：

建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場

在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權同價?？s小征地范圍，合理提高個人收益。同時提出賦予農民更多的財產權利，包括土地承包經營權、宅基地的用益物權，推進農民住房財產權抵押、擔保、轉讓試點等。

解讀：中國人民大學農業(yè)與農村發(fā)展學院副院長鄭風田指出，過去農村集體經營性建設用地一直無法上市交易，不能與國有土地享有平等權益，這不僅損害了農民權利，屢屢造成征地矛盾，引發(fā)一系列拆遷沖突，而且造成了高地價、高房價和“土地財政”問題。激活土地這一農民最大的資產，必將喚醒沉睡的巨量資本，給農民、農村及相關產業(yè)帶來無窮的想象力。

目前全國2.46億畝農村集體建設用地，其中近兩億畝為宅基地，0.5億畝左右為經營性建設用地。僅后者就足以對房地產市場產生巨大的沖擊。以2012年全國土地出讓每畝價格約56萬元計，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場后，2.46億畝的農村建設用地價格或高達130多萬億元。

此外，全國實行家庭承包經營的耕地面積約12.77億畝，不包括農民承包的林地、草地。《決定》提出了承包地的抵押權，以目前國內部分試點地區(qū)每畝耕地一年可抵押貸款近千元計，每年將撬動1.3萬億元的資金。這些耕地流轉后，吸引社會資本投資現(xiàn)代農業(yè)，將大大提高土地經營效益。

鄭風田表示，農村集體經營性建設用地入市是未來的必然趨勢，但前提是明確權益分配機制，防止公權力侵占。政府征地范圍縮小，合理提高個人收益，可讓農民享受土地的增值利益。而在此前，土地增值利益僅僅是政府與開發(fā)商享有。

中投顧問產業(yè)與政策研究中心主任扈志亮認為，《決定》已經很明確地指出了未來土地流轉的方向。對土地的性質、用途有很明確的界定，針對的是農村集體經營性建設用地，即使上市流轉也會對其用途加以管制。

上海易居房地產研究院副院長楊紅旭也表示，關于農村土地流轉問題中，上述提出的是農村經營性建設用地，如鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地，工業(yè)以及商業(yè)用地，而宅基地屬于非經營性的，目前看來農村宅基地入市尚早，小產權房轉正暫時不太可能。

齊魯證券發(fā)布的研究報告稱，預計年底的中央農村工作會議以及2014年中央一號文件上土地流轉細則或有突破。從實踐層面看，中國農村土地流轉不會出現(xiàn)倒退，改革進程也不會放慢。農村三類用地結構中，經營性建設用地率先流轉，2014年流轉進程將大大加快，宅基地的全面流轉要到2015年前后，而耕地的大面積流轉則要等到2018年前后。

就在11月12日三中全會閉幕當天，安徽省下發(fā)了《關于深化農村綜合改革示范試點工作的指導意見》，其中提出了“建立宅基地退出補償激勵機制。建立農民通過流轉方式使用其他農村集體經濟組織宅基地的制度”。

建立不動產統(tǒng)一登記制度將是落實三中全會建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場邁出的第一步，但地方和部門層面如何落實是重點。比如土地確權，接下來一定會有國土部起草、國務院通過的相關條例推行下去，推進地方政府落實。

此外，與土地改革一道，戶籍改革等同樣都是中央目前力推的城鎮(zhèn)化一攬子方案中的重要組成部分。《決定》提出進城落戶農民完全納入城鎮(zhèn)住房和社保體系，在農村參加的養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險規(guī)范接入城鎮(zhèn)社保體系。戶籍政策則并未太多松口：放開中等城市落戶限制，合理確定大城市落戶條件，嚴控特大城市人口規(guī)模。

國企改革：

發(fā)展混合所有制；2020年國資收益上繳比例提至30%

堅持公有制主體地位，發(fā)揮國有經濟主導作用。積極發(fā)展混合所有制經濟，國有資本投資項目允許非國有資本參股。組建若干國有資本運營公司，支持有條件的國有企業(yè)改組為國有資本投資公司。國有資本收益上繳公共財政比例2020年提到30%，用于保障和改善民生。

解讀：中歐陸家嘴國際金融研究院劉勝軍分析稱，“國有資本”概念的提出，是一個理論創(chuàng)新。在這一概念推動下，發(fā)展混合所有制預期將成為國企改革的主要路徑。近年來，國企改革的推進遇到意識形態(tài)和既得利益的雙重阻力，出現(xiàn)了停頓態(tài)勢?！稕Q定》采取了既回避意識形態(tài)爭議又迂回推動國企改革的策略：一方面，繼續(xù)捍衛(wèi)國企的地位；另一方面，《決定》試圖通過理論創(chuàng)新來推動行動的轉變。

上調央企分紅利潤劃撥社保，則被認為有助于緩解養(yǎng)老金的巨額缺口。過往央企分紅比例過低一直備受詬病，今年年初，收取比例分為五類執(zhí)行，比例分別為20%、15%、10%、5%以及暫不上繳。

不過，和劉勝軍意見類似，國務院發(fā)展研究中心研究員張文魁認為，到2020年提高國有資本收益上繳公共財政比例至30%，這個比例偏低，他建議未來2-3年內上繳比例就應該提升到30%，2020年應該提高到50%。

劉勝軍還表示，國企改革總體還停留在策略性改革的階段。從某種程度上講，國有經濟的主導作用與反壟斷是相沖突的。面對上述雙重阻力，未來破除行政壟斷、政企分開、退出競爭性領域等都將是一個困難的過程。

除了以上四領域經濟改革之外，要素市場價格改革、行政改革等也不乏亮點。

前者提出了推進水、石油、天然氣、電力、交通、電信等領域價格改革，放開競爭性環(huán)節(jié)價格。政府定價范圍主要限定在重要公用事業(yè)、公益性服務、網(wǎng)絡型自然壟斷環(huán)節(jié)。廈門大學能源經濟研究中心主任林伯強認為，這將有益于能源價格進一步改革，意味著天然氣價格改革方面對存量氣價改可能加速到位，成品油價格機制進一步完善，和煤電聯(lián)動機制與終端電價的進一步聯(lián)動。

行政改革則突出負面清單管理。將負面清單管理上升到全國層面，提出實行統(tǒng)一的市場準入制度，在制定負面清單基礎上，各類市場主體可依法平等進入清單之外領域。探索對外商投資實行準入前國民待遇加負面清單的管理模式。推行工商注冊制度便利化，削減資質認定項目，由先證后照改為先照后證，把注冊資本實繳登記制逐步改為認繳登記制。此外，明確政府的主要經濟職能是宏觀調控，政府的考核逐步與GDP增速脫鉤，增加環(huán)境、安全、健康、債務等指標權重。

政治、社會領域改革：

兩大“驚喜”——廢止勞動教養(yǎng)，啟動“單獨”二胎

除了最重要的經濟領域，在政治、社會等領域的多項改革事實上更為吸引眼球。其中，廢止勞動教養(yǎng)制度，啟動“單獨”二胎政策最讓外界驚喜。漸進式延遲退休制度即將到來，也受到很大關注。

此外，其他具有看點的改革還包括：各級紀委書記、副書記的提名和考察以上級紀委會同組織部門為主；推動省以下法院檢察院人財物統(tǒng)一管理；探索實行官邸制；優(yōu)化軍隊規(guī)模結果，減少非戰(zhàn)斗人員和機構等等。

解讀：美國《紐約時報》報道稱，“單獨二胎”的開放、勞教制度的廢除這兩項政策的改變意味著數(shù)十年來國家嚴控公民個人生活的政策被極大地削弱。

過去，公安部門不經司法審判就限制公民人身自由，勞教常被地方政府用作對付上訪民眾、打壓批評者的工具，這一制度的廢止將防止行政執(zhí)法對民眾的濫用。不過，在廢止勞教惡法的同時，部分律師也在密切注意公安機關在執(zhí)法過程中有沒有新的“法外制度”替代勞教制度，比如刑法中的一些“口袋罪”像尋釁滋事罪的適用問題，今年以來多位被拘捕的抗議者均是警方以此罪名指控?！啊稕Q定》寫得再好，沒有具體措施跟進，司法機關不能擺脫工具地位，司法改革就不能徹底深入下去?！?/p>

而實行“單獨”二胎政策，據(jù)德意志銀行大中華區(qū)首席經濟學家馬駿估算，由此中國GDP的年均增速可以比基準情形（不放開二胎）提高0.2個百分點，因為改革后在2030年以后勞動年齡人口會比基準情形增加4000萬，從而將緩解由于勞動年齡人口大幅下降導致的增長潛力的減速。研究制定漸進式延遲退休制度，同樣將有助于扭轉人口紅利結束導致勞動力減少局面，并可以彌補養(yǎng)老金巨額缺口。按照研究機構的估算，中國城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險的個人賬戶缺口，超過2萬億元。此外，和所有國家一樣，中國的基本養(yǎng)老保險制度還存在隱含債務缺口。

推出官邸制，國家行政學院教授汪玉凱認為，可以作為抑制國有資產流失和預防住房腐敗的一項措施。不過，對國際通行、行之有效并已在中國被呼吁多年毫無進展的“陽光法案”——官員財產公開制度卻只字不提，亦為外界有所詬病。

在《決定》中還提到“不準違規(guī)配備公車”、“不準超標準進行公務接待”等。據(jù)11月26日最新報道，近日印發(fā)的《黨政機關厲行節(jié)約反對浪費條例》已經提出，將推進社會化、市場化公務用車制度，取消一般公務用車（省部級以上官員保留專車），普通公務出行實行社會化提供，適度發(fā)放公務交通補貼。由此，中國的公車改革終于塵埃落地。有分析稱，全國的公車至少在200萬輛以上，平均一輛公車一年的費用在15萬-20萬元之間?！稐l例》對公務出國、辦公用房、公務接待，也分別作出了“不得安排考察性出訪”、“黨政機關辦公樓不得追求成為城市地標建筑”、“實行接待費支出總額控制制度”等規(guī)定。

最后，在紀委雙重領導方面，值得注意的是，此前大陸31個省（區(qū)市）中，已有16位省級紀委書記是從外省或中央部委直接“空降”。就在三中全會閉幕剛過一周，中國新一波地方人事調動11月19日開啟，51歲的中紀委常委侯凱“空降”上海，接替楊曉渡出任上海市委常委、市紀委書記。這一人事變動也是《決定》提出強化上級紀委對下級紀委領導后的首個案例。但北京航空航天大學公共管理學院教授任建明說，關鍵還是要增強紀委的獨立性，他建議，省級以下紀檢監(jiān)察機構應當實行垂直管理。

關鍵還在落實

包括《紐約時報》等眾多外媒都認為，在習近平的改革大計公布后，令外界對改革前景充滿期待，但其關鍵還在于實施。

劉勝軍也告訴《中國經貿聚焦》記者，中國過去最大問題不是沒有改革，而是改革執(zhí)行力不夠。從1997年十五大提出國企退出競爭性領域，到1999年十五屆三中全會提出對企業(yè)及企業(yè)領導人不再確定行政級別，從2005年非公36條、2010年新36條到2011年至2012年郭樹清新政、2012年溫州金融改革等，其中相當部分改革成效并不明顯。

“這次特別強調要強化組織保障，成立中央全面深化改革領導小組。但這個小組到底能發(fā)揮多大作用，是否可以扭轉改革執(zhí)行力不夠的局面？還需要觀察。過去中央也成立了不少領導小組，比如農村工作領導小組、金融工作領導小組等，但不能指望一夜之間就能改變局面?！?/p>

他在一篇其文章中還指出，改革就是利益格局的調整，要避免改革被利益綁架，就必須給予社會更多的言論自由度，政治家可以將民眾的呼聲和訴求，作為強迫官僚集團作出讓步的“巧實力”。

“習李新政一年，以三中全會‘超出預期’的改革《決定》交出了令市場振奮的答卷，但改革其實還剛剛開始?！眲佘娺@般感嘆道。