問科學(xué)管理之理以振興企業(yè)求公共管理之道為良治中國

祁凡驊，1967年生，河南獲嘉人。中國人民大學(xué)行政管理系博士，中國人民大學(xué)人力資源管理碩士?，F(xiàn)任中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院教授，行政管理學(xué)系副主任。任中共中央黨校短訓(xùn)部、國家電網(wǎng)管理學(xué)院、商學(xué)院EDP中心兼職教授，北京勝龍科技股份有限公司獨立董事。著有《平衡--構(gòu)筑和諧領(lǐng)導(dǎo)力》、《公共人力資源開發(fā)與管理》、《領(lǐng)導(dǎo)學(xué)》、《勝任能力》、《政府績效管理：國際的潮流與中國的選擇》等，主要研究方向：領(lǐng)導(dǎo)力、績效管理。

李華坤（以下簡稱“李”）：祁老師好！在談?wù)撐覀兊恼n題之前，首先請您介紹一下您的學(xué)術(shù)經(jīng)歷及學(xué)術(shù)領(lǐng)域。

祁凡驊（以下簡稱“祁”）：好的。1984年本科學(xué)習(xí)的是政治思想教育，1989年在中國人民大學(xué)人力資源管理專業(yè)進行碩士階段的學(xué)習(xí)，1999年在中國人民大學(xué)行政管理系攻讀博士，是我們國家第一屆行政管理博士。畢業(yè)之后就一直從事于公共部門人力資源管理的研究。在這個研究領(lǐng)域，我主要集中兩方面，一是領(lǐng)導(dǎo)學(xué)研究，屬于人力資源管理中高端人才的管理；另一方面是政府績效管理，雖然這在西方已經(jīng)開展了若干年，在中國卻是近幾年興起的。近幾年來，由于行政管理學(xué)中學(xué)者對績效管理的關(guān)注度越來越高，績效評估的標準也越來越清晰，學(xué)者們普遍認為原來的績效考核關(guān)注經(jīng)濟指標，如GDP、經(jīng)濟增長速度等，已經(jīng)不合時宜。因此，學(xué)者對績效管理的研究也更加深入，特別是績效考核指標的研究。

李：很多學(xué)者批判績效管理在政府的應(yīng)用存在著評估科學(xué)性、準確性的問題，如評估對象多元化，因此在這方面的研究受到較大局限。您如何看待這個問題？

祁：這個問題可以從兩個方面來回答。

一方面，績效評估在政府管理應(yīng)用中存在的問題實際上說明了政府績效管理還存在較大的研究空間。政府需要滿足的政策主體多元化、面對的需求多元化，導(dǎo)致政府在目標管理方面跟企業(yè)比相對復(fù)雜。企業(yè)的主要使命還是追求經(jīng)濟利益，但政府追求的是滿足多樣化群體的需求，因此，政府管理存在復(fù)雜性。這個復(fù)雜性可以說是政府績效管理的難度，其實也是政府績效管理研究中豐富多彩、較為有趣的原因，同時說明了政府績效管理依舊存在可研究、可探討的空間。

另一方面，政府績效管理的重要性遠比企業(yè)績效管理。以前的政府績效管理僅僅是貫徹落實政策的執(zhí)行工具，僅僅作為上級評價下級落實情況的工具，這實際上將績效管理的作用弱化了?？冃Ч芾硎钦C明自身所做事情具有合理性、科學(xué)性的最好方式，也是政府改革和發(fā)展方向的引導(dǎo)。一旦政府關(guān)注了民眾的需求，就能夠行走在民眾滿意的正確方向上。從這個層面來說，雖然政府績效管理有難度，但是政府績效管理比企業(yè)管理更加重要。

李：除了在政府績效管理方面，祁老師在領(lǐng)導(dǎo)學(xué)領(lǐng)域也算是執(zhí)牛耳者。我了解到，您主持了國家社科基金《公務(wù)員能力建設(shè)研究》這個課題，您能給我們介紹一下當(dāng)初是如何對“公務(wù)員能力建設(shè)”這個問題產(chǎn)生興趣的嗎？

祁：當(dāng)初對“公務(wù)員能力建設(shè)”這個問題產(chǎn)生興趣主要是受我國現(xiàn)實政府干部選拔、培訓(xùn)存在問題啟發(fā)以及受當(dāng)今人力資源管理前沿理論的推動。

在理論方面，人力資源管理發(fā)展到目前的研究階段，學(xué)者們對人員能力的關(guān)注越來越高，即到了能力管理的階段。以前研究較多的是流程管理，即如何設(shè)計流程才更有效率?，F(xiàn)在則到了關(guān)注人員能力的階段。我們知道，1979年諾獎獲得者西奧多·W·舒爾茨是公認的人力資本理論的構(gòu)建者。1960年，他在美國經(jīng)濟協(xié)會年會上以會長的身份做了題為“人力資本投資”的演說，闡述了許多無法用傳統(tǒng)經(jīng)濟理論解釋的經(jīng)濟增長問題，明確提出人力資本是當(dāng)今時代促進國民經(jīng)濟增長的主要原因，認為“人口質(zhì)量和知識投資在很大程度上決定了人類未來的前景”。舒爾茨認為，人力資本是體現(xiàn)在勞動者身上的一種資本類型，它以勞動者的數(shù)量和質(zhì)量，即勞動者的知識程度、技術(shù)水平、工作能力以及健康狀況來表示，是這些方面價值的總和。人力資本是通過投資而形成的，像土地、資本等實體性要素一樣，在社會生產(chǎn)中具有重要作用。人力資本投資與其他方面的投資比較起來，是一種投資回報率很高的投資。因此，在人力資源管理前沿理論的推動下，政府管理中也要注重公務(wù)員人力資本的問題，即公務(wù)員能力建設(shè)問題。

在實踐方面，領(lǐng)導(dǎo)干部的選拔以及培訓(xùn)需要公務(wù)員能力架構(gòu)作為標準和依據(jù)。在現(xiàn)實生活中，低級職位做得優(yōu)秀的人，在高級職位不一定表現(xiàn)優(yōu)秀。因為更高級的職位需要的能力與低級職位需要的能力往往是不同的，兩者的能力架構(gòu)不同。比如說基層公務(wù)員，其崗位職責(zé)要求的可能是公共服務(wù)意識、溝通能力、基層工作經(jīng)驗、依法行政能力、執(zhí)行能力、團隊合作能力、快速回應(yīng)能力以及專業(yè)知識；而中層公務(wù)員需要的則是團隊建設(shè)能力、分析決策能力、推動變革的能力、政治鑒別能力等；到了高層公務(wù)員，職位要求更多的是戰(zhàn)略管理能力、國際性視野這兩方面的能力。因此，我們可以看到，不同職位的公務(wù)員，由于職位性質(zhì)以及職位工作的不同，對公務(wù)員能力要求也是不同的。這時候，我們就需要不同職位公務(wù)員的能力結(jié)構(gòu)標準，依據(jù)這個標準對公務(wù)員進行選拔和培訓(xùn)。

事實上，我們國家在2004年的時候出臺了《公務(wù)員通用能力架構(gòu)條例》，但是由于沒有配套措施，最終不了了之。為此，基于現(xiàn)實生活中公務(wù)員選拔以及培訓(xùn)的迫切需求，當(dāng)初申請了這個課題，試圖解決當(dāng)前公務(wù)員選拔“矮子中挑高低”、培訓(xùn)“五花八門”的問題，以推動我國公務(wù)員人力資源管理的發(fā)展進入新階段。

李：那么“公務(wù)員能力建設(shè)研究”這個問題在國內(nèi)外的研究現(xiàn)狀如何？

祁：公務(wù)員能力建設(shè)是熱點也是難點問題，國內(nèi)各個學(xué)科的學(xué)者都從各自的研究領(lǐng)域出發(fā)闡述了對公務(wù)員能力建設(shè)的理解和分析，具體而言，主要集中在政治學(xué)、管理學(xué)和心理學(xué)三個領(lǐng)域。

政治學(xué)關(guān)于國家公務(wù)員能力建設(shè)的研究以應(yīng)然研究為主，即分析在一定的政治、經(jīng)濟、文化背景下國家公務(wù)員應(yīng)該具備的能力。關(guān)于公務(wù)員能力管理體系構(gòu)建的研究主要集中在公務(wù)員能力建設(shè)的行政生態(tài)環(huán)境，即研究在全球化和知識經(jīng)濟等環(huán)境下公務(wù)員能力的內(nèi)涵和標準。

管理學(xué)視角主要借鑒關(guān)于企業(yè)的實然研究，根據(jù)一定崗位需求所匹配的能力要求，強調(diào)的是實際工作中的崗位和能力相匹配。管理學(xué)對能力做了層次劃分，即不同崗位、不同層級人員的能力要求是不一樣的，應(yīng)按層次分級別對待。

然而，一般意義上的能力概念主要是從心理學(xué)的角度來描述的，能力素質(zhì)模型是當(dāng)前心理學(xué)研究的熱點和重點。能力素質(zhì)模型就是用行為方式來定義和描述員工完成工作需要具備的知識、技巧、品質(zhì)和工作能力。通過對不同層次的定義和相應(yīng)層次具體行為的描述，確定核心能力的組合和完成特定工作所要求的熟練程度。這些行為和技能必須是可衡量、可觀察、可指導(dǎo)的，并對員工的個人績效以及企業(yè)的成功產(chǎn)生關(guān)鍵影響。這方面的研究比較多，主要集中在開發(fā)一系列基于能力素質(zhì)模型的測量和評定的量表方面。

國外的公務(wù)員能力建設(shè)研究和實踐都較為成熟。發(fā)達國家與地區(qū)都普遍重視公務(wù)員的能力建設(shè)，大都已經(jīng)建立了公務(wù)員能力標準和框架，并以能力標準為基礎(chǔ)，進行公務(wù)員的錄用、考核、培訓(xùn)和職務(wù)升降。可以說，發(fā)達國家的能力建設(shè)已經(jīng)貫穿于公務(wù)員“進”、“管”、“出”的各個環(huán)節(jié)。比如美國的國家人事決策中心就開發(fā)了一套新的管理技能測評系統(tǒng)。這個系統(tǒng)在對管理技能進行全面考察的基礎(chǔ)上提供信息反饋，明確接受測試的管理人員的技能結(jié)構(gòu)，分析技能上的潛在缺陷與發(fā)展需要，并提供相應(yīng)的輔助與訓(xùn)練方法。澳大利亞聯(lián)邦政府也從20世紀80年代開始，著手構(gòu)建公務(wù)員能力標準體系，制訂出了《澳大利亞能力標準制訂參照辦法》，并要求各行業(yè)根據(jù)本行業(yè)實際制訂自己的標準。

這就是國內(nèi)外關(guān)于公務(wù)員能力建設(shè)的研究情況。經(jīng)過分析也可以發(fā)現(xiàn)，國內(nèi)現(xiàn)有的研究對實際的支撐還有較大的差距，對實踐的指導(dǎo)意義較弱。因此，在此基礎(chǔ)上，我們也申請了這個課題。

李：老師您當(dāng)初是按照什么樣的思路來開展這項課題研究的呢？

祁：首先是分層。不同層級的公務(wù)員差異較大，對公務(wù)員進行分層次研究很有必要性。根據(jù)社會和公民潛在、已有的需求，抽象、具體行政行為兩個維度將政府回應(yīng)性分為執(zhí)法式政府回應(yīng)、立法式政府回應(yīng)、前瞻式政府回應(yīng)。這三種回應(yīng)性對應(yīng)了三種公務(wù)員主體，分別是基層公務(wù)員、中層公務(wù)員以及高層公務(wù)員。我們的研究就按照這三種不同的主體分別開展。

然后，研究現(xiàn)有管理學(xué)前言理論的能力取向。我們需要了解現(xiàn)有管理學(xué)中對人員能力的取向如何，以使我們的研究走在實踐發(fā)展的前沿。比如，從平衡計分卡這一管理工具來看，組織管理需要什么樣的能力。再比如知識管理，這對人員提出了什么能力要求。也就是說，我們對公務(wù)員能力的取向參照了管理學(xué)能力研究的前沿理論。

在這兩方面的指導(dǎo)下，我們開始分層次地對公務(wù)員能力進行實際調(diào)研，并加入了管理學(xué)能力研究的前沿理論，這就是當(dāng)時的研究思路。

李：您在該研究中采用了什么樣的研究方法呢？

祁：首先是文獻研究。我們整理、分析、歸納了大量的文獻，掌握了該課題的研究內(nèi)容和研究趨勢，包括國內(nèi)外關(guān)于這方面的研究現(xiàn)狀以及存在的問題。

然后是比較研究。通過比較發(fā)達國家的公務(wù)員能力建設(shè)經(jīng)驗，給我們的研究提供啟示。美國和英國是不同的思路，美國強調(diào)的是職位導(dǎo)向，而英國強調(diào)的是價值導(dǎo)向，我們比較了兩種不同的研究思路。

還有就是問卷分析法，我們依靠同學(xué)寒暑假回家做了大量的問卷調(diào)查。通過對不同職位公務(wù)員的上級、下級、以及同事進行問卷調(diào)查，測量該職位的相關(guān)對象對其的能力期待，最終統(tǒng)計出最受期待的能力素質(zhì)，作為該職位需要具備的能力架構(gòu)的重要參考。

李：據(jù)了解，您這個項目的成果之一《基于政府回應(yīng)性的公務(wù)員能力模型》發(fā)表于《中國行政管理》雜志。在文章的結(jié)論部分，您提出了基層公務(wù)員需要具備調(diào)查研究能力。而在我國現(xiàn)實生活中，對這方面能力要求較多的是中高層領(lǐng)導(dǎo)。您如何看待這個問題？

祁：沒錯！學(xué)術(shù)研究往往走在實踐的前面。目前我國基層公務(wù)員往往屬于執(zhí)行類公務(wù)員。他們往往只是執(zhí)行法律法規(guī)，但沒有一些必要的決策權(quán)力。這導(dǎo)致了基層公務(wù)員遇到規(guī)定之外的業(yè)務(wù)，沒有自主決策權(quán)。官僚體制要求基層公務(wù)員將問題一層一層地往上報，來來回回過程中，往往耽誤了相當(dāng)多的時間，導(dǎo)致了行政效率的低下。

然而，構(gòu)建服務(wù)型政府、構(gòu)建具有回應(yīng)性的政府要求基層公務(wù)員具備一些自主決策權(quán)力?；鶎庸珓?wù)員一旦具備自主決策權(quán)力，就能根據(jù)經(jīng)驗判斷做出相應(yīng)的決策，提高行政效率，從而也提升民眾滿意度。值得一提的是，基層公務(wù)員做出科學(xué)正確的決策是建立在調(diào)查研究之上的?！皼]有調(diào)研就沒有發(fā)言權(quán)”，因此，為保證決策的科學(xué)性、合理性，必然要求基層公務(wù)員掌握調(diào)查研究能力，通過對社情民意的調(diào)查，掌握群眾需求，為決策提供全面的信息支撐。

李：祁老師的研究不僅應(yīng)用在政府領(lǐng)域，據(jù)了解，您也給諸多EMBA學(xué)員講課。請問您是如何把握政府領(lǐng)域與商界、企業(yè)界的區(qū)別？

祁：我們都知道，政府與企業(yè)存在著差異。首先是他們追求的目標不同。政府追求的是公共利益，追求更加公平高效地提供公共服務(wù)；而企業(yè)追求的是經(jīng)濟利潤，追求私人利潤最大化。但其實不管是政府還是企業(yè)，有一個共同的目標就是追求效率的提升，這點在企業(yè)上毋庸置疑。在政府方面，隨著新公共管理運動的興起，很多源自企業(yè)的管理技術(shù)和方法，如平衡計分卡、全面質(zhì)量管理、標桿管理等管理工具引入了政府管理領(lǐng)域。政府管理越來越注重管理效率的提高，注重成本收益分析。因此從這點來說，管理工具和管理方法在政府界和企業(yè)界是相通的。

但這并不意味著兩者可以混為一談。如果給企業(yè)界做培訓(xùn)，講授的是管理技術(shù)和方法以及管理理念，旨在提高企業(yè)管理的效率。但是進行公務(wù)員培訓(xùn)時，注重的不僅是效率，還有公平。公共服務(wù)不能單純追求公共服務(wù)提供的高效率，而忽視了公共服務(wù)的公平問題。這是兩者的區(qū)別。

李：那么在訪談的最后，我替所有跨學(xué)科聯(lián)盟的碩士生、博士生問一個問題：您對有志于從事學(xué)術(shù)工作的青年學(xué)子有何建議？

祁：三點建議吧！

第一，學(xué)習(xí)掌握好外語。一方面，目前西方國家的各學(xué)科研究基本上都走在中國研究的前面。如果想成為一名杰出的研究者，必須學(xué)習(xí)和研究西方研究的成果。這就要求學(xué)者必須具備較好的外語能力。缺少了外語這門工具，研究西方理論前沿將變得被動和困難。另一方面，杰出的學(xué)者影響力不能僅僅局限在國內(nèi)，我們應(yīng)該嘗試跟西方學(xué)者進行對話和探討。這是未來國際化的大趨勢。

第二，夯實研究方法。研究方法是研究某個學(xué)科最基本的技術(shù)，隨著社會的發(fā)展，未來的論證對數(shù)據(jù)收集和分析的要求越來越高，掌握好定量分析方法，對未來的學(xué)術(shù)研究相當(dāng)重要。

第三，由點到面。如果想研究某一領(lǐng)域的知識，可以從該領(lǐng)域的某一點切入，將這個點的問題研究透徹，并具備一定的影響力，然后再圍繞這個點不斷地擴散研究內(nèi)容。