中國(guó)校車安全管理中的政府責(zé)任研究

【摘要】近年來(lái)校車事故頻頻發(fā)生，而政府部門的責(zé)任缺位、監(jiān)督管理不力是導(dǎo)致我國(guó)校車交通事故頻發(fā)的主因。政府在校車安全管理中的責(zé)任缺位主要表現(xiàn)在：政府部門對(duì)教育資源的配置失衡、高效的校車安全管理體制尚未建立、立法滯后、校車運(yùn)營(yíng)市場(chǎng)管理無(wú)序等方面。在借鑒美國(guó)校車安全管理先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，提出強(qiáng)化校車安全管理中的政府責(zé)任的建議，以解決校車交通安全這個(gè)關(guān)系到千家萬(wàn)戶的民生大問題。

【關(guān)鍵詞】校車安全；政府責(zé)任；安全管理

引言

校車作為學(xué)生每天乘坐的交通工具，其安全問題不容忽視。無(wú)疑，校車為學(xué)生上學(xué)放學(xué)提供了諸多便利。但遺憾的是，我國(guó)很多地方的校車不同程度地存在著安全隱患：使用報(bào)廢車、租用黑車、司機(jī)責(zé)任意識(shí)不強(qiáng)、校車嚴(yán)重超載超速等。校車安全隱患的大量存在，導(dǎo)致事故頻頻發(fā)生，其中農(nóng)村校車安全形勢(shì)更為嚴(yán)峻。教育部公布的《全國(guó)中小學(xué)安全形勢(shì)分析報(bào)告》顯示，“全國(guó)各地上報(bào)的各類中小學(xué)校園安全事故中，有61.61%發(fā)生在校外，主要以溺水和交通事故為主，其中交通事故受傷人數(shù)最多。而農(nóng)村是校園安全事故多發(fā)地區(qū)，全國(guó)各地上報(bào)的各類中小學(xué)校園安全事故中，27.68%發(fā)生在城市，72.32%發(fā)生在農(nóng)村?！蹦壳埃＼嚱煌ò踩呀?jīng)成為一個(gè)社會(huì)高度關(guān)注的熱點(diǎn)問題。為保障學(xué)生的安全，加強(qiáng)校車安全管理，我國(guó)各級(jí)政府及其部門采取了許多舉措，但這些措施治標(biāo)不治本，校車交通安全仍然存在一些難以根除的問題。究其根本，政府責(zé)任的缺失是校車交通安全管理難以取得有效進(jìn)展的原因所在。

一、我國(guó)校車安全管理的現(xiàn)狀

20世紀(jì)90年代初期，隨著民辦中小學(xué)校、幼兒園等的發(fā)展，校車開始成為主要交通工具。進(jìn)入21世紀(jì)，并校車呈現(xiàn)快速增長(zhǎng)的趨勢(shì)，校車的選型、運(yùn)行、管理也有了改善。在城市，由于城市化進(jìn)程的加快，教育資源的集中與優(yōu)化，學(xué)生居住地分散化、復(fù)雜化，部分學(xué)生存在上學(xué)乘車難的問題，一些市區(qū)的公辦學(xué)校開始配備校車；在農(nóng)村，一些公辦學(xué)校也配備了校車。但是，在經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)動(dòng)下，舊車、破車、改裝車、拼裝車、報(bào)廢車、三無(wú)車輛等“黑校車”開始涌現(xiàn)，加上管理滯后，危及學(xué)生生命、健康的交通事故不斷發(fā)生。校車交通安全逐漸成為了社會(huì)關(guān)注的熱點(diǎn)。

為了保障校車交通安全，我國(guó)各級(jí)政府采取了一些措施加強(qiáng)對(duì)校車的管理與監(jiān)督。2006年底，各地教育行政部門會(huì)同公安部門對(duì)全國(guó)20萬(wàn)所中小學(xué)的7萬(wàn)多輛校車進(jìn)行了集中排查整治，查出9000多輛不合格校車。深圳市人民政府于2006年4月13日頒布了《深圳市校車交通安全管理暫行辦法》，這是我國(guó)首部校車交通安全管理的地方性法規(guī)。2007年6月22日，我國(guó)頒布了《機(jī)動(dòng)車運(yùn)行安全技術(shù)條件》（GB7258—2004）第2號(hào)修改單。這是我國(guó)頒布實(shí)施的第一個(gè)有關(guān)校車的國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)。同年，國(guó)家質(zhì)檢總局和國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)委也發(fā)布了《專用小學(xué)生校車安全技術(shù)條件》和《專用小學(xué)生校車小學(xué)生座椅及固定件的技術(shù)要求》。此外，教育部、公安部聯(lián)合國(guó)務(wù)院其他部門陸續(xù)發(fā)布了《中小學(xué)幼兒園安全管理辦法》、《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村中小學(xué)生幼兒上下學(xué)乘車安全工作的通知》等文件；青島、哈爾濱等市專門發(fā)布了有關(guān)校車安全管理的地方規(guī)章。這一系列規(guī)范措施在校車管理中發(fā)揮著重要作用，在一定程度上改善了嚴(yán)峻的校車安全形勢(shì)。

但是，校車安全事故在全國(guó)各地仍時(shí)有發(fā)生。譬如：2010年，湖南衡南“十二·二七”校車墜河事件，一輛載滿20名小學(xué)生的三輪車墜入河中，造成14人死亡，多人受傷；2011年8月、9月，海南三亞、海口分別有一幼兒園在接送學(xué)生到幼兒園后未清點(diǎn)人數(shù)就關(guān)閉車門，各致一名幼兒遺留車內(nèi)窒息死亡；2011年11月，甘肅正寧一幼兒園校車（核載9人、實(shí)載64人），在大霧天氣下逆向超速行駛，與迎面一輛重型自卸貨車發(fā)生正面相撞，造成21人死亡、43人受傷，2013年9月深圳一小車發(fā)生事故，致1人死亡14人受傷……這些慘痛的教訓(xùn)反映出我國(guó)校車安全管理令人堪憂的現(xiàn)狀。

二、政府在校車安全管理中的責(zé)任缺位及原因

1.政府部門對(duì)教育資源的布局不合理，配置失衡

《中華人民共和國(guó)義務(wù)教育法》規(guī)定，一個(gè)學(xué)校的輻射半徑是2.5公里。伴隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，國(guó)家逐漸采取了以縣為主的管理體制。由于近十年我國(guó)人口年齡結(jié)構(gòu)和生育率的變化，農(nóng)村的（包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)）適齡入學(xué)兒童明顯降低，為了節(jié)省教育成本，國(guó)家推行“裁點(diǎn)并?！钡恼撸罅康摹按逍　北怀?，優(yōu)秀教育資源堆積在城區(qū)。而農(nóng)村學(xué)生家長(zhǎng)為了讓子女獲得相對(duì)高質(zhì)量教育資源被迫將孩子轉(zhuǎn)入城區(qū)學(xué)校入學(xué)，縣級(jí)重點(diǎn)小學(xué)的中心積聚效應(yīng)因此被無(wú)限放大。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，“從2000年到2010年，十年間全國(guó)小學(xué)數(shù)量因上述原因減少一半，從55萬(wàn)所減至26萬(wàn)所。初中減少六分之一，從6.4萬(wàn)所減至5.5萬(wàn)所”?？陀^上講，“裁點(diǎn)并校”符合經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展對(duì)教育資源的配置的要求，但是政府部門對(duì)政策的制定和施行缺乏必要的預(yù)見性，在實(shí)際操作工程中又沒有真正按照《義務(wù)教育法》的精神來(lái)進(jìn)行學(xué)校的布局建設(shè)，嚴(yán)重違背了就近入學(xué)的原則。也因?yàn)槿绱?，由于學(xué)校路程的增長(zhǎng)，坐各種交通工具上學(xué)成了必然的選擇，增加了學(xué)生發(fā)生校車安全事故的風(fēng)險(xiǎn)。面對(duì)現(xiàn)實(shí)，教育部門提出了增加住宿生比例來(lái)解決上學(xué)難的問題，但由于孩子過小，需要親情的呵護(hù)，很多家長(zhǎng)都不愿意將自己的孩子留宿在學(xué)校。所以，增加住宿生的措施并不能有效降低“裁點(diǎn)并校”帶來(lái)的校車安全風(fēng)險(xiǎn)。

2.尚未建立起合理、高效的校車安全管理體制

校車安全管理是一個(gè)社會(huì)系統(tǒng)工程，涉及到校車技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、車輛的運(yùn)營(yíng)與維修管理、駕駛員的選聘與管理，以及道路交通法規(guī)、政府管理機(jī)構(gòu)、財(cái)政補(bǔ)貼政策等許多領(lǐng)域。在現(xiàn)行管理體制下，校車安全涉及教育、公安、交通、安監(jiān)、質(zhì)檢等眾多管理部門，形成多頭平行管理的局面。各部門互不隸屬，都有管理權(quán)，如教育部門負(fù)責(zé)在學(xué)校范圍內(nèi)的校車安全管理，交通部門則負(fù)責(zé)交通運(yùn)輸系統(tǒng)中的校車安全檢查，但每一部門的權(quán)限范圍又有其局限性，無(wú)法對(duì)校車交通安全進(jìn)行全面而有效的監(jiān)督管理。這種管理體制的弊端在于：對(duì)校車安全管理上不重視、責(zé)任劃分不清晰、工作機(jī)制不健全、責(zé)任追究不到位；各部門缺乏配合和統(tǒng)一管理，諸多工作環(huán)節(jié)缺位，難以發(fā)揮綜合管理的作用，形成管理盲區(qū)。

3.立法滯后，政府措施不力

由于近年來(lái)校車的迅速增長(zhǎng)，校車交通安全事故也呈不斷增長(zhǎng)之勢(shì)。事故的頻發(fā)使得我國(guó)各級(jí)政府開始重視校車的安全管理，采取了一系列的治理措施。例如，幾乎每年都會(huì)有全國(guó)性的集中整治、地方性的集中整治與專項(xiàng)整治、制定地方性校車管理規(guī)定等，可以肯定，這些措施對(duì)于消除校車交通安全隱患，遏制校車交通違法行為，避免校車交通事故等起到了一定的作用。然而，這些措施具有突擊性等特點(diǎn)，缺乏長(zhǎng)效性，導(dǎo)致校車交通安全治理在總體上仍處于困難境地。此外，各種各樣的集中專項(xiàng)整治也是不經(jīng)濟(jì)的，不但要耗費(fèi)大量的人力物力，增大社會(huì)成本，而且收效也十分有限。

實(shí)踐證明，僅僅依靠各種突擊集中整治是無(wú)法從根本上解決校車的安全問題的，必須走向法制化道路。為此，各級(jí)政府開始制定各種法規(guī)、規(guī)章，讓校車安全管理可以做到有法可依、有章可循。盡管如此，政府在校車安全立法責(zé)任中仍然存在缺位。

首先，缺乏一部全國(guó)性的專門針對(duì)校車而制定的系統(tǒng)完備的法律，各個(gè)地方政府出臺(tái)的條例辦法都有其地域上的局限性，可操作性不強(qiáng)。其次，校車安全立法包含多個(gè)方面的立法，包括對(duì)校車的科學(xué)界定、校車的安全技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、校車司機(jī)的選拔和管理、監(jiān)督管理的責(zé)任主體、道路特權(quán)等，這些都必須由法律規(guī)定。最后，雖然一些省、市出臺(tái)的地方性法規(guī)、規(guī)章已經(jīng)將校車安全管理納入其中，但對(duì)其違法行為進(jìn)行處罰于法無(wú)據(jù)。政府在校車安全管理中立法責(zé)任的缺位使得校車日常管理無(wú)法可依，難以從根本上解決校車安全問題。

4.校車運(yùn)營(yíng)市場(chǎng)管理無(wú)序

據(jù)有關(guān)部門統(tǒng)計(jì)，“我國(guó)現(xiàn)在中小學(xué)生有1.5億多人，需要乘坐校車的約有6800萬(wàn)人左右，按照每輛車搭載45人來(lái)計(jì)算，約需要150萬(wàn)輛校車，而合格的校車不到10萬(wàn)輛。”巨大的供需矛盾使校車營(yíng)運(yùn)有利可圖，吸引了大量的社會(huì)車輛涉足其中，“黑校車”因而有了存在發(fā)展的動(dòng)因。而在對(duì)“黑校車”的處理上，由于缺少配套法律法規(guī)支持，公安、交通、質(zhì)檢等職能部門在實(shí)際工作中都存在慢作為、甚至是不作為的情況。再一個(gè)原因是由于人力的有限，交警或者交通路政執(zhí)法人員一般只在縣城主要干道設(shè)卡檢查，而絕大部分校車事故發(fā)生地是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)道路或者城鄉(xiāng)結(jié)合處，相比之下執(zhí)法輻射范圍極其有限。因此，政府監(jiān)管乏力使校車的管理運(yùn)營(yíng)方面出現(xiàn)了一個(gè)巨大的“真空帶”，讓這些無(wú)營(yíng)運(yùn)證照、無(wú)校車識(shí)別標(biāo)志、超過年審期限，有的甚至欠繳或者未繳強(qiáng)制責(zé)任險(xiǎn)的“黑校車”有機(jī)可乘。

三、強(qiáng)化校車安全管理中政府責(zé)任的建議

1.調(diào)整學(xué)校空間布局，合理配置教育資源

以縣為單位，在地方政府教育主管部門主導(dǎo)下，充分動(dòng)用各種社會(huì)資源加大對(duì)已有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)小學(xué)的軟硬件投入，改變以往鄉(xiāng)鎮(zhèn)教師與城區(qū)教師同工不同酬的境況，使他們享有同等的待遇；定期組織互換交流，分享教學(xué)管理經(jīng)驗(yàn)，必要時(shí)組織城區(qū)教師實(shí)行輪崗制，要求每學(xué)年必須完成一定學(xué)時(shí)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)小學(xué)授課工作，并作為年終績(jī)效考核的重要參考依據(jù)。這樣做的目的是平衡優(yōu)秀教師資源在城鄉(xiāng)各個(gè)學(xué)校的合理分配流動(dòng)。與此同時(shí)，合理布局中小學(xué)和幼兒園，盡可能減少幼兒、小學(xué)生就學(xué)對(duì)校車的依賴。《義務(wù)教育法》明確規(guī)定“地方各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)保障適齡兒童、少年在戶籍所在地學(xué)校就近入學(xué)”。在有條件的學(xué)校繼續(xù)完善寄宿制度，使路途較遠(yuǎn)的學(xué)生可以選擇住校，減少每日往返次數(shù)，降低意外事故發(fā)生的系數(shù)。

2.建立政府主導(dǎo)、各部門職責(zé)明晰的校車安全管理體制

在校車安全管理中，因?yàn)樯婕案骷?jí)政府及其教育、財(cái)政、公安、交通運(yùn)輸、產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督、安全生產(chǎn)監(jiān)督管理、工業(yè)和信息化等多個(gè)職能部門，所以為避免出現(xiàn)多頭管理、職責(zé)不清、信息無(wú)法共享等問題，需要成立由各級(jí)地方政府主導(dǎo)、某一個(gè)部門具體牽頭的工作聯(lián)席會(huì)議制度，形成職責(zé)明確、分工合作、信息共享的校車安全管理體制和工作機(jī)制。具體操作上，筆者認(rèn)為必須要明確的是第一責(zé)任主體，建議由縣一級(jí)政府負(fù)首要責(zé)任，政府負(fù)總責(zé)，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)一組織，教育、公安、交通運(yùn)輸、產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督、安全生產(chǎn)監(jiān)督管理、工業(yè)和信息化等有關(guān)部門按照各自的職責(zé)，負(fù)責(zé)校車安全管理的相關(guān)工作。同時(shí)為加強(qiáng)校車安全管理工作的總體協(xié)調(diào)，要建立校車安全管理工作協(xié)調(diào)機(jī)制，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)校車安全管理中的重大事項(xiàng)，做好校車安全管理工作。

3.加強(qiáng)立法工作，規(guī)范校車安全管理

立法方面，筆者認(rèn)為可以借鑒美國(guó)在校車安全管理方面的成功經(jīng)驗(yàn)。一是細(xì)化校車技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。在認(rèn)真執(zhí)行《專用小學(xué)生校車安全技術(shù)條件》的同時(shí)，進(jìn)一步細(xì)化校車各項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)，比如美國(guó)是所有國(guó)家中校車標(biāo)準(zhǔn)最完善的國(guó)家，從1966 年到2000年共頒布了37 項(xiàng)聯(lián)邦機(jī)動(dòng)車輛安全標(biāo)準(zhǔn)，包括6項(xiàng)涉及校車安全的標(biāo)準(zhǔn)。二是制定一部全國(guó)性的法律。從法律層面上確保校車享有與公交車、警車或者消防車同等的優(yōu)先通行權(quán)，并加快行政規(guī)章和地方政府法律法規(guī)等配套法律制度的建設(shè)，這些法規(guī)內(nèi)容要比全國(guó)性法律的相關(guān)要求更嚴(yán)格。例如，在美國(guó)當(dāng)校車準(zhǔn)備停車時(shí)，所有接近校車的車輛都須立即減速并完全停車；在校車停車上下學(xué)生時(shí)，任何車輛，哪怕是警車、救護(hù)車、消防車都要處于完全停車狀態(tài)，而超越正在停靠和上下學(xué)生的校車被視為是最嚴(yán)重的交通違法行為之一。

三是必須對(duì)校車駕駛員進(jìn)行嚴(yán)格選擇和管理，并制定統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)使其與其他普通駕駛員區(qū)分開來(lái)。比如，在美國(guó)有專門針對(duì)校車司機(jī)選用資格條件的規(guī)定，包括擔(dān)任校車駕駛員需達(dá)到的最低年齡和車齡、持有的駕駛證類型、心理是否健康，還要無(wú)犯罪和交通違章記錄等。在選用程序上，校車駕駛員的選用需要經(jīng)過當(dāng)?shù)亟逃煌ú块T的考核與審查。在校車司機(jī)待遇方面，可以采用社會(huì)公開考試選拔的方式，考試的內(nèi)容包括交通法律法規(guī)考查、性格測(cè)試、心理抗壓能力測(cè)試、應(yīng)急處置等，入職者享受穩(wěn)定的福利待遇，使每位駕駛員都能安心工作，解除他們的后顧之憂。

四是從法律上規(guī)定各級(jí)政府和學(xué)校要定期組織開展校車安全知識(shí)的宣傳活動(dòng)?？梢酝ㄟ^觀看錄像、課堂講解、實(shí)際演練等形式，讓每個(gè)學(xué)生都能清楚地了解和掌握如何乘坐校車。

4.加強(qiáng)行政執(zhí)法監(jiān)督，嚴(yán)厲打擊“黑校車”非法營(yíng)運(yùn)行為

在科學(xué)立法的基礎(chǔ)上，各行政執(zhí)法部門要加大執(zhí)法監(jiān)督工作。一是地方政府要高度重視，出臺(tái)適宜的校車安全管理規(guī)定。質(zhì)檢、公安、交通、教育等職能部門要通力合作、分工明確建立相應(yīng)的層級(jí)機(jī)制和協(xié)調(diào)機(jī)制，聯(lián)合監(jiān)督執(zhí)法。二是考慮給校車安裝GPS衛(wèi)星導(dǎo)航系統(tǒng)和汽車行駛記錄儀（該裝置俗稱“汽車黑匣子”）。這樣校車監(jiān)管部門能夠隨時(shí)跟蹤校車的行進(jìn)路線路況，發(fā)生意外后也能根據(jù)黑匣子記錄情況對(duì)責(zé)任人給予嚴(yán)厲處罰，甚至刑事訴訟。三是職能部門要與學(xué)校、家長(zhǎng)之間建立長(zhǎng)效的溝通機(jī)制。廣泛收集相關(guān)反饋信息，鼓勵(lì)人們對(duì)“黑校車”非法營(yíng)運(yùn)行為予以舉報(bào)，讓“黑校車”不敢頂風(fēng)營(yíng)運(yùn)，編制成一張社會(huì)監(jiān)督的“大網(wǎng)”，盡最大努力壓縮“黑校車”的生存空間。同時(shí)交警、路政部門也要相互配合適當(dāng)擴(kuò)大巡查范圍和執(zhí)法半徑，特別是在學(xué)校周邊路徑，形成常態(tài)巡邏機(jī)制，對(duì)違反規(guī)定的“黑校車”營(yíng)運(yùn)人依法嚴(yán)厲處罰。

結(jié)語(yǔ)

校車安全管理是政府的義務(wù)與責(zé)任，政府應(yīng)加強(qiáng)在校車交通安全方面的系統(tǒng)立法，通過各種方式強(qiáng)化對(duì)校車的運(yùn)營(yíng)管理，與時(shí)俱進(jìn)的改進(jìn)自己的監(jiān)管方法，提高監(jiān)管水平和效率，努力將校車事故扼殺在搖籃里，創(chuàng)造出一個(gè)安全有序的校車交通壞境，構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)。

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