現(xiàn)行社區(qū)管理模式矛盾淺析

【摘要】我國社區(qū)管理問題伴隨著現(xiàn)代社會(huì)市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展逐步演變?yōu)槊艿募斜l(fā)點(diǎn)，治安、信訪等多種問題頻發(fā)。問題的原因在于街道辦事處和居委會(huì)承擔(dān)了過多的管理職能，而群眾自治進(jìn)一步弱化。政府部門管理范圍過寬有一定的歷史原因，在社會(huì)改革進(jìn)一步深化的同時(shí)，政府的管理思路和管理模式并沒有做出相應(yīng)的變革，反而進(jìn)一步強(qiáng)化基層部門的管理職能，進(jìn)而造成各種社會(huì)問題。

【關(guān)鍵詞】基層；社區(qū)；管理；矛盾

今天，在基層社區(qū)實(shí)現(xiàn)“和諧”治理是各國政府都在探索的一個(gè)共同課題。有關(guān)研究認(rèn)為，“和諧”社區(qū)管理指政府和公眾合作開展公共事務(wù)管理以使公共利益最大化的社會(huì)管理過程，具體體現(xiàn)在以下幾方面：社會(huì)秩序和權(quán)威被自覺認(rèn)可和服從；與公民利益相關(guān)的政府政策信息公開；實(shí)行法治；管理者對民眾需求作出及時(shí)、負(fù)責(zé)的反應(yīng)等。城市是我國現(xiàn)代化建設(shè)的中心，對我國而言，如何盡快在城市基層建成“管理有序、服務(wù)完善、環(huán)境優(yōu)美、文明祥和”的現(xiàn)代化社區(qū)，建立良好的治理秩序是國家面臨的一個(gè)緊迫任務(wù)。隨著近年來，改革的不斷深化和社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的逐步建立，在原先賴以整合城市基層社會(huì)的“單位制”模式的社會(huì)控制功能逐步弱化。在此背景下，國家對城市基層社會(huì)的管理和控制重心放到了街道這一層面。街道辦事處作為城市最基層的區(qū)政府的派出機(jī)構(gòu)，其所起的職能日益突顯。概括而言，街道辦事處的主要職能為：實(shí)施政府管理和促進(jìn)社區(qū)民主，具體表現(xiàn)為區(qū)街關(guān)系和街居關(guān)系。因?yàn)槊裰魇菍?shí)現(xiàn)“善治”的手段和保證，一方面，新形勢下基層要求實(shí)現(xiàn)民主管理的呼聲日益高漲，社區(qū)民主使得普通市民有權(quán)參與社區(qū)公共事務(wù)管理，從而實(shí)現(xiàn)國家、社會(huì)、市場的良性互動(dòng)。另一方面，經(jīng)濟(jì)體制的改革，社區(qū)民主的發(fā)展，也要求黨和政府逐步推進(jìn)政治體制改革。對城市基層而言，核心是調(diào)整區(qū)和街道的權(quán)責(zé)劃分，理清“條塊關(guān)系”，真正建立“高效、精簡、科學(xué)、民主”的城市基層政府。

我國現(xiàn)行的基層社區(qū)管理模式屬于政府部門和群眾共同管理的基本方式，目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)公眾利益最大化?，F(xiàn)在社區(qū)的管理中，物業(yè)、治安、市容等問題紛繁蕪雜，多頭管理、相互推諉的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。國家高度重視基層社區(qū)管理改革，投入了大量的人力物力，但是實(shí)際效果并不樂觀。這其中的主要矛盾存在于基本制度當(dāng)中。當(dāng)前，我國社區(qū)管理模式經(jīng)過六十余年的發(fā)展演變，逐漸發(fā)展成為現(xiàn)行體制。早期的國家管理模式覆蓋了社會(huì)的方方面面，實(shí)行基層社區(qū)垂直管理體系，街道辦事處和居民委員會(huì)擔(dān)負(fù)著對社區(qū)的直接管理職責(zé)。其中街道辦事處行使行政職能，在行政審批、證明、戶籍等方面實(shí)行管理。居民委員會(huì)開展具體工作。這些工作都是對于單位管理模式的補(bǔ)充和完善，并非群眾管理的主要責(zé)任方。

在這種管理模式下，政府部門承擔(dān)著管理的主要職責(zé)，負(fù)責(zé)制定游戲規(guī)則，并在現(xiàn)行體制下管理社區(qū)的干部、經(jīng)費(fèi)、考核等方方面面。在這個(gè)體制中，社區(qū)管理的決策權(quán)、計(jì)劃權(quán)、組織權(quán)、監(jiān)督權(quán)等各項(xiàng)權(quán)力全部歸于政府。街道辦事處和居委會(huì)實(shí)際上成為了政府實(shí)施社區(qū)管理職能的具體執(zhí)行部門。像這種政府部門大包大攬的集權(quán)式社區(qū)管理模式，在各行各業(yè)大興改革創(chuàng)新之風(fēng)的今天，并沒有因?yàn)闊o法達(dá)到現(xiàn)今的新型社區(qū)管理要求而發(fā)生根本性的改變?，F(xiàn)行的社區(qū)管理可以概括為“政府萬能”。在這種思想下，國家權(quán)力擁有社會(huì)資源的絕對支配權(quán)，政府通過政策的指揮棒達(dá)到對社會(huì)全方位的管理。這種管理模式，早期是通過工作單位來實(shí)現(xiàn)的。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，幾乎所有城市居民都受制于戶籍制度，很難自由遷移。而工作單位的行政職能，又強(qiáng)化了對公民的管理。這種社會(huì)條件下，工作單位不僅公民創(chuàng)造社會(huì)價(jià)值以及個(gè)人賴以謀生的載體，還是職工體現(xiàn)其社會(huì)性的重要標(biāo)志，是他們獲取社會(huì)認(rèn)知和確保獲得保障的重要保證。因此，人們對工作單位具有強(qiáng)烈的依賴性和歸屬感，但是對于居住的社區(qū)則沒有感受到與自身的聯(lián)系。

隨著社會(huì)的演變，原有的全能單位管理模式不斷弱化，企業(yè)改制、破產(chǎn)重組、開放個(gè)體自營經(jīng)濟(jì)使越來越多的人脫離了單位的行政管理范疇，走向了社會(huì)。這時(shí)的社區(qū)管理職能發(fā)生了根本性的轉(zhuǎn)變，由協(xié)助管理變成了管理的主體。為加強(qiáng)基層社區(qū)的管理能力，主要通過兩方面加強(qiáng)街道辦事處和居民委員會(huì)的管理職能。一是在管理面上加強(qiáng)街道辦事處的職能。重點(diǎn)是提升社會(huì)救助和控制能力。例如對困難群體如失業(yè)人員、孤寡老人、困難家庭開展救助，加強(qiáng)戶籍、治安、計(jì)生管理等；二是加強(qiáng)居委會(huì)的管理深度。例如某些街道辦事處成立了專職機(jī)構(gòu)指導(dǎo)居委會(huì)開展社區(qū)管理工作，使居委會(huì)嚴(yán)格按照行政指令開展相應(yīng)的管理工作。

現(xiàn)代社區(qū)管理模式的矛盾主要體現(xiàn)在三個(gè)方面：

一、街道辦事處作為唯一的管理主體難以滿足社區(qū)居民多樣化的需求。伴隨著社會(huì)的發(fā)展變革，人們的身份從單位職工逐步向社會(huì)個(gè)體轉(zhuǎn)變，隨之改變了人們的生產(chǎn)生活方式，個(gè)人的需求逐漸向多樣化和復(fù)雜化發(fā)展。個(gè)體經(jīng)濟(jì)、私營經(jīng)濟(jì)等新興群體在經(jīng)濟(jì)目標(biāo)逐步實(shí)現(xiàn)的過程中，社會(huì)意識也隨之產(chǎn)生，并且?guī)в凶陨淼睦孀非蟆ａ槍@種情況，雖然采取了一些必要的措施，但由于受到傳統(tǒng)管理模式的束縛以及街道辦事處自身利益的考慮，以及受到維穩(wěn)等方面的重重壓力，政府仍然繼續(xù)強(qiáng)化自身社區(qū)管理能力。例如居民委員會(huì)名義上屬于群眾自治組織，與政府部門的關(guān)系根據(jù)《中華人民共和國城市居民委員會(huì)組織法》明確表示屬于指導(dǎo)與被指導(dǎo)關(guān)系，但在實(shí)際執(zhí)行過程中仍然屬于管理與被管理的關(guān)系。針對不斷出現(xiàn)的新問題、新情況，現(xiàn)行的處理方式就是成立專職部門開展具體工作，這就造成了政府機(jī)構(gòu)精簡成為了空想。而且政府作為社區(qū)管理的主體，不但取代了社區(qū)應(yīng)當(dāng)實(shí)施的自治職能，還帶來了現(xiàn)在街道辦事處機(jī)構(gòu)臃腫、效率低下、信訪問題頻發(fā)。

二、現(xiàn)行的社區(qū)管理體制縱向和橫向之間的矛盾?，F(xiàn)階段各級政府部門實(shí)施自上而下的管理體系，例如治安、衛(wèi)生、工商等都在社區(qū)實(shí)施具體管理職能。而橫向的行政權(quán)力體系，就是街道辦事處在社區(qū)層面對內(nèi)部部門和條上派出機(jī)構(gòu)的綜合協(xié)調(diào)管理。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，政府部門的橫向與縱向的矛盾主要在單位內(nèi)部解決，而體現(xiàn)在社區(qū)管理上的矛盾并不明顯。但是伴隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，城市規(guī)模不斷擴(kuò)大，對社區(qū)管理職能需求不斷擴(kuò)大。地方政府對橫向與縱向職能重組進(jìn)行了多種嘗試，但是舊體制下的管理固化模式仍然難以根本改變。

三、在社區(qū)的管理中沒有明確區(qū)分黨與政。90年初，中央曾提出“黨政分離，政企分開”指導(dǎo)思想。在以后的實(shí)踐中前半句被否定了，后半句卻得到了很好地貫徹?，F(xiàn)如今社區(qū)管理遭遇了類似的困境。按照有關(guān)理論，政府、市場、社會(huì)三大領(lǐng)域具有不同的功能和價(jià)值定位，相互之間互相補(bǔ)充，而又無法替代。起初國內(nèi)企業(yè)承擔(dān)了過多的社會(huì)責(zé)任，同時(shí)弱化了自身在市場中的主體地位，造成國內(nèi)政企不分的現(xiàn)實(shí)問題，偏離了企業(yè)自身的價(jià)值追求。通過開展政企分離，企業(yè)不再繼續(xù)承擔(dān)大量的社會(huì)事務(wù)，逐步成長為市場的主體。但同時(shí)，政府又繼承了企業(yè)的社會(huì)事務(wù)職能，沒有對此加以甄別，也沒有放開讓社區(qū)建立群眾自治制度。政府的大包大攬，忽視了政府對社會(huì)事務(wù)行政管理與社會(huì)本身對社會(huì)事務(wù)的自治管理和專業(yè)管理間的區(qū)別。政府通過承擔(dān)社會(huì)事務(wù)，不但阻礙了本應(yīng)不斷發(fā)展的社區(qū)自治和社會(huì)組織的發(fā)展，也把自己推到了“大而低效”、“勞而無功”的窘境。機(jī)構(gòu)龐大，人員忙碌，老百姓卻意見仍很大。

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