論當前行政訴訟面臨的問題、原因及對策

【摘要】近年來，隨著市場經(jīng)濟的快速發(fā)展，人們法律意識逐步提高以及一些社會負面輿論對政府形象的扭曲，“民告官”訴訟糾紛案件又呈新一輪高發(fā)態(tài)勢，并呈現(xiàn)出案情復雜多變的特征。如今“民與官”雙方的矛盾日益尖銳化、復雜化，并且已經(jīng)成為社會的熱點、難點。

【關鍵詞】行政機關敗訴；行政管理；具體行政行為

一、面臨的問題以及原因分析

（一）認定事實不清、主要證據(jù)不足

主要證據(jù)不足是指被訴具體行政行為缺乏必要的證據(jù)，不足以證明被訴具體行政行為所認定的事實。審判實踐中發(fā)現(xiàn)，行政機關收集證據(jù)、認定事實上存在的問題有以下幾種情形：一是行政機關在沒有證據(jù)或者沒有充分證據(jù)證明的情況下就作出具體行政行為?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第二十六條以及《最高人民法院關于行政訴訟證據(jù)若干問題的規(guī)定》第一條均對行政機關在訴訟活動中的舉證責任和法律后果作出了嚴格規(guī)定。二是行政機關對相對人提供的證據(jù)材料未盡審慎的審查義務，作出行政行為依據(jù)的證據(jù)材料虛假。三是行政機關對當事人申請?zhí)幚淼氖马棇彶椴蛔屑?，處理決定的依據(jù)認定事實不清。四是行政機關的工作失職，由此導致的相應責任轉由當事人承擔，有失公正。

（二）適用法律法規(guī)錯誤

行政機關的行政行為必須依據(jù)國家法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)和規(guī)章的規(guī)定進行。適用法律錯誤主要表現(xiàn)在：一是對有明顯法律依據(jù)的卻不引用，籠統(tǒng)表述為根據(jù)有關法律規(guī)定作出決定或者簡單表述為依照XX法的規(guī)定，不明確具體的條款。二是適用法律、法規(guī)不全面，漏引法條，法律修訂后、適用廢止的法律。三是多引與認定事實無關的法條。如某縣規(guī)劃行政主管部門作出的限期拆除違法建筑的決定中，對某居民在集鎮(zhèn)上的違反規(guī)劃管理規(guī)定的建房行為，在適用了城鎮(zhèn)規(guī)劃有關規(guī)定的同時，還適用了土地管理方面的規(guī)定。四是對法律條文的理解錯誤。

（三）超越職權

超越職權是指行政機關行使職權時，超越法律法規(guī)授予的權力界限，作出了無權實施的具體行政行為。主要表現(xiàn)有：一是超越法律授權，行使上級機關的權利。二是超越行政管理范圍，一個機關行使另一個機關的權力。三是超越委托機關的委托權限、事項作出行政行為。

（四）違反法定程序

程序公正是實體公正的保障，違反法律規(guī)定的程序作出的行政行為，即使結果正確，也可能被撤銷或確認違法。主要表現(xiàn)有：一是行政處罰案件中，行政機關不按行政處罰法的規(guī)定，履行事先告知、聽取意見的程序。二是忽視當事人訴權保護的規(guī)定。在城鎮(zhèn)房屋拆遷、違法建筑拆除和農(nóng)村土地征收過程中，行政機關作出責令限期交出土地或拆除違法建筑決定后，在相對人的三人月起訴期限屆滿前就作出強制搬遷或拆除決定，申請強制執(zhí)行。三是超過法定期限作出行政行為。

（五）行政不作為

行政不作為是指行政機關不履行或者拖延履行法定職責的情形。行政不作為不僅包括依法負有作為的法定職責，應作為卻不作為，也包括作為不能達到法定要求的程度。行政不作為的主要情形：一是申請行政機關履行保護人身、財產(chǎn)權的法定職責，行政機關拒絕履行或不予答復的。案例：某縣公安局接到受害人求救電話后，遲延出警導致受害人被他人傷害致死。二是符合法定條件的相對人申請頒發(fā)許可證，行政機關拒絕頒發(fā)或不以答復。三是不履行行政給付義務。

二、進一步提高依法行政執(zhí)法水平的對策

行政執(zhí)法過程中出現(xiàn)的問題，除了行政機關自身因素之外，往往還受制于客觀條件、現(xiàn)實環(huán)境，尤其是管控、命令等傳統(tǒng)行政觀念的轉變更是一個潛移默化的過程，不可能立竿見影。為了進一步提高行政執(zhí)法水平，特從司法審查的角度提出以下意見和建議。

（一）準確把握行政爭議的特點、趨勢，明確糾紛預防化解的重點領域和方向

一是強化民生保護意識。土地、城建、勞動和社會保障、移民等行政管理部門在執(zhí)法過程中，要注意聽取農(nóng)村土地征收中的失地農(nóng)民、城市房屋拆遷中的被拆遷戶、工傷認定及工傷待遇支付中的受傷害職工以及移民搬遷戶等弱勢群體的正當訴求，確立民生權利優(yōu)先、適用法律從寬的執(zhí)法理念。二是強化證據(jù)意識。公安機關作出行政處罰時，要注意證據(jù)收集的全面性，既要收集確認違法事實的證據(jù)，也要注意收集從輕、減輕情形的證據(jù)。工商、國土、房管、社保部門作出的行政許可、登記、給付等行政行為時，要注意加強對當事人申請材料真實性、有效性的審查，避免因?qū)彶椴粐缹Φ谌撕戏嘁嬖斐蓳p害。三是強化程序意識。在堅持實體結果正確的同時，切實遵守法定程序，使行政行為的方式、步驟、順序、期限符合法律法規(guī)的規(guī)定。對于法律法規(guī)對行政程序沒有明確要求的，也要注意遵循行政程序中的一般原則，尊重相對人的程序權利，講調(diào)查，聽取陳述、申辯、注重說明理由。四是強化責任意識。行政機關不能只是強調(diào)積極主動行使職權，也要注重依法及時履行行政職責和法定義務，防止對當事人提出不適當?shù)囊螅兿嗵岣叻ǘl件，逃避社會責任的承擔。

（二）加強行政執(zhí)法隊伍建設，提升行政執(zhí)法能力和水平

一是進一步加強文明執(zhí)法教育，盡可能消除行政機關與相對人之間因執(zhí)法作風問題導致的對立、對抗情緒。二是加強對行政執(zhí)法人員的法制教育和培訓，提高其熟練掌握和準確適用法律的能力。土地管理、勞動和社會保障領域法律規(guī)范浩繁復雜且調(diào)整變動頻繁，執(zhí)法人員要特別注意法律知識的學習和更新。國土、規(guī)劃、建設部門查處違法占地、拆除違章建筑案件中，要注意快速及時到位，將違法行為制止在萌芽狀態(tài)，避免相對人鋌而走險增加投入而最終造成損失擴大，并帶來社會資源的巨大浪費。三是大力推行行政執(zhí)法責任追究制，將行政敗訴情況納入行政機關部門考核、相關執(zhí)法人員績效考核中，督促執(zhí)法人員自覺、規(guī)范執(zhí)法。

（三）進一步加強政府法制建設，鞏固和發(fā)展行政執(zhí)法和行政審判的良性互動機制

一是加強政府法制工作，充分發(fā)揮行政自救的矛盾疏導、糾紛排解功能。建議政府法制機構不僅要發(fā)揮其監(jiān)督規(guī)范執(zhí)法的功能，也要充分發(fā)揮行政調(diào)解、行政復議等制度的作用，盡量使行政爭議通過行政機關自身救濟渠道予以解決，特別要充分發(fā)揮行政復議的糾錯功能，提高政府公信力，避免為了回避當被告而維持錯誤的行政行為。二是提高行政機關應訴能力和應訴水平，積極推行行政首長出庭應訴制度。加強應訴能力的培養(yǎng)，切實糾正少數(shù)案件中暴露出來的不按照法律規(guī)定的期限舉證、不按規(guī)定時間出庭、提供的證據(jù)材料粗糙不規(guī)范、答辯意見針對性不強、理論水平不高、庭上應變能力不強等問題。著力改變“民告官，不見官”的尷尬現(xiàn)狀。三是加大行政案件的溝通和交流力度，推進溝通交流機制的制度化、規(guī)范化。對于行政機關在社會管理創(chuàng)新中的新舉措引發(fā)的行政案件，建議行政機關及時向法院通報新舉措的相關背景、目的，針對可能存在的問題相互溝通和研究，從而使新舉措經(jīng)得起司法的檢驗評估。四是積極支持配合行政訴訟協(xié)調(diào)和解工作，健全完善司法建議落實機制。加強行政訴訟協(xié)調(diào)和解工作，促成相對人自愿撤訴，是實質(zhì)性、徹底性、高效性解決行政爭議的最佳途徑。