黨內法規(guī)：自覺把執(zhí)政黨權力關進制度籠子里

【摘要】中共中央于2013年5月27日頒布施行的《中國共產(chǎn)黨黨內法規(guī)制定條例》（下稱制定條例）對黨內法規(guī)的名稱、制定主體、立法步驟、適用效力等作出了明確而權威的規(guī)定，如新華時評所言：“編織好黨內制度之‘籠’”，實現(xiàn)了“把權力關進制度的籠子”的關鍵一步。

【關鍵詞】法規(guī)；制度；規(guī)定

本文擬通過《中華人民共和國立法法》與《制定條例》的比較，解析一下我國的執(zhí)政黨——中國共產(chǎn)黨是如何通過規(guī)范黨內法規(guī)的名稱等，自覺成為守憲守法模范的。

一、從法的淵源與法的位階說起

（一）法的淵源及其含義

1、法的淵源的概念

法的淵源分為法的實質淵源、效力淵源、材料淵源、形式淵源等。這里綜合法的形式淵源和法的效力淵源為法的淵源下定義：法的淵源，是指有立法權的國家機關按照法定程序制定的、具有不同名稱、不同效力的規(guī)范性法律文件。

2、法的淵源的基本含義

法的淵源包括三個方面的基本含義：

（1）立法主體及立法權限；（2）規(guī)范性法律文件的名稱；（3）規(guī)范性法律文件的地位和效力。

（二）法的位階（等級）

法的位階，又稱法的等級，是指不同形式的法律文件之間的效力等級關系，如憲法的效力最高，法律的效力低于憲法而高于行政法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章等。

（三）《中華人民共和國立法法》關于我國法的淵源和法的位階（等級）的規(guī)定

1、中國當代法的淵源

主要有四類：憲法、法律、法規(guī)和規(guī)章。

2、中國當代法的淵源和位階分析

（1）憲法

①憲法的立法主體是我國的最高權力機關——全國人民代表大會，只有它才有權制定和修改憲法。

②憲法的名稱：憲法或根本法。

③憲法的地位和效力：國家的根本法，具有最高的法律效力。

（2）法律，又分為基本法律和其他法律

①基本法律的立法主體也是我國的最高權力機關——全國人民代表大會，其他法律的立法主體是我國最高權力機關的常設機關——全國人民代表大會常務委員會。

②法律的名稱：均叫“中華人民共和國××法”

③法律的地位和效力：低于憲法，高于行政法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章。

（3）法規(guī)

又分為行政法規(guī)和地方性法規(guī)

①行政法規(guī)

第一、行政法規(guī)的立法主體是國務院。

第二、行政法規(guī)的主要名稱是“中華人民共和國×××條例”，此外，還有關于×××的“決定”、“命令”等。

第三、行政法規(guī)的地位和效力：低于憲法和法律，高于地方性法規(guī)、規(guī)章。

②地方性法規(guī)

第一、立法主體包括：

A、省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會及其常務委員會；

B、較大的市的人民代表大會及其常務委員會（包括省、自治區(qū)人民政府所在地的市、經(jīng)濟特區(qū)所在地的市和經(jīng)國務院批準的較大的市的人民代表大會及其常務委員會）；

C、民族自治地方的人民代表大會。

第二、地方性法規(guī)的主要名稱是“×××地關于×××的條例”，此外，還有“關于×××的決議”、“決定”等。民族自治地方的地方性法規(guī)的名稱叫“自治條例”或“單行條例”。

第三、地方性法規(guī)的地位和效力：低于憲法、法律、行政法規(guī)，高于本級和下級的地方政府規(guī)章。

（4）規(guī)章

又分為部門規(guī)章和地方性政府規(guī)章

①部門規(guī)章

第一、部門規(guī)章的立法主體是：國務院各部、委員會、中國人民銀行、審計署和具有行政管理職能的直屬機構；

第二、部門規(guī)章的主要名稱是“關于××××××的實行細則”、“實施細則”，此外，還有“關于××××××的規(guī)定”、“辦法”等。

第三、部門規(guī)章的地位和效力：低于憲法、法律、行政法規(guī)，與地方政府規(guī)章之間具有同等效力。

②地方政府規(guī)章

第一、地方政府規(guī)章的制定主體，包括：

A、省、自治區(qū)、直轄市人民政府；

B、經(jīng)濟特區(qū)所在地的市的人民政府；

C、經(jīng)國務院批準的較大的市的人民政府。

第二、地方政府規(guī)章的主要名稱是“關于×××地的×××的實施辦法”、“實施細則”、“施行細則”，此外，也有“關于×××地×××的規(guī)定”等。

第三、地方政府規(guī)章的地位和效力：低于憲法、法律、行政法規(guī)，與部門規(guī)章具有同等效力。

二、黨內法規(guī)的淵源與黨內法規(guī)的位階（等級）

（一）黨內法規(guī)及其含義

1、黨內法規(guī)的定義

《制定條例》第二條第一款明文規(guī)定：“黨內法規(guī)是黨的中央組織以及中央紀律檢查委員會、中央各部門和省、自治區(qū)、直轄市黨委制定的規(guī)范黨組織的工作、活動和黨員行為的黨內規(guī)章制度的總稱”。

2、黨內法規(guī)的基本含義

借鑒法的淵源的基本含義，黨內法規(guī)的基本含義包括三個方面：

（1）黨內法規(guī)的制定主體及制定權限；

（2）黨內法規(guī)的名稱；

（3）黨內法規(guī)的地位和效力。

3、黨內法規(guī)的淵源

黨內法規(guī)的淵源，是指有權制定黨內法規(guī)的黨組織在權限范圍內制定的、具有不同名稱、不同效力的規(guī)范性文件。

（二）黨內法規(guī)的名稱和位階（等級）

根據(jù)《制定條例》第四條第一款和第二條第二款，黨內法規(guī)的名稱有7個：黨章、準則、條例、規(guī)則、規(guī)定、辦法、細則。在這些黨內法規(guī)中，“黨章是最根本的黨內法規(guī)，是制定其他黨的法規(guī)的基礎和依據(jù)”。同時，不同名稱的黨內法規(guī)之間有著不同的等級或位階。

（三）《制定條例》關于黨內法規(guī)的淵源與位階（等級）的規(guī)定

黨內法規(guī)分為黨章、中央黨內法規(guī)、和省、自治區(qū)、直轄市的黨內法規(guī)。

1、黨章（章程）

“黨章對黨的性質和宗旨、路線和綱領、指導思想和奮斗目標、組織原則和組織機構、黨員義務和權利以及黨的紀律等作出根本規(guī)定”（《制定條例》第四條第二款）。

（1）制定主體

黨的中央組織——中共中央委員會。

（2）名稱

《中國共產(chǎn)黨章程》。

（3）地位和效力

“黨章是最根本的黨內法規(guī)”，“黨章在黨內法規(guī)中具有最高效力，其他任何黨內法規(guī)都不得同黨章相抵觸”（《制定條例》第25條第一款）。

2、中央黨內法規(guī)

中央黨內法規(guī)分為中共中央的黨內法規(guī)、中紀委及中央各部門的黨內法規(guī)。

（1）中共中央的黨內法規(guī)（簡稱中央黨內法規(guī)）

①制定主體

“黨的中央組織制定的黨內法規(guī)稱為中央黨內法規(guī)”。

《制定條例》第十三條一款規(guī)定了“中央黨內法規(guī)按其內容一般由中央紀律檢查委員會、中央各部門起草，綜合性黨內法規(guī)由中央辦公廳協(xié)調中央紀律檢查委員會、中央有關部門起草或成立專門起草委員會起草”。

《制定條例》第二十二條（一）項：“涉及黨的中央組織、中央紀律檢查委員會產(chǎn)生、組成和職權的黨內法規(guī)，以及涉及黨的重大問題的黨內法規(guī)，由黨的全國代表大會審議批準”。

②黨內法規(guī)的名稱

除黨章外，有準則、條例。

注：“準則對全黨政治生活、組織生活和全體黨員行為作出基本規(guī)定”（《制定條例》第四條第三款）。

③黨內法規(guī)的地位和效力

《制定條例》第二十五條二款規(guī)定了“中央黨內法規(guī)的效力高于中央紀律檢查委員會、中央各部門和省、自治區(qū)、直轄市黨委制定的黨內法規(guī)的效力”，但是低于黨章的效力。

（2）中紀委及中央各部門的黨內法規(guī)

①制定主體

中央紀律檢查委員會、中央各部門，并由其自行組織起草和審批。

②名稱

規(guī)則、規(guī)定、辦法、細則（《制定條例》第四條第六款）。

注：“規(guī)則、規(guī)定、辦法、細則對黨的某一方面重要工作或者事項作出具體規(guī)定”（《制定條例》第四條第五款），

③地位和效力

低于黨章和中央黨內法規(guī)，高于省、自治區(qū)、直轄市黨委制定的黨內法規(guī)。

3、省、自治區(qū)、直轄市的黨內法規(guī)

（1）制定主體

省、自治區(qū)、直轄市黨委，并由其自行組織起草和審批。

（2）名稱

也叫規(guī)則、規(guī)定、辦法、細則。

（3）地位和效力

低于黨章、中央黨內法規(guī)、中紀委及中央各部門黨內法規(guī)。

三、黨內法規(guī)與我國法的淵源的關系

（一）兩者的區(qū)別

兩者的根本區(qū)別是：嚴格說來，黨內法規(guī)不是法或法的淵源，不能將兩者混淆或等同。具體說來，兩者的主要區(qū)別有3個方面：

1、立法（或制定）主體不同

黨內法規(guī)的制定主體是黨的中央機關和省級機關；法律規(guī)范性文件的立法主體則是最高權力機關、較大市的權力機關、最高行政機關及其組成部門以及較大市的政府和民族自治地方的權力機關。

2、規(guī)范性文件的名稱不盡相同

黨內法規(guī)的名稱有7個：“黨章、準則、條例、規(guī)則、規(guī)定、辦法、細則”；法律文件的名稱主要有憲法、法律、條例、實行細則、實施細則等。

3、地位和效力不同

黨內法規(guī)的地位和效力低于憲法和法律：從黨內法規(guī)的內容上看，自覺置于憲法和法律之下，如黨章規(guī)定“黨必須在憲法和法律的范圍內活動”，《制定條例》第七條（三）項規(guī)定制定黨內法規(guī)應當遵循“遵守黨必須在憲法和法律范圍內活動的規(guī)定”的原則等；從黨內法規(guī)的名稱上看，只稱為條例、規(guī)則、辦法、細則等，明顯低于法的淵源中的憲法和法律。

（二）兩者的聯(lián)系

1、黨內法規(guī)對法、法的淵源的運行過程（立法、執(zhí)法、司法、法律監(jiān)督）具有重要的指導作用。

2、黨內法規(guī)對法、法的淵源具有拾遺補缺的作用，如計劃生育政策等。

3、黨內法規(guī)應服從于憲法和法律。

（1）現(xiàn)行憲法序言第十三自然段：“全國各族人民、一切國家機關和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企業(yè)事業(yè)組織，都必須以憲法為根本的活動準則，并且具有維護憲法尊嚴、保證憲法實施的職責”。

現(xiàn)行憲法第五條第四款：“一切國家機關和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企業(yè)事業(yè)組織都必須遵守憲法和法律。一切違反憲法和法律的行為，必須予以追究”。

（2）《中國共產(chǎn)黨章程》、《制定條例》等也作了類似的規(guī)定。

（三）正確認識黨內法規(guī)的地位

1、從原則上講，黨內法規(guī)不是法、不是法的淵源、不能將黨內法規(guī)凌駕于憲法和法律之上，不能以黨內法規(guī)代替憲法和法律。

2、黨內法規(guī)在我國政治生活中的重要（或特殊）地位

（1）黨內法規(guī)中的黨章（即《中國共產(chǎn)黨章程》）是全體中共黨員的“黨內憲法”，對黨的各級機關，對人大及“一府兩院”中的黨組織，對群團組織、企事業(yè)單位中的黨員及黨員領導干部具有重要的約束作用，約束他們模范地遵守憲法和法律，使憲法、法律得以順利實施和廣泛適用。

（2）黨內法規(guī)的及時性優(yōu)于憲法、法律的滯后性，能夠及時調整新形勢下的社會關系。

（3）黨內法規(guī)的廣泛性優(yōu)于憲法、法律，能夠及時調整尚沒有相關法律規(guī)定的社會關系。

（4）黨內法規(guī)在規(guī)范黨員、特別是黨員領導干部方面，其作用大大優(yōu)于憲法、法律的作用，如“雙規(guī)”等。

四、學習貫徹《制定條例》，把執(zhí)政黨的權力關進制度的籠子里

（一）黨內法規(guī)的制定，自覺地把執(zhí)政黨的權力關進制度的籠子里，這主要表現(xiàn)在

在建章立規(guī)方面，即在制定黨內法規(guī)方面，自覺置于憲法和法律之下：

1、《制定條例》規(guī)定了制定黨內法規(guī)應當遵循的原則之一是“遵守黨必須在憲法和法律范圍內活動的規(guī)定”；

2、《制定條例》規(guī)定了黨內法規(guī)審核的主要內容之一是“是否同憲法和法律不一致”；

3、《制定條例》規(guī)定“黨內法規(guī)的名稱為黨章、準則、條例、規(guī)則、規(guī)定、辦法、細則”，而沒有叫“憲法”、“法律”等名稱。

（二）在執(zhí)政理政方面，自覺遵守憲法和法律的相關規(guī)定

1、支持人大依法行使“四權”：

（1）提立法建議，不代替人大立法；

（2）將黨管干部與人大行使人事任免權相結合；

（3）支持人大依法決策，行使對國內外大事的決定權；

（4）支持人大依法對“一府兩院”實施監(jiān)督。

2、逐步廢除以黨代政，支持政府依法行政。

3、加強黨對政法工作的領導，支持司法獨立，即支持法院依法獨立審判、檢察院依法獨立實施法律監(jiān)督。

4、逐步廢除以黨代企、政企不分，支持企業(yè)、特別是國有企業(yè)依法行使自主權。

（三）堅持黨要管黨的原則，首先把執(zhí)政黨的黨內事務管好

（四）黨的各級機關、各級領導干部，特別是全體黨員領導干部首先應成為守憲守法的模范

筆者相信，隨著《中國共產(chǎn)黨黨內法規(guī)制定條例》的實施，作為執(zhí)政黨的中國共產(chǎn)黨一定會自覺地把執(zhí)政黨的權力關進制度的籠子里。