河北省城鄉(xiāng)居民最低生活保障制度一體化構(gòu)想

摘要：現(xiàn)階段，我國的社會保障制度尤其是養(yǎng)老和醫(yī)療保險正在進(jìn)入城鄉(xiāng)統(tǒng)籌階段，相比之下最低生活保障制度的改革步伐略顯緩慢。特別是農(nóng)村最低生活保障制度起步晚、覆蓋面小、保障水平低，城鄉(xiāng)低保制度差距比較大，河北省目前也存在這樣的問題。本文將結(jié)合河北省城市和農(nóng)村低保制度的運(yùn)行現(xiàn)狀，對其城鄉(xiāng)差距、實(shí)現(xiàn)一體化的可行性及實(shí)現(xiàn)路徑進(jìn)行分析。

關(guān)鍵詞：最低生活保障制度 一體化

十八大報告提出，要統(tǒng)籌推進(jìn)城鄉(xiāng)社會保障體系建設(shè)。要堅持全覆蓋、?；?、多層次、可持續(xù)方針，以增強(qiáng)公平性、適應(yīng)流動性、保證可持續(xù)性為重點(diǎn)，全面建成覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系。

河北省自1997年起，各市縣開始建立城鎮(zhèn)居民最低生活保障制度；2005年11月起，各市縣又建立起了農(nóng)村最低生活保障制度，這樣全省形成了一個城鄉(xiāng)有別的二元最低生活保障體系。雖然經(jīng)過十五年的發(fā)展，城鎮(zhèn)和農(nóng)村的低保制度都有所發(fā)展，但是農(nóng)村低保制度發(fā)展明顯落后于城鎮(zhèn)低保，加劇了城鄉(xiāng)發(fā)展的不平衡，進(jìn)一步固化了城鄉(xiāng)壁壘，不利于社會和諧和經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

1 河北省最低生活保障制度城鄉(xiāng)差異現(xiàn)狀

1.1 制度差異

最低生活保障制度是以保障貧困群體基本生活需求為主要目標(biāo)的社會救助制度，是社會救助制度中最基礎(chǔ)的部分。河北省非常注重低保制度的依法運(yùn)行，頒布了一系列相關(guān)的規(guī)范性文件。2000年10月《河北省城市居民最低生活保障實(shí)施辦法》正式實(shí)施，標(biāo)志著河北省城鎮(zhèn)居民最低生活保障制度走上了法制化軌道。2006年河北省發(fā)布了《關(guān)于適當(dāng)提高城鎮(zhèn)居民最低生活保障補(bǔ)助水平有關(guān)問題的通知》，提高了城鎮(zhèn)居民低保的保障水平，切實(shí)保障了低保對象的基本生活。有農(nóng)村低保方面，2005年5月河北省政府發(fā)布了《關(guān)于建立和完善農(nóng)村居民最低生活保障制度的通知》，標(biāo)志著河北省農(nóng)村居民最低生活保障制度全面建立并實(shí)施。2007年頒布了《河北省人民政府關(guān)于進(jìn)一步完善農(nóng)村最低生活保障制度的意見》，為全省農(nóng)村低保制度的運(yùn)行提供了明確的方向和基本保障；同年，河北省民政廳和河北省財政廳聯(lián)合制定了《河北省農(nóng)村最低生活保障家庭收入核定辦法》，為農(nóng)村低保戶標(biāo)準(zhǔn)的確定提供了可行依據(jù)。

1.2 覆蓋率差異

河北省是2005年開始實(shí)行農(nóng)村最低生活保障制度，當(dāng)年的覆蓋人數(shù)是34.8萬人，經(jīng)過幾年的努力，到了2012年增加到208.2萬人，年均增長24.8%。截止2013年1月，河北省的農(nóng)村最低生活保障人數(shù)為207.8萬人，城鎮(zhèn)最低生活保障人數(shù)為77.3萬人。城鎮(zhèn)和農(nóng)村的低保制度在發(fā)展過程中，在覆蓋人數(shù)和覆蓋率方面存在一定差異和特點(diǎn)。

河北省低保制度剛建立的幾年，發(fā)展速度非?？欤?2005年、2006年、2007年、2008年、2009年農(nóng)村低保的覆蓋率分別為0.8%、1.6%、2.9%、4.2%和4.4%，到了2011年覆蓋率為5.3%（見表1）。與城鎮(zhèn)低保相比，農(nóng)村低保制度的覆蓋率在2005年時遠(yuǎn)低于城市低保覆蓋率，到2008年這一覆蓋率開始高于城市，2005至2009年河北省城鎮(zhèn)低保制度覆蓋率分別為3.17%、3.24%、3.17%、3.20%、2.89%，2009年這一趨勢仍在持續(xù)（見表1）。

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1.3 保障水平差異

河北省最低社會保障制度建立以來，發(fā)展的速度很快，尤其是“十一五”期間，河北省不斷增加對城鄉(xiāng)低保群眾的投入，保障標(biāo)準(zhǔn)逐年提高。但是受我國長期以來的二元社會結(jié)構(gòu)影響，城鄉(xiāng)低保水平存在較大的差距。農(nóng)村低保保障標(biāo)準(zhǔn)由2006年的725元/年增加到2011年的1493元/年，達(dá)到了全國平均水平。到了2012年，農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)又提高到1847元/年。城鎮(zhèn)低保保障標(biāo)準(zhǔn)也由2006年的154.5元/月增加到2011年的265元/月，人均月補(bǔ)差從71元提高到163元。到了2012年，城鎮(zhèn)低保標(biāo)準(zhǔn)提高到335元/月。

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從上表可以看出，雖然近年來，農(nóng)村和城鎮(zhèn)的低保水平都有所增長，但兩者依然差距明顯，城鎮(zhèn)低保標(biāo)準(zhǔn)都在農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)的兩倍以上。

2 河北省城鄉(xiāng)居民最低生活保障制度一體化的可行性

2.1 制度基礎(chǔ)

黨的十八大報告明確提出，要統(tǒng)籌推進(jìn)城鄉(xiāng)社會保障體系建設(shè)，把全面建成覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系作為全面建成小康社會的重要目標(biāo)，明確了推進(jìn)社會保障制度改革和事業(yè)發(fā)展的基本方針和重大舉措。

河北省政府一直非常重視最低生活保障制度的建設(shè)， 河北省人力資源和社會保障事業(yè)發(fā)展“十二五”規(guī)劃指出要基本建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系，要全面落實(shí)《中華人民共和國社會保險法》，堅持“廣覆蓋、?；尽⒍鄬哟?、可持續(xù)”的方針，不斷完善社會保障制度，穩(wěn)步提高社會保障水平，初步實(shí)現(xiàn)人人享有基本社會保障。城鄉(xiāng)低保的一體化適應(yīng)了統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，保障和改善民生的需要，而且也具備了中央和地方政府社會政策的支持，其發(fā)展的速度必會大大推進(jìn)。

2.2 經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)

最低生活保障制度的城鄉(xiāng)一體化建設(shè)，需要大量的資金投入，其資金來源主要是國家財政。各級政府財政實(shí)力的充沛是低保城鄉(xiāng)一體化的必要條件。中國經(jīng)濟(jì)經(jīng)過了改革開放三十多年的全面、高速發(fā)展，已經(jīng)積累了建設(shè)全面小康社會的雄厚的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。2012年河北省國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展穩(wěn)中有進(jìn)，經(jīng)初步核算，全省生產(chǎn)總值26575億元，按可比價格計算，比上年增長9.6%。2012年，河北省城鎮(zhèn)居民人均可支配收入20543元，同比增長12.3%，農(nóng)村居民人均純收入8081元，增長13.5%，兩者均幅均高于GDP增幅。2013年河北地區(qū)生產(chǎn)總值的增長目標(biāo)是9%，全國有24個省區(qū)將GDP增長目標(biāo)定在10%及以上，中國經(jīng)濟(jì)起穩(wěn)回升跡象明顯。在這樣的經(jīng)濟(jì)背景下，社會保障制度的投入必定要增加。而且城鄉(xiāng)居民收入的增長，也有利于他們積極參與社會保障制度一體化的建設(shè)。

3 河北省城鄉(xiāng)居民最低生活保障制度一體化的具體措施

3.1 完善低保法律法規(guī)

法制化是現(xiàn)代社會保障制度運(yùn)行的重要特征和原則。縱觀世界發(fā)達(dá)國家社會保障制度的發(fā)展演變，我們可以看到這些國家在社會保障制度的發(fā)展過程中，都十分重視相關(guān)法律制度的制定、修改和完善。河北省最低生活保障制度的建立和發(fā)展也是在一系列的法律法規(guī)的指引下進(jìn)行的，但是已出臺實(shí)施的這些文件都是以“意見”“辦法”命名，從法律的角度來看都屬于相關(guān)部門的規(guī)章或者政府文件，并不是嚴(yán)格意義上的法律。雖然從實(shí)施主體上來講，最低生活保障制度都是由地方政府負(fù)責(zé)的，但是國家層面的相關(guān)法律可以起到權(quán)威的規(guī)范作用，也有助于我國社保制度一體化的推進(jìn)和最終完成。所以，國家應(yīng)當(dāng)積極推動立法，如制訂《社會求助法》以促進(jìn)最低生活保障制度的發(fā)展。

3.2 加大政府投資力度，多方面籌集資金

低保資金尤其是農(nóng)村低保資金的不充足是制約城鄉(xiāng)低保一體化的重要因素，資金充足是低保一體化順利進(jìn)行的必備條件。首先，應(yīng)該加大政府在低保制度的投資。低保制度一體化的原則之一是政府主導(dǎo)，其主導(dǎo)作用的體現(xiàn)之一就是其財政主導(dǎo)作用。不管是城鎮(zhèn)還是農(nóng)村低保制度，政府都發(fā)揮著不可或缺的作用，沒有政府的財政投入，低保制度就是無本之木，低保一體化也根本不能實(shí)現(xiàn)。但是由于歷史的原因，我國社會保障制度一直存在著重城鎮(zhèn)、輕農(nóng)村的不當(dāng)發(fā)展模式，使得農(nóng)村低保在各方面都大大落后于城市，這也是導(dǎo)致城鄉(xiāng)收入差距拉大、城鄉(xiāng)不和諧的重要因素。要實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)低保的一體化，加快農(nóng)村低保的發(fā)展、提高農(nóng)村低保水平是其應(yīng)有之義，也是必須要進(jìn)行的重要工作，這就需要加大政府對農(nóng)村低保的投入力度。而且在城鄉(xiāng)低保一體化的改革發(fā)展過程中，不論是城鎮(zhèn)還是農(nóng)村都需要政府有力的財政支持，尤其是中西部的不發(fā)達(dá)地區(qū)。再次，應(yīng)當(dāng)拓寬低保資金的來源渠道，在政府投資之外，盡可能地吸引更多的資金投入，比如慈善捐款等。

3.3 搭建社區(qū)管理平臺，加強(qiáng)基層組織建設(shè)

城鎮(zhèn)最低生活保障制度建立的是從中央到地方的管理體制，實(shí)行地方各級人民政府負(fù)責(zé)制，本行政區(qū)域內(nèi)的最低生活保障制度的管理工作由縣級以上地方各級人民政府的民政部門負(fù)責(zé)。由縣級政府的民政部門、街道辦事處和鎮(zhèn)人民政府負(fù)責(zé)最低生活保障制度的具體管理審批工作，居民委員會根據(jù)管理審批機(jī)關(guān)的委托，可以承擔(dān)城鎮(zhèn)最低生活保障制度的日常管理和服務(wù)工作。農(nóng)村最低生活保障制度的管理體制在規(guī)范性方面與城鎮(zhèn)最低生活保障制度還存在一定差距。在大多數(shù)地區(qū)，從事農(nóng)村最低生活保障工作的基層人員還是從事傳統(tǒng)社會救濟(jì)工作的人員，而且大多數(shù)農(nóng)村基層經(jīng)費(fèi)和人員不足、工作人員的整體文化水平不高、管理不到位，出現(xiàn)大量的人情保等不合規(guī)的現(xiàn)象，工作的隨意性大，難以保證低保制度的公平和公正性。最低生活保障制度作為一種公眾制度，其管理的規(guī)范化和制度化方面應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步加強(qiáng)，在一體化的背景之下，更應(yīng)當(dāng)統(tǒng)一低保的管理方法和制度。

城鄉(xiāng)一體化的低保制度的建立，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)基層組織的建設(shè)和管理。基層組織對于本區(qū)居民的實(shí)際情況能夠很好地把握，便于保低工作的宣傳和開展，有利于救助對象的準(zhǔn)確界定，使低保資金達(dá)到理想的發(fā)放效果。而且一旦低保家庭的收入發(fā)生變化，基層組織能夠比較快地了解和掌握情況，來督促低保對象退出，優(yōu)化低保資金配置。

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基金項目：河北省社會科學(xué)發(fā)展研究課題：河北省城鄉(xiāng)居民最低生活保障制度一體化研究（項目編號：201204020）。

作者簡介：王爭亞（1978-）女，河南南陽人，首都經(jīng)貿(mào)大學(xué)博士研究生，石家莊經(jīng)濟(jì)學(xué)院法政學(xué)院講師，研究方向：社會保障；吳元元（1979-），女，山東梁山人，研究生，石家莊經(jīng)濟(jì)學(xué)院講師，研究方向：社會保障。