對代開普通發(fā)票問題的幾點思考

摘要：代開普通發(fā)票是國稅部門加強稅源監(jiān)控、保證稅款征收的重要途徑和手段，然而隨著經(jīng)濟環(huán)境的日益復雜，伴隨代開發(fā)票出現(xiàn)的問題也層出不窮，本文對代開發(fā)票過程中出現(xiàn)的問題及代開發(fā)票工作的開展提出了幾點思考與建議。

關鍵詞：代開普通發(fā)票 稅款征收

隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展，經(jīng)濟交易行為日益頻繁，代開普通發(fā)票的行為也越來越多。根據(jù)《國家稅務總局關于加強和規(guī)范稅務機關代開普通發(fā)票工作的通知》（國稅函〔2004〕1024號），代開發(fā)票，是指由稅務機關根據(jù)收款方（或提供勞務服務方）的申請，依照法規(guī)、規(guī)章以及其他規(guī)范性文件的規(guī)定，代為向付款方（或接受勞務服務方）開具發(fā)票的行為。在實際工作中，由于需要代開發(fā)票的納稅人千差萬別，開票情況也較為復雜，加之個別稅務機關對代開普通發(fā)票管理不嚴，導致一些不法分子利用代開發(fā)票的漏洞，侵占國家財產(chǎn)，不僅少繳了稅款，還擾亂了財經(jīng)制度。下面，筆者就如何進一步規(guī)范普通發(fā)票代開管理工作，談—點拙見。

一、普通發(fā)票代開產(chǎn)生問題的原因

（一）當前，稅務部門關于代開發(fā)票的管理制度與市場經(jīng)濟形勢的發(fā)展相比，還存在許多不夠健全、不夠完善、不夠到位的情況，具體政策有待進一步細化。新的《中華人民共和國發(fā)票管理辦法》第十六條規(guī)定：“需要臨時使用發(fā)票的單位和個人，可以憑購銷商品、提供或者接受服務以及從事其他經(jīng)營活動的書面證明、經(jīng)辦人身份證明，直接向經(jīng)營地稅務機關申請代開發(fā)票”。此規(guī)定對個人代開的次數(shù)和金額無明確規(guī)定，對“臨時取得”應如何認定。是否可以量化等規(guī)定的不明確。

（二）新的《增值稅—般納稅人管理辦法》實施以后，對增值稅一般納稅人的銷售額標準大幅度降低，有部分預計一年內(nèi)累計銷售額將會達到一般納稅人標準的企業(yè)（個體工商戶）為了逃避認定增值稅一般納稅人資格，在實際發(fā)生業(yè)務時，如果購貨方索取發(fā)票的，就通過以個人名義到稅務機關申請代開普通發(fā)票的辦法，分解其銷售收入，使其銷售額這不到強制認定標準，堂而皇之逃避正常的稅收管理。

（三）一些起征點以下的業(yè)戶，為使自己開具發(fā)票的營業(yè)額不超過起征點標準，自己有發(fā)票不開，而是以家屬成員或其他人名義到稅務機關申請代開普通發(fā)票，化整為零，隱蔽地分化了營業(yè)額，使自身的生產(chǎn)經(jīng)營規(guī)?？刂圃谄鹫鼽c以下，鉆稅收優(yōu)惠政策的空子，逃避應繳稅收。

二、普通發(fā)票代開產(chǎn)生問題的具體表現(xiàn)

（一）利用增值稅起征點減免政策偷逃稅收。以河北省為例，根據(jù)冀財稅[2011]74號文件規(guī)定的增值稅起征點，從2011年11月1日起按次納稅的，為每次（日）銷售額在500元以下的免稅。個別納稅人利用這一政策，發(fā)生銷售行為時，頻繁更換身份證到稅務機關辦稅服務廳窗口開具普通發(fā)票，把銷售額化整為零，以逃避國稅機關的監(jiān)控，進而達到“免稅”之目的，偷漏了增值稅和個人所得稅，同時又很大程度上增加了稅務機關開票窗口的工作量。

（二）漏掉了地方稅收。一些已辦理稅務登記的納稅人，由于國、地稅之間的征稅信息尚未聯(lián)網(wǎng)和溝通不及時等原因，造成一方代開票卻沒有代扣另一方稅費，相對稅負較低。申請開具發(fā)票者，大都是無賬可查的納稅戶、臨時經(jīng)營戶，基本上沒有主動申報納稅的意識。目前盡管很多基層縣局實行了國地稅聯(lián)合辦稅的做法，但是合作項目、合作內(nèi)容有待進一步深化。對開票業(yè)務量較大的納稅戶、臨時經(jīng)營戶來說雖然繳納了增值稅，但基本上漏掉了地方稅收。

（三）利用虛開“自產(chǎn)自銷證明”偷稅。目前國家政策規(guī)定對于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者個人自產(chǎn)自銷免稅農(nóng)產(chǎn)品的，憑當?shù)鼗鶎有姓挝唬ù逦瘯┑淖C明可免征增值稅。此項政策雖然對于促進農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展以及農(nóng)民增收起到很大的積極作用，但是有的不法商販正是利用目前農(nóng)產(chǎn)品免稅政策管理上的漏洞（購銷農(nóng)產(chǎn)品者在村委會很容易就能開到自產(chǎn)自銷證明），進而虛構(gòu)免稅業(yè)務，騙取國家稅收優(yōu)惠。免稅證明的虛開、濫開，真假難辨，在很大程的上造成了國家稅款的流失?！白援a(chǎn)自銷證明”開具易，監(jiān)管難，代開者的經(jīng)營范圍難以確定，雖然個人代開普通發(fā)票需要提供本人身份證，但其本人究竟有沒有證明上所列的免稅貨物，稅務機關無法進行準確的判定。例如：有個別納稅人根本就沒有購進免稅農(nóng)產(chǎn)品，但為了偷逃稅款，就托關系，找門道，合伙約定，編造一個虛假的購銷農(nóng)產(chǎn)品的業(yè)務，把明明應該征稅的貨物，偷梁換柱的寫成農(nóng)產(chǎn)品，唐而皇之開份證明，無中生有，本來沒有的業(yè)務就成了“真實交易”，前來稅務機關申請代開發(fā)票，造成稅款流失。

（四）裝修裝潢等存在國地稅稅率差的行業(yè)在地稅辦證卻在國稅代開發(fā)票。此類代開戶多數(shù)在地稅辦理稅務登記，在國稅未辦或者雖在國稅辦理稅務登記卻未做增值稅稅種核定。根據(jù)我國相關稅收政策，裝修裝潢業(yè)務在地稅按5%征收營業(yè)稅并繳納個人所得稅，由于該業(yè)務多為廣告制作、裝修裝潢材料銷售等項目，所以頻繁來國稅以材料銷售為名代開普通發(fā)票并征收3%的增值稅，此種現(xiàn)象為數(shù)不少且金額較大，漏掉了2%的營業(yè)稅和相應的個人所得稅。

此外，一些單位為了消化不合理的資金使用就虛列項目改變購貨名稱代開發(fā)票，逃避管理部門的有效管理，進而助長腐敗現(xiàn)象的滋生。

三、加強代開普通發(fā)票業(yè)務管理的建議

（一）加大發(fā)票宣傳力度，規(guī)范代開發(fā)票的管理。從稅收管理的角度來看，當前稅務機關代開普通發(fā)票是對零散稅源進行稅款征收的重要途徑和手段，因此，要利用各種媒介，加大稅法宣傳力度，特別要抓好對新修訂的《中華人民共和國發(fā)票管理辦法》及其實施細則等相關稅收法律、法規(guī)的宣傳，建議國家應盡快規(guī)范普通發(fā)票代開的范圍、數(shù)量、品種，強化對代開發(fā)票的管理。同時加大對銷貨方未開具發(fā)票的處罰力度，積極鼓勵廣大群眾對不開具發(fā)票偷稅行為的舉報，同時應建立有獎發(fā)票銷售的制度，使社會各界人士自覺養(yǎng)成索要發(fā)票的好習慣。

（二）加強業(yè)務培訓，提高代開人員的責任意識和業(yè)務水平。稅務機關代開發(fā)票人員責任意識和業(yè)務水平的好壞，直接關系著稅收法律、法規(guī)能否正確貫徹執(zhí)行，因此，基層稅收管理人員及代開崗位，要增強責任意識，認真學習普通發(fā)票代開管理辦法，明確代開發(fā)票的范圍、具備的資料、代開的程序等項內(nèi)容，定期組織窗口代開發(fā)票人員的崗位輪訓、經(jīng)驗交流，同時通過業(yè)務比武等形式不斷提高業(yè)務水平。此外，針對窗口工作的特殊性，要進一步完善考核管理辦法，充分調(diào)動代開工作人員工作的熱情和積極性，促使服務水平不斷提高，使代開發(fā)票逐步走上規(guī)范化的道路。

（三）規(guī)范代開普通發(fā)票所具備的條件，嚴格執(zhí)行現(xiàn)行普通發(fā)票代開管理規(guī)定。一是嚴格對申請代開人條件的審核：審核申請人（單位）符不符合本稅務機關代開普通發(fā)票的服務對象與范圍及申請代開的項目是否屬于國稅部門代開普通發(fā)票的范疇；二是嚴格對申請人提供資料的審核。申請代開普通發(fā)票的單位和個人必須填寫《代開普通發(fā)票申請表》，并提供申請代開人的合法身份證件及有關的貨物證明或購銷合同；三是嚴格對申請人提供免稅項目資料的審核。申請代開自產(chǎn)自銷免稅農(nóng)產(chǎn)品的，必須是生產(chǎn)該農(nóng)產(chǎn)品本人，并提供申請人身份證件、有關的證明材料及“自產(chǎn)自銷證明”，稅收管理人員要及時進行調(diào)查核實并出具詳實的調(diào)查報告。對提供假證明和隱瞞經(jīng)營行為偷逃稅款的，可現(xiàn)場掃押相關證件，并移交給稅收管理員按照稅法有關規(guī)定予以處罰。

（四）不斷深化國、地稅部門合作。各級國、地稅部門應在目前聯(lián)合辦稅的基礎上，繼續(xù)深化聯(lián)合辦稅項目和內(nèi)容，定期傳送代開發(fā)票的有關信息，盡快實現(xiàn)信息共享，同時分行業(yè)核定所得稅的征收率，特別是對代開金額比較大的，需持有地稅部門個人所得稅的完稅證明方可開具，從而避免個人所得稅及其它地方稅種的流失。

（五）加強稽查和稅源管理部門的跟蹤檢查。對正常征管戶以法人自身的名義申請代開發(fā)票的問題，應及時將代開隋況提供給稽查和稅源管理部門進行調(diào)查處理，從根本上減少利用代開普通發(fā)票進行偷逃國家稅款的情況發(fā)生，堵塞稅收漏洞，打擊不法分子。

（六）加強對未達起征點個體戶到開票窗口的開票備案監(jiān)控。開票窗口每個月要及時將備案的開票戶及月累計開票額已超過起征點的戶數(shù)反饋給稅收管理人員，管理人員次月就可據(jù)此納入正常管理。