淺論構(gòu)建農(nóng)村食品安全監(jiān)管體系

【摘 要】探討農(nóng)村食品安全監(jiān)管體系構(gòu)建方法。在農(nóng)村，不增加人員、編制、經(jīng)費的前提條件下如何科學(xué)構(gòu)建其食品監(jiān)管體系，主要有三方面：一是要法定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府承擔(dān)部分食品安全管理職能，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是鄉(xiāng)鎮(zhèn)食品安全監(jiān)管主體；二是推動中介組織和信用體系構(gòu)建，實行分類分級監(jiān)管；三是完善農(nóng)村食品安全管理法規(guī)體系和考核體系。

【關(guān)鍵詞】農(nóng)村食品安全；監(jiān)管體系；構(gòu)建

【中圖分類號】D922.16 【文獻標識碼】A 【文章編號】1004-7484（2013）11-0883-02

新一輪政府機構(gòu)改革，為食品安全管理工作帶來了前所未有的發(fā)展機遇。作為食品監(jiān)管部門，加強對全國9億多人口廣闊農(nóng)村食品監(jiān)管，徹底確保農(nóng)村食品安全，承擔(dān)著前所未有的責(zé)任和風(fēng)險，也是現(xiàn)實中亟待解決的艱難課題。一些不容忽視的食品安全隱患也充分暴露出來，嚴重威脅著農(nóng)民的身體健康和生命安全，在現(xiàn)有監(jiān)管體制下如何做好農(nóng)村食品安全監(jiān)管已成為黨和政府以及社會關(guān)注的焦點。筆者根據(jù)農(nóng)村食品安全現(xiàn)狀，就如何做好新形勢下的農(nóng)村食品安全監(jiān)管工作談?wù)剛€人淺見。

1 農(nóng)村食品安全及其監(jiān)管狀況

1.1農(nóng)村食品安全現(xiàn)狀

（1）農(nóng)村群眾食品安全意識不強。

一是食品安全法律意識不強。在農(nóng)村，食品安全法制宣傳不夠深入，廣大農(nóng)村群眾食品安全法律法規(guī)方面的知識相對不足，食品消費權(quán)益受到侵害時，自我保護能力不強。二是食品安全知識相對匱乏。三是不良飲食習(xí)慣對健康造成威脅。

（2）食品源頭、加工、流通和消費環(huán)節(jié)監(jiān)管難度大。

一是初級農(nóng)產(chǎn)品品質(zhì)控制體系不完善?，F(xiàn)階段廣大農(nóng)村大部分還是小農(nóng)經(jīng)濟，大多數(shù)初級農(nóng)產(chǎn)品還是以單個的農(nóng)戶為生產(chǎn)單元。

二是食品生產(chǎn)加工企業(yè)規(guī)模小而散。農(nóng)村食品生產(chǎn)加工小企業(yè)、小作坊絕大多數(shù)以家庭作坊的形式進行生產(chǎn)，并且分散生產(chǎn)條件差，標準執(zhí)行不到，產(chǎn)品無檢驗，銷售無記錄，很難達到生產(chǎn)許可要求。

三是農(nóng)村食品流通難以達到準入條件。農(nóng)村食品經(jīng)營戶一般都投資少、規(guī)模小，經(jīng)營場地和經(jīng)營設(shè)施比較簡陋，管理水平不高，食品陳列和儲藏條件達不到要求。四是農(nóng)村食品消費環(huán)節(jié)存在安全隱患。農(nóng)村餐飲行業(yè)、中小學(xué)學(xué)校食堂、學(xué)校周邊飲食攤點等，經(jīng)營面積不足，設(shè)施設(shè)備簡陋。低標準經(jīng)營，無照無證經(jīng)營的現(xiàn)象較普遍，在很大程度上存在飲食安全隱患。

（3）農(nóng)村食品安全信用體系建設(shè)滯后。

一是農(nóng)村食品信用意識還亟待提高。由于各方面的原因，農(nóng)村食品消費者和食品生產(chǎn)、經(jīng)營者誠信意識還比較淡薄。二是農(nóng)村食品加工、流通和消費水平相對落后。產(chǎn)品質(zhì)量、經(jīng)營方式、消費檔次和城市相比有較大差距。三是信用體系建設(shè)的推動力不強。

1.2 農(nóng)村食品安全監(jiān)管的現(xiàn)狀

（1）農(nóng)村食品安全管理法規(guī)不完善、職責(zé)不明晰。食品生產(chǎn)、加工、貯藏、銷售等缺乏專門的系統(tǒng)性管理法律法規(guī)?，F(xiàn)有的《食品安全法》、《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》、《產(chǎn)品質(zhì)量法》、《消費者權(quán)益保護法》等現(xiàn)存的關(guān)涉食品安全方面的法律均是對食品生產(chǎn)經(jīng)營的某個環(huán)節(jié)或某類產(chǎn)品的專門規(guī)定，缺乏協(xié)調(diào)性和統(tǒng)一性。（2）農(nóng)村食品安全監(jiān)管機構(gòu)不健全、力量較薄弱。在現(xiàn)行的食品安全行政監(jiān)管體制中，監(jiān)管資源主要集中在城市。而在農(nóng)村，雖然成立了食品安全協(xié)調(diào)組織，但其人員大多數(shù)是兼職，在農(nóng)村食品安全形勢錯綜復(fù)雜、職能交叉、人少事多情況下，工作難以抓到位。（3）農(nóng)村食品安全監(jiān)管點多線長、監(jiān)管任務(wù)重。農(nóng)村地域廣大，食品生產(chǎn)、經(jīng)營戶點多且比較分散，在農(nóng)村食品安全監(jiān)管人員、經(jīng)費不足，監(jiān)管手段落后的情況下，要對各食品源頭、生產(chǎn)加工、經(jīng)營和消費網(wǎng)點要實現(xiàn)全面監(jiān)管，任務(wù)重，難度大。（4）農(nóng)村食品安全經(jīng)費投入不足、檢測有缺位。由于經(jīng)費投入不足，農(nóng)村食品安全監(jiān)管部門檢測設(shè)備不全，缺乏食品安全監(jiān)測的科學(xué)技術(shù)手段，檢測方式較落后。監(jiān)管人員只能憑肉眼、憑經(jīng)驗對市場上的食品進行簡單的外觀、包裝、有效期、索證索照進行檢查識別，而對于食品的內(nèi)在質(zhì)量卻無法檢測。

2 農(nóng)村食品安全存在的問題

2.1 小作坊問題突出。在農(nóng)村，90%以上的食品生產(chǎn)企業(yè)是10人甚至5人以下的小作坊，大多分分散在城鄉(xiāng)結(jié)合部、邊遠山區(qū)以及行政監(jiān)管相對薄弱的農(nóng)村地區(qū)，涉及面極其廣泛。由于工藝技術(shù)落后，設(shè)備設(shè)施陳舊，一些小作坊粗制濫造，以質(zhì)次價廉的食品沖擊市場；一些食品小作坊貪圖私利，偷工減料，非法購進劣質(zhì)原料，制售偽劣食品。

2.2 餐飲行業(yè)無證經(jīng)營現(xiàn)象普遍。農(nóng)村的餐飲行業(yè)絕大多數(shù)攤點沒有衛(wèi)生許可證，其從業(yè)人員的衛(wèi)生操作習(xí)慣差。

2.3 食品流通秩序較為混亂。農(nóng)村食品經(jīng)營大多為個體工商戶，缺乏必要的設(shè)施，經(jīng)營管理落后。因此，權(quán)益受到了最直接、最嚴重的傷害也往往是農(nóng)民，阜陽奶粉事件就是最好的佐證。

2.4 食品檢測機構(gòu)建設(shè)仍然滯后。目前，基層的食品檢測力量分散，資金不足，設(shè)備嚴重不足，檢測手段落后，檢測周期長，很難為食品質(zhì)量監(jiān)管提供強有力的技術(shù)支持。

2.5 農(nóng)村食品安全常識不普及。老百姓形成的飲食習(xí)慣和飲食觀念與食品安全要求相距甚遠，尤其是在農(nóng)村，老百姓還沒有形成食品安全意識，也不了解食品安全知識，更談不上重視食品安全問題。

3 構(gòu)建農(nóng)村食品安全監(jiān)管體系的對策

3.1 構(gòu)建鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負總責(zé)的監(jiān)管體制?！秶鴦?wù)院關(guān)于加強食品等產(chǎn)品安全監(jiān)督管理的特別規(guī)定》第十條規(guī)定縣級以上地方人民政府應(yīng)當將產(chǎn)品安全監(jiān)督管理納入政府工作考核目標，對本行政區(qū)域內(nèi)的產(chǎn)品安全監(jiān)督管理負總責(zé)，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、協(xié)調(diào)本行政區(qū)域內(nèi)的監(jiān)督管理工作，建立健全監(jiān)督管理協(xié)調(diào)機制，加強對行政執(zhí)法的協(xié)調(diào)、監(jiān)督；統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、指揮農(nóng)產(chǎn)品安全突發(fā)事件應(yīng)對工作，依法組織查處產(chǎn)品安全事故；建立監(jiān)督管理責(zé)任制，對各監(jiān)督管理部門進行評議、考核。

過去，各區(qū)縣食品監(jiān)管部門在構(gòu)建農(nóng)村食品監(jiān)管體制上做了大量的探索。以政府為主導(dǎo)或個別政府機關(guān)工作人員為專干的監(jiān)管隊伍也因政府部門對自身職能定位不準和認識不夠清楚，使監(jiān)管工作流于形式。因此，其鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的食品安全工作還沒有形成組織合力，食品安全監(jiān)管工作協(xié)管成效也就沒達到主管部門的預(yù)期效果。

3.2 各監(jiān)管主體要解放思想，合理定位自身職能，真正落實自身責(zé)任。如，上海市奉賢區(qū)從2006年4月以來，就進行了大膽探索和創(chuàng)新，在其區(qū)轄8個鎮(zhèn)級人民政府的職能配置、內(nèi)設(shè)機構(gòu)和人員編制方案上，將“負責(zé)做好轄區(qū)內(nèi)的食品安全工作”明確寫入鎮(zhèn)社會事業(yè)和保障管理科（該政府的一個具體科室）的工作職能。從制度上保證了基層食品安全網(wǎng)絡(luò)建設(shè)在人員、編制、培訓(xùn)、制度、職責(zé)、管理、經(jīng)費、考核等方面的落實[1]。湖南省張家界市食品監(jiān)管系統(tǒng)根據(jù)當?shù)厥称繁O(jiān)管現(xiàn)狀，在當?shù)卣髀毮懿块T的大力支持下完善了監(jiān)管責(zé)任體系，建立了依托鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為主要責(zé)任主體的食品監(jiān)管體制，在對其監(jiān)管任務(wù)進行精細分解的基礎(chǔ)上聘請和培訓(xùn)了部分食品監(jiān)督信息員、協(xié)管員，構(gòu)建了相對較完善的食品監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府采取了對本轄區(qū)實行行政村食品安全工作分片包干，落實責(zé)任，市、區(qū)縣兩級食品安全委員會辦公室平時抓督查、年底抓考核，次年年初抓表彰和總結(jié)的措施。使農(nóng)村食品安全監(jiān)管工作得到了落實，初步形成了農(nóng)村食品監(jiān)管工作平時有人抓、有人管的良好局面[2]。大大提高了基層政府的工作效率，同時也為基層政府的職能定位找準了方向。

結(jié)合上述兩地經(jīng)驗，筆者認為，構(gòu)建農(nóng)村食品監(jiān)管體制，各監(jiān)管主體需要解放思想，在合理定位自身職能基礎(chǔ)上，各自理清和落實自身責(zé)任。區(qū)縣級食品主管部門應(yīng)站在確保農(nóng)村食品安全的高度做到放權(quán)讓利，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府對食品安全管理工作理應(yīng)勇于擔(dān)當。鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府應(yīng)圍繞自身承擔(dān)的食品監(jiān)管職能，在上一級主管部門的指導(dǎo)下，在完善相應(yīng)機構(gòu)的基礎(chǔ)上構(gòu)建以專職人員或鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府包村干部為監(jiān)管成員，以村級自治組織主要負責(zé)人為信息員的監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)。

3.3 構(gòu)建誠信體系，完善中介組織建設(shè)，提倡行業(yè)自律，分類分級管理。中介組織，是指那些介于政府與企業(yè)之間、商品生產(chǎn)與經(jīng)營之間、個人與單位之間，為市場主體提供信息咨詢、培訓(xùn)、經(jīng)紀、法律等各種服務(wù)，并且為各類市場主體從事協(xié)調(diào)、評價、評估、檢驗、仲裁等活動的機構(gòu)或組織[3]。在農(nóng)村大力推行食品中介組織建設(shè)，目的就是兩個，一是運用其專業(yè)知識為其提供公益性服務(wù)。二是為自身所代表的特定的利益群體服務(wù)，并通過這些服務(wù)使其自身也獲得發(fā)展。

3.4 圍繞監(jiān)管職能，加強法制建設(shè)，完善考核體系。在農(nóng)村鞏固和構(gòu)建以鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負總責(zé)，監(jiān)管對象各負其責(zé)的農(nóng)村食品監(jiān)管體制，只有通過規(guī)范有序，無縫銜接，多個監(jiān)督主體多渠道參與，積極全方位發(fā)力，才能做好農(nóng)村的食品安全管理工作[4]。《國務(wù)院關(guān)于加強食品等產(chǎn)品安全監(jiān)督管理的特別規(guī)定》、《中華人民共和國食品安全法》都要求把產(chǎn)品安全監(jiān)督管理納入政府工作考核目標。這要求區(qū)縣級人民政府及食品主管部門圍繞鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府所承擔(dān)的食品安全職能構(gòu)建相應(yīng)的考核目標，由區(qū)縣級食品主管部門構(gòu)建的監(jiān)督隊伍推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)食品安全監(jiān)管考核任務(wù)。

3.5 構(gòu)建農(nóng)村食品安全監(jiān)管體系，增強農(nóng)村基層監(jiān)管能力。一是建立縣、鄉(xiāng)、村三級食品安全監(jiān)管機構(gòu)。成立各縣（市、區(qū)）食品安全委員會，在行政村設(shè)立食品安全監(jiān)管聯(lián)系點，負責(zé)當?shù)厥称钒踩畔⑸蠄?，并協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)食品安全工作機構(gòu)進行監(jiān)管。二是建立“一專三員”監(jiān)管隊伍。鄉(xiāng)鎮(zhèn)食品安全監(jiān)管要加強“一專三員”監(jiān)管隊伍建設(shè)，加大培訓(xùn)力度，提高“一專三員”的工作能力和水平。三是健全農(nóng)村食品安全執(zhí)法聯(lián)動機制。建立健全多部門聯(lián)合執(zhí)法制度，各部門要密切溝通，加強協(xié)作，形成合力，促進農(nóng)村食品安全監(jiān)管工作的順利開展。

3.6 制定農(nóng)村食品安全質(zhì)量標準、加強檢驗檢測網(wǎng)絡(luò)和風(fēng)險監(jiān)測體系建設(shè)，增強技術(shù)監(jiān)督能力。一是加快農(nóng)村食品安全質(zhì)量標準建設(shè)。二是推進農(nóng)村食品安全檢驗檢測網(wǎng)絡(luò)建設(shè)。三是推進農(nóng)村食品安全風(fēng)險監(jiān)測體系建設(shè)制定符合我區(qū)農(nóng)村特點、適應(yīng)農(nóng)村食品安全監(jiān)管工作要求的食品安全風(fēng)險監(jiān)測制度，進一步完善食品安全隱患的預(yù)警機制，使農(nóng)村地區(qū)食品安全問題早發(fā)現(xiàn)、早調(diào)查、早預(yù)警、早處理。

3.7 加強農(nóng)村食品安全宣傳教育，構(gòu)建農(nóng)村食品安全社會監(jiān)督體系。一是加強食品安全宣傳教育。通過各種新聞媒體深入宣傳食品安全法律法規(guī)，讓食品安全知識進商戶、進農(nóng)家，提高農(nóng)村消費者辨別假劣食品的能力。二是動員社會各方力量參與農(nóng)村食品安全監(jiān)督。充分發(fā)揮基層組織的“前哨”作用，引導(dǎo)廣大人民群眾積極參與食品安全工作，建立食品安全志愿監(jiān)督員、信息員隊伍。

參考文獻：

[1] 2008年5月出版《中國食品監(jiān)管》第五期

[2] 摘自上海政府網(wǎng)，上海要聞2007年11月19日《奉賢區(qū)將食品安全工作列入鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作職能》

[3] 摘自中國網(wǎng)《中國中介組織的作用與職能》

[4] 廣西壯族自治區(qū)人民政府辦公廳關(guān)于推進農(nóng)村食品安全監(jiān)管體系建設(shè)的若干意見。