重慶市合川區(qū)實(shí)施城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)工作綜述

摘 要：增減掛鉤已成為實(shí)現(xiàn)土地利用從外延擴(kuò)張向內(nèi)涵挖潛轉(zhuǎn)變的重要抓手，是優(yōu)化土地資源配置，助推城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的有效手段。合川區(qū)作為重慶市城鄉(xiāng)增減掛鉤試點(diǎn)工作的示范區(qū)，從實(shí)際出發(fā)，緊抓政策機(jī)遇，創(chuàng)新工作機(jī)制，強(qiáng)化組織領(lǐng)導(dǎo)，明確目標(biāo)任務(wù)，扎實(shí)進(jìn)行城鄉(xiāng)用地增減掛鉤工作，取得了顯著成效。

關(guān)鍵詞：城鄉(xiāng)建設(shè)用地；增減掛鉤；合川區(qū)；綜述

中圖分類號(hào) F301.24 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼 A 文章編號(hào) 1007-7731（2013）22-08-02

城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤工作是進(jìn)行農(nóng)村建設(shè)用地整理，優(yōu)化城鎮(zhèn)建設(shè)用地布局，實(shí)施土地節(jié)約集約利用，破解當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展用地瓶頸，促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展和社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的重要舉措，是解決保護(hù)耕地和保障發(fā)展矛盾的新思路、新舉措。2009年以來，重慶市合川區(qū)按照“政府主導(dǎo)、國土搭臺(tái)、部門聯(lián)動(dòng)、鎮(zhèn)街實(shí)施”的原則，在全區(qū)開展了城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)工作。

1 開展城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤工作的背景

合川區(qū)是重慶市西北地區(qū)重要的物質(zhì)集散地和交通樞紐，是重慶市規(guī)劃建設(shè)的區(qū)域性中心城市和“一小時(shí)經(jīng)濟(jì)圈”的重要板塊。根據(jù)合川區(qū)委、區(qū)政府實(shí)施的“3421”工作思路，正向著100萬人口大城市奮斗目標(biāo)加快城鎮(zhèn)化、工業(yè)化的建設(shè)步伐，對(duì)用地提出了很大的需求，在國家實(shí)行“最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度”前提下，單純依靠獲取國家下達(dá)的新增建設(shè)用地指標(biāo)已難以滿足快速增長的用地需求。同時(shí)也為進(jìn)行戶籍制度改革和新農(nóng)村建設(shè)，實(shí)現(xiàn)土地集約節(jié)集利用，優(yōu)化城鄉(xiāng)土地利用結(jié)構(gòu)積累經(jīng)驗(yàn)，基于合川現(xiàn)存農(nóng)村建設(shè)用地165km2的實(shí)際狀況，區(qū)委、區(qū)政府將國家提出的城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策納入了區(qū)委、區(qū)政府重要議事日程，作為破解合川區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展用地需求瓶頸的重要途徑。通過城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤，將農(nóng)村粗放利用的建設(shè)用地復(fù)墾整理成耕地，對(duì)原農(nóng)村居民住房進(jìn)行集中安置后，節(jié)余的建設(shè)用地指標(biāo)用于城鎮(zhèn)建設(shè)，實(shí)現(xiàn)建設(shè)用地資源在城鄉(xiāng)之間的充分流動(dòng)，最大限度發(fā)揮土地資源價(jià)值，并達(dá)到改善農(nóng)民生產(chǎn)和生活條件，促進(jìn)農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展，加快統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的目的。

2 開展城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤的基本情況

合川區(qū)轄23個(gè)鎮(zhèn)、7個(gè)街道辦事外，總面積2 343km2。目前，除合陽城街道、南津街街道、釣魚城街道由于轄區(qū)基本部位于城市規(guī)劃控制區(qū)，不具備開展掛鉤工作外，其余27個(gè)鎮(zhèn)街全部都開展了城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤工作?，F(xiàn)已取得城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤周轉(zhuǎn)指標(biāo)391.07hm2，獲批城鎮(zhèn)建新征地273.27hm2。按照“總量控制，封閉運(yùn)行，定期考核，到期規(guī)還”的原則，已歸還周轉(zhuǎn)指標(biāo)95.87hm2。

3 增減掛鉤主要做法

3.1 市區(qū)聯(lián)動(dòng)，及時(shí)化解難題 2010年市國土房管局與合川區(qū)共同簽訂了《關(guān)于共同推進(jìn)合川區(qū)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤示范區(qū)建設(shè)戰(zhàn)略合作協(xié)議》，確立了“一年打基礎(chǔ)，兩年見成效，三年出效果”目標(biāo)，為合川區(qū)開展城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤工作奠定了基礎(chǔ)。合川區(qū)作為重慶市唯一一個(gè)區(qū)縣級(jí)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤示范區(qū)，在推進(jìn)增減掛鉤工作中得到了市國土房管局大力支持，及時(shí)幫助合川區(qū)解決工作中遇到的難題，化解難題。

3.2 制定配套政策，強(qiáng)化規(guī)范管理 在學(xué)習(xí)借鑒先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，深入調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，先后出臺(tái)了《關(guān)于推進(jìn)鎮(zhèn)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展促進(jìn)農(nóng)村建設(shè)用地合理流轉(zhuǎn)的指導(dǎo)意見》、《關(guān)于合川區(qū)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤實(shí)施方案的通知》、《關(guān)于合川區(qū)土地整復(fù)墾開發(fā)工作實(shí)施方案的通知》、《關(guān)于積極開展城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛試點(diǎn)工作的函》、《關(guān)于土地整理復(fù)墾開發(fā)項(xiàng)目申報(bào)管理程序及報(bào)件資料要求的函》等系列文件，明確了城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤工作流程，規(guī)范了報(bào)批要求。

3.3 政府推動(dòng)，部門協(xié)同 為了切實(shí)加強(qiáng)對(duì)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤工作的領(lǐng)導(dǎo)，成立了由區(qū)委書記任組長，區(qū)長、區(qū)委常委、區(qū)政府常務(wù)副區(qū)長等區(qū)領(lǐng)導(dǎo)任副組長，國土資源、財(cái)政、農(nóng)業(yè)、規(guī)劃、建委、林業(yè)、公安等相關(guān)部門參加的工作領(lǐng)導(dǎo)小組，建立健全了政府推動(dòng)、國土資源部門搭臺(tái)、相關(guān)部門聯(lián)動(dòng)、鎮(zhèn)街實(shí)施的工作機(jī)制，形成了齊抓共管、合力推進(jìn)的良好工作格局。

3.4 科學(xué)規(guī)劃，強(qiáng)化資金保障 區(qū)政府統(tǒng)一解決編制合川區(qū)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤專項(xiàng)規(guī)劃、合川區(qū)土地整治專項(xiàng)規(guī)劃及鎮(zhèn)街掛鉤實(shí)施規(guī)劃，合理安排增減掛鉤項(xiàng)目布局、規(guī)模、時(shí)序，確立了“產(chǎn)業(yè)支撐發(fā)展，發(fā)展促進(jìn)統(tǒng)籌”的統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展綜合配套改革發(fā)展模式。堅(jiān)持增減掛鉤工作統(tǒng)一規(guī)劃、分步實(shí)施，注重實(shí)效，量力而行，突出特色，引導(dǎo)扶持，有計(jì)劃、有重點(diǎn)、有步驟、促進(jìn)農(nóng)民增收致富、農(nóng)業(yè)、農(nóng)村發(fā)展，逐步實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。為保障我區(qū)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤工作的順利展開，出臺(tái)政策允許鎮(zhèn)街通過BT等方式吸納社會(huì)資金參與城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項(xiàng)目實(shí)施。

3.5 主動(dòng)指導(dǎo)服務(wù)，強(qiáng)化制度建設(shè) 一是強(qiáng)化工作督察機(jī)制。將城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤工作作為各鎮(zhèn)街年度目標(biāo)考核的重要內(nèi)容，進(jìn)行專項(xiàng)督察。二是強(qiáng)化工作例會(huì)機(jī)制。定期組織召開增減掛鉤工作推進(jìn)會(huì)，推進(jìn)增減掛鉤工作順利開展。三是強(qiáng)化工作培訓(xùn)機(jī)制。對(duì)各鎮(zhèn)街黨政主要領(lǐng)導(dǎo)和相關(guān)工作人員進(jìn)行城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤、建設(shè)用地復(fù)墾等業(yè)務(wù)培訓(xùn)，提升開展掛鉤工作及建設(shè)用地復(fù)墾工作的操作能力。四是強(qiáng)化工作指導(dǎo)機(jī)制。由區(qū)國土房管局黨組班子成員帶隊(duì)，抽派全局機(jī)關(guān)科室和相關(guān)事業(yè)單位人員，成立5個(gè)業(yè)務(wù)服務(wù)指導(dǎo)組，分片指導(dǎo)和服務(wù)鎮(zhèn)街城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤工作。

3.6 細(xì)化措施，保障群眾權(quán)益 一是始終堅(jiān)持群眾自愿原則，杜絕強(qiáng)選、強(qiáng)拆、強(qiáng)建。在項(xiàng)目實(shí)施前通過召開干部培訓(xùn)會(huì)、群眾動(dòng)員會(huì)，懸掛宣傳條幅，撰寫專題出板報(bào)，舉行百家宴會(huì)等多種形式進(jìn)行宣傳，把掛鉤試點(diǎn)的意義、措施、進(jìn)度，特別是相關(guān)補(bǔ)償、補(bǔ)助政策講清、講透、講到位。對(duì)項(xiàng)目區(qū)涉及的群眾逐一進(jìn)行意愿調(diào)查，形成了意愿調(diào)查表，群眾支持率達(dá)到100%。二是始終堅(jiān)持因地制宜原則，最大程度方便群眾生產(chǎn)生活。農(nóng)民安置區(qū)選址，堅(jiān)持“大分散、小集中”原則，在安置點(diǎn)附近集中布局自留菜地和養(yǎng)殖用地；建設(shè)方式根據(jù)不同地區(qū)和家庭的經(jīng)濟(jì)情況和人員結(jié)構(gòu)，靈活采取政府統(tǒng)建、分戶統(tǒng)建、群眾聯(lián)建或自建等多種方式；規(guī)劃設(shè)計(jì)充分聽取群眾意愿，設(shè)計(jì)多種戶型供群眾選擇，預(yù)留了農(nóng)民存放農(nóng)機(jī)具的工具房，同時(shí)集中區(qū)統(tǒng)一規(guī)劃農(nóng)民建房和農(nóng)村教育、衛(wèi)生、活動(dòng)設(shè)施等配套設(shè)施。三是始終堅(jiān)持群眾參與原則，維護(hù)農(nóng)民和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的主體地位。在項(xiàng)目實(shí)施時(shí)，召開安置戶代表大會(huì)，選舉產(chǎn)生建房監(jiān)管小組（小組成員5名以上，其中在職村干部1名），直接參與并監(jiān)督建房工程招標(biāo)、戶型審定、文衛(wèi)體配套設(shè)施建設(shè)、項(xiàng)目監(jiān)管等具體事宜，政府不直接介入，只在建設(shè)環(huán)節(jié)等專業(yè)性問題上提供支持和參考意見（政府負(fù)責(zé)出資聘請(qǐng)建設(shè)監(jiān)理），并積極引導(dǎo)群眾合理選擇?？⒐ず?，由政府組織相關(guān)人員和監(jiān)管小組進(jìn)行工程驗(yàn)收。四是始終堅(jiān)持群眾利益第一位原則，確保群眾利益不受損害，并得到實(shí)惠。在實(shí)施規(guī)劃編制中明確，騰出的農(nóng)村建設(shè)用地優(yōu)先滿足農(nóng)村的發(fā)展建設(shè)，對(duì)于調(diào)劑到城鎮(zhèn)使用的土地出讓增值收益安排給各鎮(zhèn)街，專項(xiàng)用于拆舊區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及產(chǎn)業(yè)發(fā)展；在申請(qǐng)掛鉤周轉(zhuǎn)指標(biāo)時(shí)，優(yōu)先安排農(nóng)村建新區(qū)周轉(zhuǎn)指標(biāo)。安置房建設(shè)所有配套綠化、管網(wǎng)、道路等設(shè)施由政府承擔(dān)。在對(duì)一些技術(shù)含量不高，容易被農(nóng)民掌握的工程，優(yōu)先安排農(nóng)民參與施工，讓農(nóng)民在項(xiàng)目實(shí)施中直接受益。復(fù)墾后的土地交由農(nóng)村集體管理，既增加了有效耕地面積，也增加了農(nóng)民收入。

4 增減掛鉤取得的成效

4.1 推動(dòng)了耕地有效保護(hù)，促進(jìn)了農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收 將增減掛鉤與土地整治有機(jī)結(jié)合，整體推進(jìn)田、水、路、林、村綜合整治，不僅增加了有效耕地面積，也提高了耕地質(zhì)量。通過承包經(jīng)營權(quán)依法流轉(zhuǎn)，確保了農(nóng)村耕地不撂荒，促進(jìn)了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展，提高了農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平。

4.2 改善了農(nóng)村環(huán)境，促進(jìn)了農(nóng)村發(fā)展 增減掛鉤將零碎、閑置的農(nóng)村居民點(diǎn)進(jìn)行了有效整合，逐步形成“大分散，小集中”的農(nóng)村居民點(diǎn)布局模式。農(nóng)民安置區(qū)進(jìn)行“統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一設(shè)計(jì)”，同時(shí)，按照“安排渠道不變、投資用途不變”的原則，通過集中打捆使用各類支農(nóng)、惠農(nóng)資金和項(xiàng)目資金，將各部門各項(xiàng)支農(nóng)資金集中到農(nóng)民安置居住區(qū)，配套完善農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施（包括道路、綠化、照明、自來水、污水集中處理、敬老院、幼兒園、村服務(wù)中心、便民店等）。通過集中區(qū)交通、水電、醫(yī)療站、農(nóng)家超市、鄉(xiāng)村書屋等設(shè)施配套，改變了農(nóng)村過去臟、亂、差的落后面貌，改善交通通行條件，豐富了農(nóng)民的業(yè)余生活，提高了農(nóng)民的生活質(zhì)量和水平。

4.3 緩解了建設(shè)用地供需矛盾，促進(jìn)了項(xiàng)目及時(shí)落地和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展 自2009年合川區(qū)啟動(dòng)增減掛鉤試點(diǎn)工作以來，已取得周轉(zhuǎn)指標(biāo)391.07hm2，城鎮(zhèn)建設(shè)用地335.33hm2、農(nóng)村建新用地55.73hm2，城鎮(zhèn)建新征地已獲批273.27hm2，有效緩解了用地需求。

4.4 服務(wù)了鎮(zhèn)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展，助推了工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程 通過增減掛鉤保障鎮(zhèn)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展建設(shè)用地需求，為城鎮(zhèn)發(fā)展用地開辟了新途徑，有力地推動(dòng)了鎮(zhèn)域產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展，助推了工業(yè)化、城鎮(zhèn)化建設(shè)。

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[7]重慶市國土房管局關(guān)于印發(fā)重慶市城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)管理辦法（試行）的通知渝國土房管發(fā)（渝國土房管發(fā)〔2010〕180號(hào)），2010-09-03.

（責(zé)編：徐煥斗）