加快黃山區(qū)國有林場改革與發(fā)展的思路與對策

摘 要：黃山區(qū)運用“分類、分制、分流、試點”簡稱為“三分改革法”，對全區(qū)5個國有林場成功地進行了前期探索性改革，并取得了一定的成效。通過對改革試點的總結分析，就全面推進黃山區(qū)國有林場改革，加快國有林場可持續(xù)發(fā)展，提出了建設性思路和對策建議。

關鍵詞：黃山市黃山區(qū)；國有林場；改革與發(fā)展；思路與對策

中圖分類號 F326.25 文獻標識碼 A 文章編號 1007-7731（2013）20-80-02

在全國全面實施事業(yè)單位分類改革之際，黃山市黃山區(qū)被國家發(fā)展改革委、國家林業(yè)局批準確定為全國國有林場改革試點縣（區(qū)）。為此，筆者根據(jù)多年來對國有林場情況的了解，對前期探索性改革情況進行總結分析，并就加快黃山區(qū)國有林場改革與發(fā)展進行了調研，提出了改革與發(fā)展的思路和對策建議。

1 黃山區(qū)國有林場前期探索性改革的主要成效與不足

1.1 概況 全區(qū)轄有黃山、洋湖、蘆山、游山、賢村采育場5個國有林場，經(jīng)營總面積12 530hm2（其中林業(yè)用地12 517.8hm2，占99.9%），其中：公益林面積8 218.6hm2（國家級公益林

6 991.7hm2）、商品林面積4 183.6hm2。1987年以黃山、洋湖、蘆山、游山4個國有林場為基礎，建立了“黃山國家森林公園”，轄千紫山、大洋湖、霧山、太平湖和黃金島（現(xiàn)為江坑）5大景區(qū)及一個森林公園接待中心（原林苑飯店）。2004年7月，為擺脫林場的資源危機和經(jīng)濟危機，區(qū)委區(qū)政府從“生態(tài)立區(qū)”戰(zhàn)略高度研究確立了全區(qū)國有林場“三分一試點”（分類、分制、分流、試點）改革原則，選定黃山林場和賢村采育場作為改制試點單位，先行改制成功后，于2005年5月又啟動了洋湖、蘆山和游山3個國有林場改制工作，到2006年6月全面完成了5個國有林場改制工作。2005年12月30日在全省率先掛牌成立黃山公益林場，2006年6月又先后掛牌成立蘆山、游山、洋湖3個公益林場。并于2005年底正式運行了省級九龍峰自然保護區(qū)工作。

1.2 主要成效

1.2.1 林場改革實現(xiàn)平穩(wěn)過渡 通過前期探索性改革，分類確定成立了以公益林管護為主要任務的公益林場；分制實現(xiàn)經(jīng)營放活，在確保林場管理范圍和林地用途沒有改變的前提下，有效籌集改革成本，確保改革平穩(wěn)實施；分流實現(xiàn)富余職工多渠道安置，做到“改制不改行，分流不離場”。整個改革工作，由于宣傳到位、工作到位、保障到位，沒有出現(xiàn)一起越級訪、群訪、重復訪現(xiàn)象，沒有發(fā)生一起亂砍濫伐和破壞森林資源案件，展現(xiàn)出林場平穩(wěn)、向上、發(fā)展的良好勢頭。

1.2.2 林場資源優(yōu)勢顯著增強 5個國有公益林場建立后，特別是遭遇2008、2009年特大雨雪冰凍災害，林場不等不靠，通過采取各種有效措施，積極開展了生產(chǎn)自救，加大了生態(tài)恢復力度，使災情損失降到了最低點，生態(tài)環(huán)境得到了有效修復，生態(tài)屏障作用得到進一步鞏固，同時多方籌措資金，全面完成了現(xiàn)有的中幼林撫育，森林質量切實得到了提升，示范基地的示范推廣作用進一步彰顯。森林蓄積總量、毛竹立竹總量和森林覆蓋率分別由改革前2004年的91.5萬m3、91.2萬根和87.3%增加到2011年底的108.9萬m3、169.89萬根和91.5%，森林蓄積總量、毛竹立竹總量和森林覆蓋率分別增長17.4萬m3、78.69萬根和4.2個百分點。

1.2.3 林場公益屬性顯著增強 黃山公益林場和洋湖公益林場、九龍峰自然保護區(qū)分別位于東黃山和黃山風景區(qū)西北處，蘆山和游山兩公益林場則處在太平湖風景區(qū)南北兩岸，且均處在太平湖上游主要河流發(fā)源地，獨特的地理位置決定了5個國有林場的生態(tài)重要性和生態(tài)屏障作用，在一定程度上保障了下游東黃山、黃山西北區(qū)域和環(huán)太平湖區(qū)域及新豐鄉(xiāng)等區(qū)域的飲用水安全，直接受惠覆蓋面積約占全區(qū)總面積的30%，對促進地方經(jīng)濟社會的發(fā)展做出了重要貢獻。國有林場森林消防中隊建設和外援撲火能力顯著增強，是有目共睹的。同時，在森林質量提升、林區(qū)道路建設等方面的成功實踐經(jīng)驗，為全區(qū)林業(yè)建設發(fā)展起到了重要的示范作用。

1.2.4 林場經(jīng)濟總量顯著增長 改革實施7a來，到2011年底，全區(qū)5個國有公益林場經(jīng)濟總量得到穩(wěn)步增長，特別是利用林場資源發(fā)展的民營經(jīng)濟得到迅猛發(fā)展，全年共實現(xiàn)經(jīng)濟收入3 325萬元（其中：林場自身838萬元、民營2 487萬元），林場經(jīng)濟總量和民營經(jīng)濟分別比改制前的2004年增加3倍和35倍以上（見表1）。

1.3 存在的不足之處 雖然前期探索性改革成效顯著，但從現(xiàn)代林業(yè)建設和林場規(guī)范發(fā)展來看，明顯存在不足，主要表現(xiàn)在：一是體制不順，機制不活，管理與經(jīng)營職能不清晰，依然是傳統(tǒng)的經(jīng)營管理模式，職工的主觀能動性、創(chuàng)造性沒有得到充分發(fā)揮；二是林場三次產(chǎn)業(yè)發(fā)展嚴重失衡，特別是二三產(chǎn)業(yè)發(fā)展幾乎沒有起色，資源與區(qū)位優(yōu)勢沒有得到發(fā)揮，森林資源綜合利用率低下；三是林場對地方社會的貢獻作用普遍被忽略，社會地位低，侵占蠶食林場資源現(xiàn)象嚴重和普遍；四是基礎設施建設難以納入地方經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃和新農村建設規(guī)劃，僅靠林場有限資金建設緩慢等。因此，必須通過繼續(xù)深化改革，理順管理體制，創(chuàng)新經(jīng)營機制，加大政策扶持，對存在的問題切實加以解決，使國有林場得到更好發(fā)展，為地方經(jīng)濟社會發(fā)展做出更大貢獻。

2 繼續(xù)深化國有林場改革和加快發(fā)展的主要思路

在鞏固前期探索性改革基礎上，以確保森林資源科學保護和永續(xù)利用、確保國有資產(chǎn)保值增值為前提，以培育區(qū)級財政收入新的增長點為目標，落實區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展理念，建立符合社會主義市場經(jīng)濟體制和現(xiàn)代林業(yè)發(fā)展要求的國有林場管理新體制、新機制，鞏固一產(chǎn)，壯大二產(chǎn)，發(fā)展三產(chǎn)，積極探索少砍樹甚至不砍樹仍能為社會提供更多公共產(chǎn)品的現(xiàn)代林業(yè)發(fā)展新舉措，不斷提升森林資源綜合利用效益，盡快實現(xiàn)由林場經(jīng)濟向區(qū)域經(jīng)濟轉型，按照國家林業(yè)局提出的構建“完備的森林生態(tài)體系、發(fā)達的林業(yè)產(chǎn)業(yè)體系、繁榮的森林文化體系”的現(xiàn)代林業(yè)建設要求，建立“14+1”區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展目標考核體系，力爭用3～5a時間打造黃山區(qū)財政收入和經(jīng)濟發(fā)展新的增長點（極），逐步把我區(qū)國有林場建設成為“經(jīng)營管理科學、基礎設施完備、森林優(yōu)質高效、產(chǎn)業(yè)發(fā)展充分、資源經(jīng)營持續(xù)、林區(qū)富裕和諧”的社會主義現(xiàn)代林場。

3 對策建議

3.1 理順國有林場管理體制 進一步強化5個國有林場社會公益屬性，明確其承擔的以公益林保護為主的森林資源培育、經(jīng)營、保護及森林資產(chǎn)管理職能，將其定性為社會公益性事業(yè)單位，其人員與工作經(jīng)費列入?yún)^(qū)級財政全額預算。為加強對國有林場的管理，按照國家林業(yè)局頒布的《國有林場管理辦法》要求，由區(qū)林業(yè)局設立專門管理機構（國有林管理局或林業(yè)總場）負責管理，并同時明確5個國有林場的科級機構建制，促進林場負責人社會互動，提高林場社會綜合地位。

3.2 創(chuàng)新國有林場經(jīng)營機制 按照“一套人馬、兩塊牌子”的管理模式，將國有林場管理與經(jīng)營職能分開，明確公益林場經(jīng)營職能，實行政府授權經(jīng)營，按照市場機制和現(xiàn)代林業(yè)發(fā)展要求，由各國有林場組建經(jīng)營性實體，獨立或合作開發(fā)經(jīng)營性資源資產(chǎn)，搞活經(jīng)營機制，不斷提高國有森林資源與資產(chǎn)綜合利用效益，確保森林資源資產(chǎn)保值增值。

3.2.1 鞏固第一產(chǎn)業(yè) 由各林場組建的經(jīng)營性實體負責加大森林資源培育力度和發(fā)展高山生態(tài)茶園基地、碳匯林業(yè)、林下經(jīng)濟等一產(chǎn)范圍內的生產(chǎn)經(jīng)營活動。

3.2.2 發(fā)展壯大二、三產(chǎn)業(yè) 利用林場現(xiàn)有資源優(yōu)勢和周邊資源優(yōu)勢，由各林場組建的經(jīng)營性實體負責進行木竹加工與森林旅游、閑置土地房產(chǎn)等二、三產(chǎn)業(yè)性資源或資產(chǎn)開發(fā)等活動，拓展融資渠道和擴大經(jīng)營范圍，積極探索資源優(yōu)勢轉化為資本優(yōu)勢發(fā)展途徑，不斷提高國有森林資源與資產(chǎn)綜合利用效益。

3.2.3 完善人事和收入分配制度 國有林場實行事業(yè)單位全員聘用制，建立目標管理考核體系，建立健全責任風險、崗位工資與績效工資相統(tǒng)一的人事管理和分級分類收入分配制度。林場創(chuàng)辦的經(jīng)營實體按建立現(xiàn)代企業(yè)制度要求，建立健全經(jīng)營性實體經(jīng)營管理制度，實行現(xiàn)代企業(yè)人事管理和收入分配制度，充分發(fā)揮和調動林場職工的主觀能動性。

3.3 支持林場發(fā)展的激勵措施

3.3.1 加強領導及管理體制建設 將按照國家林業(yè)局頒布的《國有林場管理辦法》要求成立國有林場管理機構，和黃山國家森林公園管理處合署辦公，實行一套班子、兩塊牌子的管理模式。為促進工作協(xié)調、有效，應明確由林業(yè)局主要負責人兼任管理機構負責人，林業(yè)局分管領導兼任常務負責人。

3.3.2 確立管理經(jīng)營主體地位 借鑒外地特別是常熟市國有虞山林場成功發(fā)展經(jīng)驗，將國有林場管理機構作為一個區(qū)級經(jīng)濟社會發(fā)展目標考核單位，納入全區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展目標考核范圍，形成“14+1”（14個鄉(xiāng)鎮(zhèn)+1個國有林場管理機構）考核體系。

3.3.3 賦予財政激勵發(fā)展待遇 按照“屬地管理，核定基數(shù)，承認既得，超收分成”的財政管理體制，享受鄉(xiāng)鎮(zhèn)同等發(fā)展待遇。這對實施區(qū)委區(qū)政府加快綠色崛起戰(zhàn)略，培育新的財政收入增長點（極），促進經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展，是有百利而無一弊的。

3.3.4 加大基礎設施建設支持力度 將國有林場基礎設施建設納入全區(qū)新農村建設規(guī)劃和相關行業(yè)發(fā)展規(guī)劃，享受與鄉(xiāng)村同等的水、電、路等基礎設施建設投資待遇。

參考文獻

[1]國家發(fā)展改革委辦公廳，國家林業(yè)局辦公室.《關于開展國有林場改革試點的指導意見》（發(fā)改辦經(jīng)體[2011]142號）[Z].2011.

（責編：陶學軍）