山區(qū)煤炭資源開采利用中生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制構(gòu)建探討

摘 要：自三線建設(shè)開始以來(lái)，六盤水市加大了對(duì)煤炭資源的開采利用力度，同時(shí)也加劇了資源開發(fā)利用與生態(tài)環(huán)境之間的矛盾。該文對(duì)六盤水煤炭資源開采利用過(guò)程中產(chǎn)生的一系列生態(tài)環(huán)境問(wèn)題進(jìn)行了分析，并提出構(gòu)建生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的對(duì)策和建議。

關(guān)鍵詞：山區(qū)煤炭資源；開采利用；生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制；構(gòu)建；六盤水市

中圖分類號(hào) F407.1 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼 A 文章編號(hào) 1007-7731（2013）20-69-03

六盤水市地處貴州西部，是我國(guó)長(zhǎng)江以南最大的煤炭工業(yè)基地之一。自三線建設(shè)以來(lái)，隨著煤炭資源開發(fā)利用力度加大，在實(shí)現(xiàn)資源環(huán)境協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展的過(guò)程中面臨很多矛盾，成為經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展制約因素。而構(gòu)建生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制是推進(jìn)資源可持續(xù)開發(fā)利用、建設(shè)環(huán)境友好型社會(huì)的根本舉措，也是提升六盤水市可持續(xù)發(fā)展能力的必然要求。

1 煤炭資源開發(fā)利用中產(chǎn)生的環(huán)境問(wèn)題

六盤水煤炭資源屬于上二疊統(tǒng)龍?zhí)督M和長(zhǎng)興組海陸交互相沉積礦床[1]，煤炭資源遠(yuǎn)景儲(chǔ)量844億t，已探明儲(chǔ)量 180億t，保有儲(chǔ)量168億t[2]，有煤種齊全、煤質(zhì)優(yōu)良、埋藏淺之特點(diǎn)，被譽(yù)為“西南煤海”、“江南煤都”。隨著西部大開發(fā)戰(zhàn)略的實(shí)施，特別是工業(yè)化和城市化進(jìn)程的加速，對(duì)煤炭等能源需求急劇上升，六盤水市加大了煤炭資源的開采利用力度，在此過(guò)程中產(chǎn)生了許多生態(tài)環(huán)境問(wèn)題。

1.1 煤矸石污染 煤矸石是煤炭開采、洗選及加工過(guò)程中排放的固體廢棄物。到目前為止，六盤水已生產(chǎn)原煤10 億多t，按煤矸石占煤炭產(chǎn)量的10%～30%計(jì)算，煤矸石排放量為1億～3億t，2008-2010年煤矸石排放量分別為790.48萬(wàn)t、1 000萬(wàn)t和926萬(wàn)t[3-5]。煤矸石元素組成中對(duì)環(huán)境最為有害的元素是硫，如六枝礦區(qū)涼水井礦夾矸中含硫量為11.46%～16.08%。煤矸石堆放會(huì)占用大量土地。當(dāng)前六盤水固體廢棄物堆放占地面積已近400hm2，其中煤矸石占用了絕大部分[6]，而且大量煤矸石在堆放和搬運(yùn)等環(huán)節(jié)會(huì)產(chǎn)生大量粉塵，粉塵含有害物質(zhì)，有害物質(zhì)人吸入后會(huì)得各種疾病。堆放在地表的煤矸石經(jīng)過(guò)雨水的淋浴后，還會(huì)浸出有害重金屬離子進(jìn)入水體和土壤造成嚴(yán)重污染。

1.2 廢水污染 六盤水礦區(qū)廢水以煤礦礦井廢水和選煤廢水為主。如六枝礦區(qū)由于煤層含硫較高，煤中黃鐵礦等硫化物氧化使礦井水呈酸性。鐘山區(qū)境內(nèi)的汪家寨煤礦礦井排水的礦化物高，懸浮物多，化學(xué)需氧量高，為酸性水，水中含有大量的Fe2+、Fe3+、SO42-、Cl-、HCO3-等離子[7]。由于該礦井水中SO42-、Fe2+、Fe3+、Mn2+等離子含量高，當(dāng)含水層之間發(fā)生水力聯(lián)系時(shí)會(huì)對(duì)其它含水層的地下水造成嚴(yán)重的污染。未經(jīng)處理的酸性礦井水直接排出進(jìn)入地表水體以后，會(huì)造成地表水質(zhì)惡化。由于Fe2+的作用使得水體中氧的消耗量顯著增加，造成魚類、浮游生物、藻類等生物大量死亡。Fe3+與OH-結(jié)合生成Fe（OH）3紅褐色沉淀，使得水體底部以及河流兩岸呈現(xiàn)紅色，影響環(huán)境美觀。選煤廢水中含有大量煤泥粉，使水中懸浮物含量嚴(yán)重超標(biāo)，對(duì)地表水系造成污染。

1.3 廢氣污染 六盤水礦區(qū)廢氣主要來(lái)源于發(fā)電廠、煉焦廠產(chǎn)生的廢煙氣及煤炭開采、裝運(yùn)產(chǎn)生的粉塵，主要污染物是煙塵和SO2。2003年六盤水部分煤炭企業(yè)產(chǎn)生的工業(yè)廢氣中SO2、煙塵和粉塵排放基本都不達(dá)標(biāo)（見表1）[8]。這些廢氣通過(guò)水體、土壤、食物及呼吸作用進(jìn)入人體，會(huì)對(duì)人體造成損傷，并對(duì)礦區(qū)周圍環(huán)境如氣候、植被、農(nóng)作物等造成破壞，引起生態(tài)平衡失調(diào)。

1.4 地質(zhì)災(zāi)害危害 六盤水屬于喀斯特山區(qū)，碳酸鹽巖廣泛分布。由于在煤炭資源的開采過(guò)程中的程度失當(dāng)，導(dǎo)致地下采空引起地面塌陷、山體滑坡、地表裂縫、泥石流等地質(zhì)災(zāi)害發(fā)生。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，全市范圍內(nèi)形成的煤炭采空區(qū)面積約150km2，引發(fā)的沉陷區(qū)面積300km2，涉及居民約9 000戶40 000人口[8]。截至2011年全市地質(zhì)災(zāi)害隱患威脅57 018戶234 102人，其中采煤引發(fā)的地質(zhì)災(zāi)害365處[9]。加之六盤水處在溝谷斜坡地帶上，采礦廢渣大部分堆放在斜坡上，遇到集中暴雨可迅速搬運(yùn)形成人工泥石流等災(zāi)害，沖毀道路及房屋[10]。

2 建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制面臨的困擾

近幾年尤其是2010年提出“創(chuàng)建全國(guó)衛(wèi)生城市、全國(guó)文明城市和建設(shè)全國(guó)循環(huán)經(jīng)濟(jì)城市、全國(guó)生態(tài)宜居城市”為主要內(nèi)容的“雙創(chuàng)雙建”活動(dòng)以來(lái)，六盤水市在煤炭資源開采利用過(guò)程中愈加重視生態(tài)環(huán)境的保護(hù)并取得了一定成效，但因煤炭開采利用造成的生態(tài)破壞和環(huán)境污染十分嚴(yán)重，治理速度慢，環(huán)境惡化趨勢(shì)至今還沒(méi)有完全得到有效的遏制，主要困境如下：

2.1 環(huán)境治理思想出現(xiàn)偏差，生態(tài)建設(shè)差距甚遠(yuǎn) 在傳統(tǒng)財(cái)稅制度下，地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展成績(jī)主要看GDP增長(zhǎng)的大背景下，相當(dāng)部分干部和企業(yè)存在著片面地理解發(fā)展經(jīng)濟(jì)和保護(hù)環(huán)境的關(guān)系，認(rèn)為經(jīng)濟(jì)發(fā)展就必然會(huì)造成環(huán)境污染，二者不可兼容；或是片面理解“經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”的論斷，認(rèn)為發(fā)展就只是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，其他方面都不予考慮；第三種思想是“先污染后治理”，出現(xiàn)生態(tài)破壞和環(huán)境污染后才采取治理措施。這在一個(gè)時(shí)期六盤水上馬了大量“兩高一資”項(xiàng)目，如投資約100億元的發(fā)耳電廠和投資約30億元的野馬寨電廠。在國(guó)家“營(yíng)改增”稅制改革前，煤炭企業(yè)利潤(rùn)上繳比例較大，給礦區(qū)余留下資金較少，導(dǎo)致礦區(qū)生態(tài)環(huán)境治理無(wú)人問(wèn)津。

2.2 煤炭企業(yè)環(huán)境責(zé)任意識(shí)不強(qiáng)，環(huán)境治理和生態(tài)恢復(fù)范圍小 在經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)使下，很多的煤炭企業(yè)或相關(guān)企業(yè)只重視資源開采利用，忽視礦區(qū)生態(tài)環(huán)境可持續(xù)發(fā)展建設(shè)，如2006年六盤水全市企業(yè)環(huán)?！叭瑫r(shí)”執(zhí)行率僅為60.1%，沒(méi)有執(zhí)行“三同時(shí)”的企業(yè)主要是地方煤礦及規(guī)模小、時(shí)產(chǎn)時(shí)停的企業(yè)[8]。更有企業(yè)傾向于把自己當(dāng)做受害者，故意推卸責(zé)任。礦區(qū)企業(yè)占地點(diǎn)的植被與生態(tài)環(huán)境破壞只是礦產(chǎn)開采引起的植被與生態(tài)破壞的一部分，礦區(qū)開采必然造成礦區(qū)周邊范圍的植被與生態(tài)遭破壞，礦區(qū)企業(yè)占地以外的環(huán)境治理與生態(tài)恢復(fù)工作也未納入礦區(qū)企業(yè)的職責(zé)范圍。

2.3 企業(yè)生產(chǎn)管理配套政策跟不上導(dǎo)致環(huán)境污染 六盤水是因“三線建設(shè)”而發(fā)展起來(lái)的城市。多年來(lái)，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中一直沿襲高投入、高消耗、高污染和低產(chǎn)出的經(jīng)濟(jì)政策，尤其是改革開放初期為了追求經(jīng)濟(jì)的高速增長(zhǎng)，在煤碳資源的開采利用中，采取國(guó)家、集體、個(gè)人齊上陣，拼消耗，拼環(huán)境容量，這一時(shí)期鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤炭工業(yè)得到迅猛發(fā)展，最高年份井口數(shù)達(dá)到3 300口，原煤產(chǎn)量從1985年的355萬(wàn)t，發(fā)展到1998年的1 179萬(wàn)t[12]。起點(diǎn)低，基礎(chǔ)差，工藝落后，管理粗放的企業(yè)一方面使得相當(dāng)可貴的資源遭到破壞和浪費(fèi)，另一方面加重了礦區(qū)環(huán)境污染。2006年六盤水市不符合國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策的企業(yè)還有35家，主要是地方3萬(wàn)t/年以下的煤礦，以及小煉鐵廠、小水泥廠[8]。

3 構(gòu)建生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的對(duì)策建議

生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制在我國(guó)還處于初級(jí)階段，國(guó)家未制定出統(tǒng)一的法律法規(guī)、制度要求和技術(shù)方面的政策體系，六盤水在這方面還處于空白。筆者認(rèn)為建立煤炭資源開發(fā)利用生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制可從以下幾個(gè)方面著手：

3.1 明確生態(tài)補(bǔ)償責(zé)任主體，確立生態(tài)補(bǔ)償對(duì)象，建立生態(tài)補(bǔ)償體系 責(zé)任主體是建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的首要前提，在煤炭資源的開采利用過(guò)程中，國(guó)家和礦權(quán)人作為受益者理應(yīng)成為補(bǔ)償主體。而煤炭資源所在地政府和當(dāng)?shù)鼐用褡鳛槭軗p方應(yīng)成為受償主體。國(guó)家和礦權(quán)人應(yīng)通過(guò)不同渠道和方式為受償主體提供補(bǔ)償資金和技術(shù)援助，用于煤炭資源開采利用地生態(tài)環(huán)境的治理和恢復(fù)。國(guó)家有關(guān)部門可在政策、項(xiàng)目和資金等方面給予煤炭資源所在地區(qū)適當(dāng)?shù)膬A斜。礦權(quán)人是造成煤礦開采利用區(qū)生態(tài)環(huán)境破壞和污染等問(wèn)題的直接責(zé)任者，應(yīng)當(dāng)依據(jù)一定的標(biāo)準(zhǔn)，按照其開采利用的煤炭資源數(shù)量和對(duì)當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境的破壞程度，從其盈利中拿出部分資金專門用作對(duì)生態(tài)環(huán)境恢復(fù)的補(bǔ)償。在煤炭資源開采利用過(guò)程中堅(jiān)持“誰(shuí)開采利用、誰(shuí)保護(hù)，誰(shuí)破壞、誰(shuí)恢復(fù)，誰(shuí)受益、誰(shuí)補(bǔ)償，誰(shuí)污染、誰(shuí)付費(fèi)”的原則來(lái)確定生態(tài)補(bǔ)償責(zé)任主體。通過(guò)明確補(bǔ)償責(zé)任主體，確立補(bǔ)償對(duì)象，建立生態(tài)補(bǔ)償責(zé)任體系。

3.2 建立和完善煤炭資源開采利用生態(tài)補(bǔ)償?shù)南嚓P(guān)政策法規(guī) 強(qiáng)調(diào)資源與環(huán)境并重，生態(tài)環(huán)境的保護(hù)須依靠有關(guān)政策和相關(guān)制度。政策法規(guī)既可增強(qiáng)礦權(quán)人維護(hù)煤炭礦區(qū)生態(tài)環(huán)境的責(zé)任意識(shí)，自覺(jué)合理開采利用煤炭資源，又可為開展并做好煤炭礦區(qū)生態(tài)環(huán)境恢復(fù)治理資金積累提供必要的政策保證。建立和完善六盤水煤炭資源開采利用生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，需要將生態(tài)補(bǔ)償作為地區(qū)的戰(zhàn)略任務(wù)，通過(guò)立法程序?qū)⑸鷳B(tài)補(bǔ)償?shù)睦砟詈途唧w措施體現(xiàn)到政策法規(guī)中，并因地制宜地使之具體化和具有操作性，堅(jiān)持以政策制度為保障，以項(xiàng)目為載體，高度重視項(xiàng)目的科學(xué)設(shè)計(jì)以及項(xiàng)目運(yùn)行管理過(guò)程的監(jiān)管，保證生態(tài)補(bǔ)償理念在整個(gè)項(xiàng)目中得到充分體現(xiàn)。同時(shí)，認(rèn)真梳理、修改和整合各部門政策法規(guī)之間存在的不利于發(fā)揮生態(tài)補(bǔ)償政策效率的制度規(guī)定。

3.3 進(jìn)一步完善各部門之間生態(tài)環(huán)境管理的協(xié)調(diào)機(jī)制 煤炭資源礦區(qū)的環(huán)境治理和生態(tài)恢復(fù)涉及環(huán)保、國(guó)土、水利、林業(yè)等多個(gè)政府部門，進(jìn)一步建立和完善有效的相關(guān)管理部門之間的協(xié)調(diào)機(jī)制，是六盤水市乃至貴州省環(huán)境治理與生態(tài)修復(fù)工作的重要環(huán)節(jié)。從目前貴州省的煤炭資源開采利用環(huán)境治理和生態(tài)恢復(fù)建設(shè)規(guī)劃情況來(lái)看，六盤水市應(yīng)該將礦區(qū)治理、生態(tài)恢復(fù)工作重點(diǎn)交由環(huán)保局、國(guó)土資源局和林業(yè)局來(lái)協(xié)同管理，整合現(xiàn)有資源，避免多重管理、重復(fù)執(zhí)法。提高各管理部門之間的系統(tǒng)性、協(xié)調(diào)性，穩(wěn)步推進(jìn)礦區(qū)環(huán)境治理和生態(tài)恢復(fù)的進(jìn)程。

3.4 充分發(fā)揮市場(chǎng)資源配置作用，健全補(bǔ)償?shù)谋O(jiān)督體制 我國(guó)是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家，市場(chǎng)在資源配置中發(fā)揮基礎(chǔ)性作用。煤炭資源礦區(qū)環(huán)境治理與生態(tài)恢復(fù)同樣可以發(fā)揮市場(chǎng)調(diào)節(jié)作用，一些礦區(qū)生態(tài)環(huán)境治理工程可通過(guò)招標(biāo)來(lái)完成，充分發(fā)揮社會(huì)環(huán)保企業(yè)或公司的優(yōu)勢(shì)。多渠道、多元化地吸引社會(huì)資金的介入，發(fā)揮社會(huì)資金的靈活性，最大限度地彌補(bǔ)政府資金的有限性和資源配置效率低的局限性，逐步形成政府主導(dǎo)、企業(yè)參與的環(huán)境治理和生態(tài)恢復(fù)的良好格局。建立完善的動(dòng)態(tài)監(jiān)督體制是煤炭礦區(qū)生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償?shù)闹匾Ｕ?。六盤水市在生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償過(guò)程中，建議采用全面質(zhì)量管理控制系統(tǒng)，即對(duì)生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償工作進(jìn)行規(guī)劃，一方面進(jìn)行工作前的預(yù)防監(jiān)督；另一方面對(duì)補(bǔ)償?shù)墓ぷ鬟M(jìn)度、質(zhì)量和資金的執(zhí)行情況進(jìn)行跟蹤檢查。最后，對(duì)完成的補(bǔ)償工作進(jìn)行評(píng)估，對(duì)不符合補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)或其他方面出現(xiàn)的問(wèn)題進(jìn)行反饋，提出整改意見，給予一定的時(shí)間進(jìn)行整改落實(shí)。

總之，六盤水市煤炭資源開采利用生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的構(gòu)建工作任務(wù)繁重，應(yīng)從人力物力上進(jìn)一步給予支持，最終使人人都明白保護(hù)生態(tài)環(huán)境、維護(hù)生態(tài)平衡的重要性，使保護(hù)環(huán)境成為人們的自覺(jué)行動(dòng)。

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（責(zé)編：陶學(xué)軍）