中國民辦高校法人治理結(jié)構(gòu)的現(xiàn)狀與存在的主要問題研究

摘 要：民辦高等教育己成為教育事業(yè)不可缺少的重要組成部分，但目前的情況是民辦高校缺乏競爭力，生存環(huán)境非常嚴(yán)峻。為了應(yīng)對這種嚴(yán)峻環(huán)境，大學(xué)需要構(gòu)建現(xiàn)代大學(xué)制度，大學(xué)治理機(jī)構(gòu)是現(xiàn)代大學(xué)制度的核心?！懊褶k高校法人治理結(jié)構(gòu)”指民辦高校作為獨(dú)立法人實(shí)體，在舉辦者、決策者、管理者和其他利益相關(guān)者之間建立的有關(guān)學(xué)校運(yùn)營與權(quán)利配置的一種組織結(jié)構(gòu)，及通過這個(gè)組織結(jié)構(gòu)形成的責(zé)權(quán)利劃分、制衡關(guān)系和配套機(jī)制等一整套制度。民辦高校法人治理具有公益屬性、產(chǎn)業(yè)屬性、學(xué)術(shù)屬性、行政屬性。中國民辦高校法人治理結(jié)構(gòu)主要存在相關(guān)的法律法規(guī)不健全、董事會(huì)結(jié)構(gòu)不完善、舉辦者和校長的關(guān)系不順暢、監(jiān)督機(jī)構(gòu)弱化等問題。完善法人治理結(jié)構(gòu)應(yīng)從建立健全相關(guān)法律法規(guī)、完善董事會(huì)結(jié)構(gòu)、理順舉辦者和校長的關(guān)系、建立和完善監(jiān)督機(jī)構(gòu)等方面入手。

關(guān)鍵詞：民辦高校；法人治理；治理結(jié)構(gòu)

中圖分類號：G640 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1673-291X（2013）16-0226-03

私立教育在中國一直發(fā)揮著不可替代的重要作用。早在2000多年前的春秋時(shí)期，著名的教育家、思想家孔子等人就開始興辦私學(xué)，到了戰(zhàn)國時(shí)期，形成了以儒、道、法、墨為代表的私學(xué)“百家爭鳴”的局面。20世紀(jì)初期，在世界私立高等教育迅速發(fā)展的同時(shí)，中國的私立大學(xué)也有著長足的發(fā)展，當(dāng)時(shí)出現(xiàn)了南開、復(fù)旦等一大批著名的私立大學(xué)，這對中國近代的高等教育制度產(chǎn)生了很大的影響。新中國成立后，自20世紀(jì)50年代起，由于體制原因，國家通過改造、轉(zhuǎn)辦、轉(zhuǎn)接和調(diào)整取消了私立學(xué)校，一度中斷了中國民辦高校的歷史，公立學(xué)校一統(tǒng)天下。改革開放后，中國民辦學(xué)校應(yīng)運(yùn)而生。隨著高等教育市場化進(jìn)程的加速，民辦高等教育已成為教育事業(yè)不可缺少的重要組成部分。

但目前的情況是民辦高校缺乏競爭力，生存環(huán)境非常嚴(yán)峻。究其原因，需要一個(gè)良好的制度保障民辦高校的發(fā)展。雖然《民辦教育促進(jìn)法》及其實(shí)施條例的出臺(tái)，進(jìn)一步向民辦高校表明了政府決心支持民辦教育的發(fā)展，但是制度付諸實(shí)踐尚需要一個(gè)過程。

一個(gè)競爭激烈的市場經(jīng)濟(jì)條件下，高等教育的多樣化是為了適應(yīng)社會(huì)發(fā)展的需要，其職能、結(jié)構(gòu)、內(nèi)容等由單一標(biāo)準(zhǔn)形式向多個(gè)標(biāo)準(zhǔn)形式轉(zhuǎn)換。教育在市場經(jīng)濟(jì)條件下提出了與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下不同的特點(diǎn)，這是對教育的要求，民辦高校促進(jìn)了整個(gè)教育事業(yè)的發(fā)展。大學(xué)經(jīng)營需要構(gòu)建現(xiàn)代大學(xué)制度；大學(xué)治理機(jī)構(gòu)是現(xiàn)代大學(xué)制度的核心。

一、民辦高校法人治理結(jié)構(gòu)的含義

“法人治理”源自經(jīng)濟(jì)學(xué)。在公司中，法人治理包括股東會(huì)、董事會(huì)、經(jīng)理階層和監(jiān)事會(huì)四個(gè)基本組件。民辦高校和公司在某些方面存在共同點(diǎn)，比如許多民辦高校也存在所有者與管理者相分離現(xiàn)象，民辦高校和公司都面臨著如何用較少的投入獲取較大的產(chǎn)出問題等?！懊褶k高校法人治理結(jié)構(gòu)”指民辦高校作為獨(dú)立法人實(shí)體，在舉辦者、決策者、管理者和其他利益相關(guān)者之間建立的有關(guān)學(xué)校運(yùn)營與權(quán)利配置的一種組織結(jié)構(gòu)，及通過這個(gè)組織結(jié)構(gòu)形成的責(zé)權(quán)利劃分、制衡關(guān)系和配套機(jī)制等一整套制度。通過這種結(jié)構(gòu)，舉辦者將自己的資產(chǎn)交給董事會(huì)托管；學(xué)校的最高決策機(jī)構(gòu)是董事會(huì)，負(fù)責(zé)制定學(xué)校發(fā)展規(guī)劃、遴選校長、確定經(jīng)費(fèi)使用原則等；校長受聘于董事會(huì)，在董事會(huì)授權(quán)范圍內(nèi)管理學(xué)校，是董事會(huì)的執(zhí)行者?！岸聲?huì)領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制”是民辦高校法人治理結(jié)構(gòu)最常見的表述。

二、民辦高校法人治理結(jié)構(gòu)的特征

民辦高校法人治理具有一些公司法人治理的特征，但與公司法人治理有顯著不同；民辦高校法人治理屬于一種非營利性的公司治理，有一些非營利法人治理的特征，但與非營利法人治理也有一定的差異。

（一）民辦高校的公益屬性

公益屬性是民辦高校的基本屬性之一，這個(gè)屬性決定了民辦高校法人治理的基本目的和終極目標(biāo)，必須為維護(hù)和實(shí)現(xiàn)這一公益屬性服務(wù)，這是民辦高校法人治理與公司法人治理的本質(zhì)區(qū)別，公司法人治理以追求股東及公司利益最大化為目標(biāo)，社會(huì)效益是其在追求經(jīng)濟(jì)利益時(shí)需要考慮的一個(gè)外部環(huán)境因素；民辦高校必須以符合社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)事業(yè)為基本出發(fā)點(diǎn)，經(jīng)濟(jì)利益只是其實(shí)現(xiàn)社會(huì)效益過程中的手段和物質(zhì)支持。因此，民辦高校法人治理結(jié)構(gòu)的構(gòu)建，必須注意民辦高校的公益屬性。

（二）民辦高校的產(chǎn)業(yè)屬性

高校從事的是教育者提高知識(shí)和技能的社會(huì)活動(dòng)，屬于教育服務(wù)活動(dòng)，符合產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)性、商品性、求利性等特征，可以稱為教育產(chǎn)業(yè)或服務(wù)產(chǎn)業(yè)。民辦高等教育是高等教育的重要組成部分，同樣具有高等教育的產(chǎn)業(yè)屬性。民辦高等教育的產(chǎn)業(yè)屬性，決定了在構(gòu)建民辦高校法人治理結(jié)構(gòu)時(shí)，應(yīng)在遵循非營利法人治理基本原則的前提下，借鑒營利性法人治理的合理、有效機(jī)制，并結(jié)合兩者的優(yōu)點(diǎn)，創(chuàng)新制度，提高治理效果。

（三）民辦高校的學(xué)術(shù)屬性

現(xiàn)階段民辦高校的主要任務(wù)是承擔(dān)高等教育大眾化，科研和社會(huì)服務(wù)的發(fā)展還處于初級階段，與嚴(yán)格意義上的大學(xué)還不完全一致，但作為從事學(xué)術(shù)活動(dòng)的高等教育機(jī)構(gòu)，傳統(tǒng)的大學(xué)自治與學(xué)術(shù)自由仍適用于民辦高校。因此，民辦高校法人治理結(jié)構(gòu)的構(gòu)建，必須充分意識(shí)到大學(xué)自治與學(xué)術(shù)自由這兩個(gè)特點(diǎn)，在與外部的關(guān)系上，正確處理好自治與制約的關(guān)系；在內(nèi)部權(quán)力的配置上，應(yīng)該平衡與協(xié)調(diào)好學(xué)術(shù)權(quán)力與行政權(quán)力之間的關(guān)系。

（四）民辦高校的行政屬性

民辦高校作為社會(huì)公益組織，具有較強(qiáng)的行政屬性，符合行政管理的普遍規(guī)律；但由于高等學(xué)校自身所特有的學(xué)術(shù)屬性，決定了民辦高校的行政屬性不同于其他行政主體，有許多不同的特征，兩者之間有顯著的區(qū)別。在構(gòu)建民辦高校法人治理結(jié)構(gòu)時(shí)，必須充分考慮這些特點(diǎn)和差異。

三、民辦高校法人治理結(jié)構(gòu)的現(xiàn)狀與存在的主要問題

1982年，中國第一所民辦高?！腥A社會(huì)大學(xué)在北京正式成立。經(jīng)過三十多年的發(fā)展，中國民辦高校的辦學(xué)主體、辦學(xué)規(guī)模、辦學(xué)層次都發(fā)生了很大變化。2007年底，全國共有民辦普通高校297所，截至2012年4月24日，全國共有民辦普通高校403所，由此可見，中國民辦高校的發(fā)展勢頭良好。但民辦高校內(nèi)部管理體制不健全，法人財(cái)產(chǎn)權(quán)不落實(shí)，辦學(xué)行為不規(guī)范，董事會(huì)與校長職責(zé)不明確，舉辦者一人說了算，建立校委會(huì)的學(xué)校很少等情況一直存在。雖然多數(shù)民辦高校都建了法人治理結(jié)構(gòu)，但大部分停留于形式，離《民辦教育促進(jìn)法》及其實(shí)施條例的要求還有很大差距。具體而言，中國民辦高校法人治理結(jié)構(gòu)主要存在問題如下：

（一）相關(guān)的法律法規(guī)不健全

現(xiàn)有的法律法規(guī)內(nèi)容相對比較模糊，難以實(shí)現(xiàn)。如在《民辦教育促進(jìn)法》中，對董事會(huì)等決策機(jī)構(gòu)的組織形式、組成人數(shù)、職權(quán)及相關(guān)議事規(guī)則，依照法律保障教職工學(xué)術(shù)民主和參與管理權(quán)益，校長的聘任和職權(quán)等有一些相關(guān)規(guī)定。但規(guī)定太原則，并與其他法規(guī)有矛盾，難以操作。

（二）董事會(huì)結(jié)構(gòu)不完善

董事會(huì)是民辦高校的最高決策機(jī)構(gòu)。董事會(huì)成員對民辦高校的健康發(fā)展意義重大。但目前民辦高校董事會(huì)存在突出問題——董事會(huì)的成員不合理。目前大部分民辦高校都根據(jù)《民辦教育促進(jìn)法》的規(guī)定建立了董事會(huì)。但一些民辦高校的董事受舉辦者控制，沒有能力也沒有參與學(xué)校決策的權(quán)力，服從于舉辦者的安排，“董事不懂事”，董事會(huì)已經(jīng)成為一個(gè)“擺設(shè)”。并且，董事會(huì)家族化。董事會(huì)的全部或者骨干成員都是家族成員，這種現(xiàn)象是很常見的。所以，家族的意識(shí)成為學(xué)校的意識(shí)，家族控制了整個(gè)學(xué)校。教師、學(xué)生和校友等其他利益相關(guān)者按道理也應(yīng)該參與學(xué)校的治理。然而他們參與民辦高校治理的渠道很少。教師是學(xué)校發(fā)展的最重要力量之一，但許多民辦高校的教師不僅缺少參與學(xué)校治理的渠道，而且教師自身的利益和權(quán)利都難以保障，使教師“主人翁”意識(shí)差，工作熱情不高，一旦面對更好的機(jī)會(huì)將會(huì)另謀高就。另外，許多民辦高校不尊重學(xué)生的知情權(quán)和意愿，由此產(chǎn)生學(xué)生和學(xué)校之間的對立與矛盾。

（三）舉辦者和校長的關(guān)系不順暢

“董事會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制” 是民辦高校最常見的法人治理結(jié)構(gòu)。但是，現(xiàn)實(shí)中很難有真正意義的“校長負(fù)責(zé)制”。兩種現(xiàn)象引人注目：第一，校長沒有太多的權(quán)力，一些細(xì)微之事都要向舉辦者請示。這大大減少了校長的熱情，抑制了校長的治校智慧。第二，舉辦者和校長的關(guān)系僵化。舉辦者關(guān)注點(diǎn)更多地集中在利潤目標(biāo)，而校長關(guān)注點(diǎn)更多地集中在教育質(zhì)量，不同的目標(biāo)，導(dǎo)致舉辦者和校長之間的出現(xiàn)很多摩擦。另外，舉辦者和校長都希望獲得對學(xué)校的最大控制，也導(dǎo)致兩者出現(xiàn)很多矛盾，大多數(shù)民辦高校董事會(huì)和校長之間關(guān)系緊張。

（四）監(jiān)督機(jī)構(gòu)弱化

民辦高校缺少內(nèi)部監(jiān)督機(jī)構(gòu)，導(dǎo)致民辦高校的教育質(zhì)量低下，更使學(xué)校的重大決策失誤不能及時(shí)糾正。民辦高校的主要風(fēng)險(xiǎn)之一是資金風(fēng)險(xiǎn)，因?yàn)槿狈ΡO(jiān)督機(jī)制，往往民辦高校因資金違規(guī)而面臨辦學(xué)風(fēng)險(xiǎn)。民辦高校因資金被挪用，資金鏈斷裂，導(dǎo)致倒閉的悲劇為數(shù)不少，其重要原因之一就是缺乏監(jiān)督機(jī)構(gòu)，學(xué)校不能對資金流向等重大決策進(jìn)行有效的監(jiān)督。除了資金風(fēng)險(xiǎn)，由于缺乏監(jiān)督機(jī)構(gòu)，難以提高教育水平，難以保證學(xué)生的權(quán)利和利益，也可能導(dǎo)致學(xué)校的不穩(wěn)定。

中國民辦高校法人治理結(jié)構(gòu)之所以存在上述問題，主要原因在于：第一，中國民辦高校發(fā)展歷史不長，是在制度不完善的背景下成長起來的，法人治理制度的建設(shè)和完善需要一個(gè)過程。第二，我們國家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展仍處于初級階段，社會(huì)資本集聚度不高，民辦高校投資者對獲得贏余、取得投資回報(bào)持有很高的期望，這更加大了構(gòu)建民辦高校法人治理結(jié)構(gòu)的難度。第三，《民辦教育促進(jìn)法》中關(guān)于民辦學(xué)校法人治理結(jié)構(gòu)的某些問題還沒有做出明確具體的規(guī)定。民辦高校不健全的法人治理結(jié)構(gòu)，影響到民辦高校自我治理、自我發(fā)展、自我約束機(jī)制的形成，也影響到民辦高校的健康、穩(wěn)定和可持續(xù)發(fā)展。

四、完善民辦高校法人治理結(jié)構(gòu)的對策

完善法人治理結(jié)構(gòu)對于促進(jìn)民辦學(xué)校的可持續(xù)發(fā)展具有重要意義。民辦高校作為一個(gè)獨(dú)立的法人實(shí)體，必須在舉辦者、決策者、管理者和其他利益相關(guān)者之間建立一套相關(guān)的運(yùn)營與權(quán)利配置的組織結(jié)構(gòu)。民辦高校法人治理結(jié)構(gòu)框架應(yīng)包括獨(dú)立完整的產(chǎn)權(quán)制度、民主科學(xué)的決策體系、專業(yè)高效的執(zhí)行系統(tǒng)和靈敏有效的監(jiān)督系統(tǒng)等四個(gè)部分。也應(yīng)該從政府層面、社會(huì)層面、學(xué)校層面提供保障。

（一）建立健全相關(guān)法律法規(guī)

將現(xiàn)有的法律法規(guī)內(nèi)容相對模糊之處加以完善，使其具有可操作性。如在《民辦教育促進(jìn)法》中，明確規(guī)定董事會(huì)等決策機(jī)構(gòu)的組織形式、組成人數(shù)、職權(quán)規(guī)定及相關(guān)議事規(guī)則；依照法律切實(shí)保障教職工學(xué)術(shù)民主和參與管理權(quán)益；將校長的職權(quán)落到實(shí)處等。

（二）完善董事會(huì)結(jié)構(gòu)

董事會(huì)成員應(yīng)多元化。董事會(huì)應(yīng)廣泛吸收教職工和社會(huì)人士參與，防止董事會(huì)家族化，讓“董事真正懂事”，不受舉辦者控制，有能力也能參與學(xué)校決策。教師承擔(dān)著“傳道、授業(yè)、解惑”任務(wù)，是民辦高校不可或缺的人力資源、教師的利益在董事會(huì)決策時(shí)必須得到反映和體現(xiàn)。社會(huì)人士與民辦高校無直接利益聯(lián)系，能夠站在中立的立場，保障民辦高校辦學(xué)的公益性。民辦高校相當(dāng)一部分經(jīng)費(fèi)都來自學(xué)生，畢業(yè)生的素質(zhì)與民辦高校的辦學(xué)理念、教育質(zhì)量息息相關(guān)。

（三）理順舉辦者和校長的關(guān)系

賦予校長更多的權(quán)力，細(xì)微之事不需要向舉辦者請示。增加校長的熱情，發(fā)揮校長的治校智慧。除非校長違反法律法規(guī)、學(xué)校章程及董事會(huì)事先確定的方針政策，董事會(huì)不得干涉校長負(fù)責(zé)管理的事務(wù)，如學(xué)校的教學(xué)、財(cái)務(wù)、人事等?？茖W(xué)經(jīng)營學(xué)校，使學(xué)校資產(chǎn)保值增值，努力將學(xué)校做大做強(qiáng)是民辦高校校長的職責(zé)。

（四）建立和完善監(jiān)督機(jī)構(gòu)

參照國外民辦高校的做法，中國民辦高校除了建立董事會(huì)，可以建立校委會(huì)和監(jiān)事會(huì)作為內(nèi)部監(jiān)督機(jī)構(gòu)，校委會(huì)主要對校內(nèi)重大事項(xiàng)進(jìn)行決策，由校長簽署同意后交各部門執(zhí)行；監(jiān)事會(huì)可選擇各利益相關(guān)者組成，但董事不得兼任監(jiān)事，他們與董事會(huì)、校委會(huì)相對獨(dú)立，主要是監(jiān)督董事會(huì)辦學(xué)經(jīng)費(fèi)的投入和校委會(huì)的決策情況。這樣能使學(xué)校的重大決策失誤得到及時(shí)糾正，提高教育水平，保證學(xué)生的權(quán)利和利益，維護(hù)學(xué)校的穩(wěn)定。

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