立法機(jī)構(gòu)預(yù)算審查監(jiān)督：基于俄羅斯實(shí)踐的探析

摘 要：作為政府施政最強(qiáng)有力的工具之一，新時(shí)期的政府預(yù)算在俄羅斯的重新崛起中發(fā)揮著重要的作用。通過(guò)介紹新時(shí)期俄羅斯的立法機(jī)構(gòu)、預(yù)算體系以及預(yù)算過(guò)程，試圖厘清俄羅斯立法機(jī)構(gòu)對(duì)預(yù)算制度的審查與監(jiān)督狀況。

關(guān)鍵詞：立法機(jī)構(gòu)；預(yù)算體系；預(yù)算過(guò)程；審查監(jiān)督

中圖分類號(hào)：F810 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2013）16-0191-02

自獨(dú)立以來(lái)，俄羅斯經(jīng)歷了一條頗為曲折的政治經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型之路并初步實(shí)現(xiàn)了重新崛起，這主要得益于其較為深入的預(yù)算制度改革，其中立法機(jī)構(gòu)對(duì)預(yù)算制度的審查監(jiān)督成為重中之重。

一、俄羅斯立法機(jī)構(gòu)

俄羅斯實(shí)行三權(quán)分立的政治體制，國(guó)家立法機(jī)構(gòu)為俄羅斯聯(lián)邦會(huì)議，主要由聯(lián)邦委員會(huì)和國(guó)家杜馬組成。國(guó)家杜馬負(fù)責(zé)制訂、起草并通過(guò)聯(lián)邦法律，聯(lián)邦委員會(huì)負(fù)責(zé)審議，最終交由總統(tǒng)簽署和頒布。聯(lián)邦委員會(huì)有權(quán)否定杜馬通過(guò)的法律，但在后者不同意的情況下，若杜馬再次表決有超過(guò)2/3的代表同意，則必須通過(guò)。如果聯(lián)邦委員會(huì)在兩周內(nèi)不審議杜馬通過(guò)的法律，那么法律可直接送至總統(tǒng)處。若總統(tǒng)駁回，兩院可重新審議法律。若再次審議后，該法律獲得兩院各自代表總數(shù)不少于2/3的贊成票，則總統(tǒng)必須在7日內(nèi)簽署和頒布。

臺(tái)灣學(xué)者吳清風(fēng)將俄羅斯立法機(jī)構(gòu)對(duì)行政機(jī)構(gòu)的監(jiān)督權(quán)總結(jié)為財(cái)政監(jiān)督權(quán)、舉行聽(tīng)證會(huì)的權(quán)力、質(zhì)詢行政機(jī)構(gòu)主管的權(quán)力；立法機(jī)構(gòu)內(nèi)部的安排則被看作是一種二級(jí)立法的制度，目的在于權(quán)力間的制約與平衡[1]。兩院在權(quán)力設(shè)置的安排反映了在立法機(jī)構(gòu)與行政機(jī)構(gòu)之間、立法機(jī)構(gòu)內(nèi)部之間的權(quán)力制衡。

二、俄羅斯預(yù)算制度演變歷程

解體之初的俄羅斯預(yù)算制度具有如下特征：預(yù)算編制過(guò)程的從屬性，預(yù)算編制為政府總體經(jīng)濟(jì)計(jì)劃所控制；預(yù)算邊界的模糊性，預(yù)算外資金獨(dú)立于正式的預(yù)算體系之外，資金隱瞞或非正式分配的狀況相當(dāng)普遍；預(yù)算的非自主性，高度集權(quán)的預(yù)算體制將各層次政府包括在內(nèi)，較低層次政府的預(yù)算自主權(quán)受限。預(yù)算的封閉性，缺乏獨(dú)立的外部審計(jì)功能[2]。

針對(duì)上述問(wèn)題，俄羅斯進(jìn)行了改革：第一階段（1992—1994年）重新對(duì)預(yù)算角色進(jìn)行界定，其不再是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的附屬品；第二階段（1998年）為財(cái)政危機(jī)后的應(yīng)急性改革，未觸及根本問(wèn)題；第三階段（1999年至今）為持續(xù)最久的結(jié)構(gòu)性改革，明確規(guī)范了預(yù)算過(guò)程的各個(gè)環(huán)節(jié)，最終建立起符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求的預(yù)算制度框架。

從縱向上看，俄羅斯預(yù)算分為聯(lián)邦預(yù)算、聯(lián)邦主體預(yù)算和地方預(yù)算三個(gè)層次。各級(jí)預(yù)算相互獨(dú)立，預(yù)算體系的統(tǒng)一則主要依靠統(tǒng)一的社會(huì)經(jīng)濟(jì)政策、國(guó)家稅收政策、貨幣政策和法律政策，運(yùn)用統(tǒng)一的預(yù)算分類方法和預(yù)算程序來(lái)實(shí)現(xiàn)[3]。

從橫向來(lái)看，俄羅斯各層級(jí)政府依照法律進(jìn)行預(yù)算的全過(guò)程需要各機(jī)構(gòu)共同參與：行政機(jī)構(gòu)準(zhǔn)備并編制預(yù)算，呈遞立法機(jī)構(gòu)審批；立法機(jī)構(gòu)進(jìn)行審議，批準(zhǔn)通過(guò)后預(yù)算草案便成為一部法律；具體執(zhí)行過(guò)程由各級(jí)行政機(jī)構(gòu)承擔(dān)；審計(jì)機(jī)構(gòu)就預(yù)算執(zhí)行的具體情況進(jìn)行審計(jì)，并向立法機(jī)關(guān)提交報(bào)告。

三、俄羅斯立法機(jī)構(gòu)對(duì)預(yù)算的審查監(jiān)督

俄羅斯立法機(jī)構(gòu)對(duì)預(yù)算制度的審查監(jiān)督主要從預(yù)算法律、預(yù)算過(guò)程和專門機(jī)構(gòu)三個(gè)方面展開(kāi)。預(yù)算法律是審查監(jiān)督的根基，預(yù)算過(guò)程關(guān)注具體實(shí)施中的每一環(huán)節(jié)，專門機(jī)構(gòu)則確保了審查監(jiān)督的獨(dú)立性與專業(yè)性。

（一）預(yù)算法律

俄羅斯的預(yù)算法律體系由各層級(jí)政府通過(guò)的調(diào)節(jié)預(yù)算法律關(guān)系的各項(xiàng)法律法規(guī)總和而成：第一級(jí)為俄羅斯聯(lián)邦《預(yù)算法典》和《稅法典》。作為預(yù)算法律的基石，《預(yù)算法典》規(guī)定了俄羅斯預(yù)算的總則、預(yù)算制度、預(yù)算程序和責(zé)任等內(nèi)容。第二級(jí)為各層級(jí)政府通過(guò)的法律和法規(guī)。第三級(jí)為各層級(jí)政府通過(guò)的法令和決定。第四級(jí)則為聯(lián)邦財(cái)政部和其他與預(yù)算相關(guān)的部門通過(guò)的法規(guī)和條例。不同層次的預(yù)算法律為立法機(jī)構(gòu)的預(yù)算審查監(jiān)督提供了保證：兩大法典確立了整個(gè)預(yù)算法律的根基，其他法律、法規(guī)、條例等是對(duì)兩大法典的補(bǔ)充和細(xì)化。

（二）預(yù)算過(guò)程

立法機(jī)構(gòu)的預(yù)算審查監(jiān)督貫穿了預(yù)算過(guò)程的每一階段，這也是審查監(jiān)督體現(xiàn)的最為充分的一方面。如前所述，俄羅斯的預(yù)算過(guò)程包括編制、審議、批準(zhǔn)、執(zhí)行和審計(jì)等。以年度聯(lián)邦預(yù)算法案為例，各個(gè)階段的具體過(guò)程如下：

1.編制——行政機(jī)構(gòu)。行政機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)編制準(zhǔn)備工作，由財(cái)政部提出預(yù)算編制草案，聯(lián)邦政府進(jìn)行審查后，通常在每年8月上旬提交給國(guó)家杜馬。

2.審議——國(guó)家杜馬。國(guó)家杜馬需要“四讀”來(lái)審查下一年度的聯(lián)邦預(yù)算法草案。一讀審查預(yù)算草案的基本構(gòu)想和對(duì)未來(lái)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的預(yù)測(cè)，國(guó)家杜馬聽(tīng)取聯(lián)邦政府、預(yù)算委員會(huì)和專業(yè)委員會(huì)的報(bào)告，這一過(guò)程約30天。二讀審查總支出，即根據(jù)預(yù)算支出功能的分類批準(zhǔn)聯(lián)邦預(yù)算的各項(xiàng)支出，這一過(guò)程約15天。三讀審查按照“類款項(xiàng)目”劃分的預(yù)算支出和聯(lián)邦財(cái)政援助基金對(duì)各個(gè)聯(lián)邦主體的分配方案，這一過(guò)程約25天。四讀對(duì)聯(lián)邦預(yù)算法草案進(jìn)行整體投票，并在草案通過(guò)5日之內(nèi)送交聯(lián)邦委員會(huì)審查 [4]。

3.批準(zhǔn)——聯(lián)邦委員會(huì)。聯(lián)邦委員會(huì)以整體投票的方式對(duì)聯(lián)邦預(yù)算法草案進(jìn)行審查，在批準(zhǔn)通過(guò)的5日之內(nèi)送交聯(lián)邦總統(tǒng)簽署頒布，這一過(guò)程為14天。

4.執(zhí)行——行政機(jī)構(gòu)。立法機(jī)構(gòu)要求行政機(jī)構(gòu)必須及時(shí)、有效、真實(shí)地披露預(yù)算執(zhí)行的信息。各層級(jí)政府都需要執(zhí)行預(yù)算支出責(zé)任等級(jí)制度，向財(cái)政部提交登記表，公開(kāi)年度預(yù)算報(bào)告和決算報(bào)告，財(cái)政部再將其遞交給立法部門進(jìn)行審查。

5.審計(jì)——審計(jì)機(jī)構(gòu)。審計(jì)機(jī)構(gòu)對(duì)預(yù)算執(zhí)行的過(guò)程與結(jié)果進(jìn)行審計(jì)，并向立法機(jī)構(gòu)提交報(bào)告，審計(jì)貫穿了預(yù)算過(guò)程的各個(gè)環(huán)節(jié)。

（三）專門機(jī)構(gòu)——審計(jì)院

作為專門審計(jì)機(jī)構(gòu)，俄羅斯審計(jì)院屬于立法模式，審計(jì)機(jī)構(gòu)依法對(duì)立法機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，向其報(bào)告審計(jì)結(jié)果，不受行政機(jī)構(gòu)的控制和干預(yù)，具有較強(qiáng)的獨(dú)立性和權(quán)威性，能夠充分發(fā)揮審計(jì)的職能和作用。聯(lián)邦審計(jì)院和各州、市審計(jì)院之間并非領(lǐng)導(dǎo)和被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，二者的監(jiān)督對(duì)象各有區(qū)別——前者監(jiān)督的是聯(lián)邦政府的預(yù)算情況，后者監(jiān)督的則是州、市政府的預(yù)算情況 [5]。對(duì)于審計(jì)院提交的報(bào)告，國(guó)家杜馬依照法律可以接受也可以否決，但只有在收到審計(jì)報(bào)告后才能進(jìn)行討論，可見(jiàn)審計(jì)結(jié)果已經(jīng)成為俄羅斯預(yù)算制度中不可缺少的一個(gè)環(huán)節(jié)。

盡管俄羅斯立法機(jī)構(gòu)對(duì)預(yù)算的審查監(jiān)督成為其成功改革的關(guān)鍵，但仍然存在一定問(wèn)題：現(xiàn)行預(yù)算法律的某些原則相互抵觸，在一定程度上削弱了地方預(yù)算的自主性；預(yù)算過(guò)程中，立法機(jī)構(gòu)（黨派與立法委員會(huì)）與行政機(jī)構(gòu)（總統(tǒng)與總理）的內(nèi)部存在著激烈的競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系，在一定程度上降低了預(yù)算審查監(jiān)督的效率；過(guò)多倚重于制度內(nèi)部的審查監(jiān)督，在社會(huì)公眾、媒體等外部監(jiān)督方面仍有較大改進(jìn)空間。

四、結(jié)語(yǔ)

回顧轉(zhuǎn)軌背景下的俄羅斯預(yù)算審查監(jiān)督實(shí)踐可以用三個(gè)短語(yǔ)進(jìn)行概括——以憲法法律為基礎(chǔ)、以分權(quán)制衡為保障、以專門機(jī)構(gòu)為依托。首先，俄羅斯重視預(yù)算制度改革的憲法和法律框架的建設(shè)，構(gòu)建了完備的預(yù)算法律體系，立法機(jī)構(gòu)對(duì)預(yù)算的審查監(jiān)督因此有了保障和依據(jù)。其次，在政治權(quán)力的安排上，三權(quán)分立的政治體制打破了傳統(tǒng)高度集權(quán)的中央統(tǒng)治體制，立法機(jī)構(gòu)與行政機(jī)構(gòu)形成了權(quán)力制衡的態(tài)勢(shì)。正是在不同機(jī)構(gòu)和機(jī)構(gòu)內(nèi)部之間的博弈才使得立法機(jī)構(gòu)對(duì)預(yù)算的審查監(jiān)督才能得以實(shí)現(xiàn)。最后，立法機(jī)構(gòu)成立了專門的審計(jì)院獨(dú)立負(fù)責(zé)預(yù)算全過(guò)程的審計(jì)事宜，從而得以保證審計(jì)工作的專業(yè)性、獨(dú)立性和權(quán)威性。

對(duì)于經(jīng)歷三次預(yù)算改革的俄羅斯來(lái)說(shuō)，預(yù)算制度的重構(gòu)在其轉(zhuǎn)軌的進(jìn)程中發(fā)揮了重要的作用。無(wú)論是在預(yù)算法律的構(gòu)建、預(yù)算體系的設(shè)計(jì)還是在預(yù)算過(guò)程的安排上，俄羅斯立法機(jī)構(gòu)的具體實(shí)踐對(duì)于其他國(guó)家來(lái)說(shuō)毫無(wú)疑問(wèn)有著極其重要的借鑒意義。

參考文獻(xiàn)：

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