楊凌示范區(qū)城中村改造居民福利問題分析及對策研究

摘 要：城中村指城市化不斷推進的過程中，城鄉(xiāng)二元體制下，位于城區(qū)邊緣農(nóng)村被劃入城區(qū)，在區(qū)域上已經(jīng)成為城市的一部分，但在土地權(quán)屬、戶籍、行政管理體制上仍然保留著農(nóng)村模式的村落。隨著城鄉(xiāng)一體化進程的加快，城中村在社會治安、人口素質(zhì)、公共基礎(chǔ)設(shè)施等方面呈現(xiàn)的問題日益突出，村民改善生活環(huán)境的需求日漸強烈，也成為了各地政府和學(xué)者關(guān)注的焦點。為了改善城中村人居環(huán)境、提高村民生存發(fā)展能力，提升城市品位，城中村改造普遍成為地方政府重要而亟待開展的任務(wù)。以楊凌城中村改造為例，以當(dāng)?shù)爻侵写甯脑彀仓谜邽橐罁?jù)，通過實地調(diào)查改造后的城中村社區(qū)，對改造前后村民福利變化進行深入分析，探討城中村改造的創(chuàng)新思路，提出保障城中村村民福利的政策建議，為城中村合理改造提供借鑒。

關(guān)鍵詞：城中村；居民福利；問題分析；對策研究

中圖分類號：F320 文獻標(biāo)志碼：A 文章編號：1673-291X（2013）16-0051-03

一、楊凌城中村的基本情況

楊凌是中華民族農(nóng)耕文明的發(fā)祥地，全國唯一的農(nóng)業(yè)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)示范區(qū)。成立十七年以來，在國家的大力支持下，示范區(qū)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)、產(chǎn)業(yè)規(guī)模和城市化發(fā)展都取得了明顯成效。國務(wù)院《關(guān)中—天水經(jīng)濟區(qū)發(fā)展規(guī)劃》，確立以楊凌為依托，建設(shè)全國現(xiàn)代農(nóng)業(yè)高技術(shù)產(chǎn)業(yè)基地，提出了城市人口30萬、建成區(qū)面積35平方公里，關(guān)中—天水經(jīng)濟區(qū)次核心城市的建設(shè)目標(biāo)，進一步加快了楊凌城市化的發(fā)展速度。

楊凌示范區(qū)新區(qū)規(guī)劃區(qū)面積22.12平方公里，分布著16個行政村，集中在西寶高速公路楊凌段以北區(qū)域內(nèi)，總?cè)丝?.7萬余人，村莊占地面積233.6公頃，屬城中村范圍。自2000年以來，由于城市建設(shè)及工業(yè)化步伐加快，規(guī)劃區(qū)內(nèi)的土地大部分已被征收，該區(qū)域內(nèi)城中村在地域上已成為城市的一部分，但在外觀形態(tài)，管理體制，生活方式等方面還有差距。為了進一步推進城鄉(xiāng)一體化進程，集約利用土地，改善城中村人居環(huán)境，2009年初著手啟動了規(guī)劃區(qū)內(nèi)的城中村改造工作。

楊凌溫馨小區(qū)位于楊凌五胡路西段路北，是楊凌城中村改造的第一個對原村民還遷安置住房項目，用于安置規(guī)劃區(qū)內(nèi)杜家坡、穆家寨、淡家堡等三個首批改造村，項目總建筑面積約21.2萬m2，總投資約2.21億元，涉及村民1 200戶，3 911人。三村改造工作從2009年啟動，拆遷總面積26.67萬m2，2011年初整體搬遷入住該小區(qū)，實際安置面積21.27萬m2。目前，三村在人口、家庭組成，農(nóng)村家庭收入，集體經(jīng)濟發(fā)展水平等方面在楊凌都具有廣泛代表性，為本文調(diào)查改造后的城中村居民福利變化狀況提供數(shù)據(jù)參考和調(diào)查對象。

二、城中村改造中村民福利的變化狀況

（一）經(jīng)濟福利的變化

1.經(jīng)濟收入。經(jīng)濟狀況是構(gòu)成個人福利的非常重要的組成部分，城改村村民的經(jīng)濟狀況能否得到改善是判斷其福利水平變化的決定因素。特別對于城改村村民而言，失去了長期來固有的低成本生活方式，在改造后生活成本增長情況下，如果經(jīng)濟收入再降低的話，生活質(zhì)量肯定會受到較大影響。通過調(diào)查統(tǒng)計及翻閱有關(guān)統(tǒng)計數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn)，城中村改造前的2009年，三村的農(nóng)民人均純收入分別為5 654.7元、5 649.2元、5 629.3元；改造安置后的2011年，三村的農(nóng)民人均純收入分別達到10 202.7元、12 930元、12 101.6元，分別同比增長了80.4%、128.8%和149.7%，均實現(xiàn)了大幅增長。

2.經(jīng)濟來源。經(jīng)濟生活水平和生活方式取決于經(jīng)濟來源，經(jīng)濟來源又與從事的工作相關(guān)。從調(diào)研中反映，三村村民的經(jīng)濟收入來源主要是出租房屋及外出打工。改造后，三村村民統(tǒng)一入住按照城鎮(zhèn)商品房標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)的7層單體樓房，水電氣暖，有限電視、網(wǎng)絡(luò)、電梯等小區(qū)配套設(shè)施健全，戶均安置房屋套數(shù)均在2～4套間，房屋建筑面積從60m2～120m2不等，提供了三種以上戶型選擇。

村民除保障自身居住需求外，出租空間較大。據(jù)統(tǒng)計，三村用于出租的住房面積大約在6.4萬m2，整套出租房屋在900套左右，以市價每套年租金9 000元計算，三村人均年租房收入可達2 071元，戶均年租房收入可達8 500元左右。同時，由于生產(chǎn)方式變化，部分村民選擇外出打工，從事服務(wù)性工作，月收入在1 500元～2 000元所占比例最多。房屋出租及打工經(jīng)濟的形成，是三村居民在非農(nóng)化和進入城市生活后的主要家庭謀生方式，是對過去家庭農(nóng)業(yè)經(jīng)營的傳統(tǒng)生活方式在新的條件下的替代。

3.居民就業(yè)。由于村民普遍缺乏城鎮(zhèn)就業(yè)市場中的優(yōu)勢和素質(zhì)，再加上基本的生活已有保障，根據(jù)調(diào)查，三村中勞動適齡年齡完全賦閑人口占到總?cè)丝诘?1%左右，其中負責(zé)房屋租賃的婦女居多。在勞動就業(yè)人口中，在外打工家庭共148戶，占調(diào)查戶數(shù)的71.2%；有穩(wěn)定工作的家庭共18戶，占調(diào)查戶數(shù)8.7%；經(jīng)商的家庭23戶，占調(diào)查戶數(shù)的11.1%；其他工作的家庭共13戶，占調(diào)查戶數(shù)的6.3%。以房屋出租或其他經(jīng)營收入為主的經(jīng)濟來源結(jié)構(gòu)，一定程度上為不具備人力資本的農(nóng)轉(zhuǎn)非的群體用自身的資源創(chuàng)造適合城市需要的生存和發(fā)展方式。

4.社會保障。除了房租及打工收入外，政府建立的長效保障機制也成為三村村民收入的又一保障。在城中村改造中，楊凌創(chuàng)新性出臺了《楊凌示范區(qū)促進被征地農(nóng)民就業(yè)和社會保障辦法（試行）》，規(guī)定從被改造農(nóng)民社會保障資金專戶按每畝地每年400公斤小麥和400公斤玉米的標(biāo)準(zhǔn)，以當(dāng)年7月一級小麥、11月一級玉米的楊凌市場價折合成現(xiàn)金，給被城改農(nóng)民發(fā)放基本生活費，每戶年均直接收入可達3 000元左右。同時，在進行生活安置的基礎(chǔ)上，按農(nóng)業(yè)人口人均5m2的建筑面積進行生產(chǎn)安置，生產(chǎn)安置用房按照示范區(qū)總體規(guī)劃，在商業(yè)規(guī)劃區(qū)進行建設(shè)，解決失地群眾進入小區(qū)后的長遠生計問題，按照楊凌當(dāng)前月商業(yè)租金20元/m2估算，每戶商業(yè)面積年收益可達到5 000元左右。同時，在新建小區(qū)購買的安置房辦理房產(chǎn)證一律免收契稅，物業(yè)和維修基金由政府負擔(dān)，為改造村村民解決了后顧之憂。

與此同時，楊凌還建立了涵蓋生活保障費、學(xué)歷教育補助費、醫(yī)療補助費、養(yǎng)老補助費、喪葬補助費和其他費用的比較完備的長效保障機制。在生活保障安置上，對男60歲、女55歲的農(nóng)村老人給予生活保障金，從被拆遷之日起，前五年為720元/年·人，從第六年起，按60元/年·人增加，增加至1 200元/年·人，且標(biāo)準(zhǔn)根據(jù)社會經(jīng)濟發(fā)展情況調(diào)整。對高考錄取考生按照本科、大專等不同層次分別按照10 000元/人、6 000元/人、4 500元/人進行補助，按學(xué)制年限逐年領(lǐng)取補助費。對搬遷中的農(nóng)村困難戶，在政策允許的范圍內(nèi)盡可能地給予照顧，保障了困難群眾的基本生活。楊凌緊緊抓住國家實施“百萬農(nóng)民科技培訓(xùn)工程”和“農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移培訓(xùn)陽光工程”這一契機，加大了對失地農(nóng)民的各類技能培訓(xùn)。同時，政府還積極鼓勵農(nóng)民利用各種補償款，以服務(wù)業(yè)為主，自謀職業(yè)，自主經(jīng)營，進行再就業(yè)，在創(chuàng)業(yè)政策上開辟綠色通道。

（二）非經(jīng)濟福利的變化

1.社區(qū)區(qū)位及居住環(huán)境變化。三村在改造前，位于城區(qū)相對邊緣區(qū)域，商業(yè)區(qū)位較差，群眾出行、購物均十分不便。在本次城改安置中，為了體現(xiàn)以人為本的安置原則，確保群眾因搬遷而受益，楊凌在安置過程中盡可能地照顧到群眾利益，將安置小區(qū)選在基礎(chǔ)設(shè)施配套齊全、路網(wǎng)完善、商業(yè)基礎(chǔ)較好的區(qū)域。新建住宅樓按照村民居住及出租實際，將建設(shè)面積在60～120m2之間，住宅樓設(shè)計規(guī)范統(tǒng)一設(shè)計施工，水、電、氣、暖和綠化等配套設(shè)施齊全到位并配備電梯等設(shè)施，安置房區(qū)位及建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)與商品房無異，確保了城改居民的各方面利益。調(diào)查統(tǒng)計發(fā)現(xiàn)，改造前，85.4%的村民認為他們居住區(qū)的配套設(shè)施一般或者不完善；改造后，31.3%的村民認為他們居住區(qū)的配套設(shè)施很完善，只有12.4%的村民認為他們居住區(qū)的配套設(shè)施還有待提高。

2.無形改造的五個轉(zhuǎn)變。在城改過程中，楊凌始終堅持有型改造與無形改造相結(jié)合的方式，主要涉及到村民五個方面的轉(zhuǎn)變：一是城中村農(nóng)民轉(zhuǎn)變?yōu)榫用瘢瑢⒊侵写宕迕竦霓r(nóng)業(yè)戶口全部轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口；二是村委會轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐓^(qū)居委會；三是集體土地轉(zhuǎn)變?yōu)閲型恋?；四是集體經(jīng)濟轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘谢旌辖?jīng)濟或股份經(jīng)濟；五是城中村轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)代化文明社區(qū)。有形改造是基礎(chǔ)，無形改造是目的，“五個轉(zhuǎn)變”不僅僅是轉(zhuǎn)變了農(nóng)民的身份，其更深層次是轉(zhuǎn)變了農(nóng)民的思想意識、生活方式和社會地位，使其真正納入城市管理體制，成為城市中的一員，享受到市民應(yīng)該享受到的實惠。

3.社區(qū)文化及生活方式轉(zhuǎn)變。為了順應(yīng)村民生活習(xí)慣，在城改中，考慮村民實際需求，楊凌還統(tǒng)籌建設(shè)了由居委會統(tǒng)一管理的社區(qū)活動中心，老年活動中心、生產(chǎn)工具倉儲設(shè)施、園林綠地等以滿足村民各方面實際需求，為城改村民打造宜居的新社區(qū)。社區(qū)活動中心成為老年人的主要公共活動場所，定期參加街道辦事處定期組織開設(shè)老年文化生活課堂、健康體檢、職業(yè)培訓(xùn)等豐富多彩的社區(qū)活動成為了村民改造后新的生活方式。在調(diào)查中，80%以上村民認為城中村改造對他們的生活習(xí)慣影響較大或很大。

三、保障楊凌城中村改造村民福利的建議

城中村改造過程中，影響城改村民福利最主要的障礙在于城中村改造補償政策的缺陷、就業(yè)渠道單一、社會保障建設(shè)滯后以及失地農(nóng)民自身就業(yè)技能缺乏和擇業(yè)觀念落后等。因此，提升福利的關(guān)鍵還要從完善城中村改造政策著手，加大對農(nóng)民就業(yè)技能的培訓(xùn)力度，采取各種措施全方位地促進村民就業(yè)，然后制定完善較為完備的長效社會保障體系，從而使城中村改造工作，切實成為提升改造村民福利，以人為本，利民安民的惠民工程。

1.進一步完善補償安置政策。要結(jié)合拆遷改造政策執(zhí)行的實際和群眾需要，對當(dāng)前的政策進行全面的修改和完善，并隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，使政策更加具有針對性和有效性，修改完善政策要充分聽取群各種意見，要使政策符合市場定價原則并能為大多數(shù)群眾所接受。同時，要堅持“統(tǒng)一規(guī)劃、合理布局、因地制宜、綜合開發(fā)、配套建設(shè)、完善功能”的原則，科學(xué)編制城中村一村一策的改造規(guī)劃，實現(xiàn)與城市建設(shè)總體規(guī)劃和片區(qū)控制性詳細規(guī)劃相銜接，合理調(diào)整城市用地布局，推動產(chǎn)業(yè)發(fā)展、片區(qū)繁榮，完善城市功能，美化城市環(huán)境，提升城市品位。

2.完善城改中就業(yè)安置政策。城中村改造中，要同步建立符合改造村民利益的就業(yè)安置政策。在土地出讓、招商引資時，將就業(yè)安置作為改造安置的前提條件。本著“誰改造誰安置，誰開發(fā)誰負責(zé)”的原則，由政府與征地改造單位簽訂提供一定數(shù)量或比例就業(yè)崗位的協(xié)議，吸納適齡被改造村民就業(yè)。除此之外，實施城中村改造后形成了大量新社區(qū)，新型社區(qū)服務(wù)業(yè)就業(yè)空間巨大，可招納失地農(nóng)民作為保潔工、保安員等參與社區(qū)服務(wù)與管理。探索多種安置方式的同時，將就業(yè)安置作為重點，保障村民被改造后獲得相應(yīng)的就業(yè)機會。為保證農(nóng)民失地上樓不失業(yè)，政府應(yīng)將農(nóng)民的就業(yè)安置作為城中村改造安置工作的首要任務(wù)來抓，努力為打造“薪金”農(nóng)民提供政策支持。

3.建立和完善就業(yè)服務(wù)體系。將改造村民納入城鎮(zhèn)就業(yè)管理服務(wù)范圍，按照城市下崗職工再就業(yè)優(yōu)惠政策，通過稅收減免政策和個人自主創(chuàng)業(yè)信貸政策，提供就業(yè)扶持，促進其就業(yè)。進一步完善和發(fā)揮各級勞動保障部門的職能，建立改造村村民檔案，定期組織適齡失地農(nóng)民到勞務(wù)市場進場交流，或及時掌握用工需求，引導(dǎo)本地企業(yè)優(yōu)先錄用失地農(nóng)民。同時，加強與各類職業(yè)中介組織的聯(lián)系，拓寬分流安置渠道。利用勞動保障中心的現(xiàn)有資源建立就業(yè)管理服務(wù)組織，為改造村民免費提供求職登記、擇業(yè)指導(dǎo)、職業(yè)介紹、推薦安置等一系列服務(wù)。

4.加強職業(yè)技能培訓(xùn)投入。加大政府對改造村民再就業(yè)培訓(xùn)的投資力度，設(shè)立改造村民職業(yè)技能培訓(xùn)專項資金，列入同級財政預(yù)算，資金與財政收入同比例增加，對城改村民進行免費培訓(xùn)。政府要保障對改造村民培訓(xùn)的資金投入，政府在政策、資金、教學(xué)用地等方面積極支持技工教育，把發(fā)展技工教育同經(jīng)濟建設(shè)、扶貧工作、失地農(nóng)民的再就業(yè)工作等緊密聯(lián)系起來，政府撥款給這些培訓(xùn)機構(gòu)，用于失地農(nóng)民技能培訓(xùn)的費用，保證職業(yè)教育的持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展，通過技工教育培訓(xùn)和其他職業(yè)教育培養(yǎng)各類技能人才。建立改造村民職業(yè)技能培訓(xùn)補貼辦法，對參加培訓(xùn)的村民給予適當(dāng)?shù)馁M用補助，憑是否取得職業(yè)資格證書給予不同檔次的獎勵，對短期就業(yè)培訓(xùn)的失地農(nóng)民可根據(jù)培訓(xùn)天數(shù)的多少給與數(shù)額不等的補助。

5.豐富培訓(xùn)方式和內(nèi)容。培訓(xùn)方式選擇上，主要通過技工教育培訓(xùn)和其他職業(yè)教育培養(yǎng)綜合性技能人才。在健全組織網(wǎng)絡(luò)、制訂培訓(xùn)方案、落實培訓(xùn)經(jīng)費和責(zé)任制的基礎(chǔ)上，與當(dāng)?shù)芈殬I(yè)院校及培訓(xùn)機構(gòu)聯(lián)合，結(jié)合本地產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)特點開展實用技能培訓(xùn)。在培訓(xùn)對象及內(nèi)容選擇上，對年齡較小的農(nóng)村高、初中畢業(yè)生，及有一定文化基礎(chǔ)的農(nóng)民，以實用技能培訓(xùn)為主，主要通過技工教育，采取全日制集中授課方式，開設(shè)職業(yè)技能和職業(yè)教育培訓(xùn)班，職教中心和企業(yè)聯(lián)姻，大力培訓(xùn)生產(chǎn)一線緊缺的技術(shù)工人，開辦電器、縫紉、電工維修、汽修、生產(chǎn)線操作、電焊、辦公自動化等多個技能培訓(xùn)。對年齡相對大、文化基礎(chǔ)低、技能相對差的農(nóng)民，可以通過適應(yīng)性的短期職業(yè)技能培訓(xùn)，開展以物業(yè)公司保潔家政服務(wù)等為主的特定時段培訓(xùn)。

6.完善社會保障機制。為失去土地保障的“城中村”居民提供必要的社會保障是城市治理的一項重要內(nèi)容。社會保障的內(nèi)容應(yīng)包括居民最低生活保障、養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險等。確定一定比例的國有土地出讓金，建立起社會保險基金；引導(dǎo)村民在土地補償中拿出部分資金，購買基本醫(yī)療和養(yǎng)老保險；有條件的集體經(jīng)濟組織出資補貼一點，政府從經(jīng)營土地收益中拿出一點；對于部分生活確實困難的居民，可由民政部門給予其必要的最低生活保障。

7.加強基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。城中村改造后，村民成為市民，因此他們應(yīng)享有城市公共基礎(chǔ)設(shè)施的使用權(quán)，并享受市民的一切待遇和福利。在改造時，應(yīng)充分考慮到這一點，從而保證村民真正意義上的城市化。建立完善的市政基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)設(shè)施。改造后，村民住上安置樓，形成一個個社區(qū)。為了方便村民生活需要，社區(qū)內(nèi)應(yīng)該建設(shè)完備的服務(wù)設(shè)施（農(nóng)貿(mào)市場、幼托、餐館、商店、綜合樓等）以及必要的市政基礎(chǔ)設(shè)施（供水、供電、排水、供氣、供暖、電訊等）。

8.建立城改村民心理調(diào)適機制。城改村民的城市適應(yīng)過程，是他們放棄原來農(nóng)村生活方式，融入一個新環(huán)境、開始一種新生活的再社會化過程，為了幫助失地農(nóng)民順利完成上述心理轉(zhuǎn)型過程，政府應(yīng)建立失地農(nóng)民心理調(diào)適機制。注重解決失地農(nóng)民群體的社會公平問題，建立引導(dǎo)與調(diào)適失地農(nóng)民群體心理的利益公平制度保障機制。探索和建立失地農(nóng)民專業(yè)性心理咨詢與矯治機構(gòu)，構(gòu)建失地農(nóng)民心理的社會干預(yù)機制。強化思想政治教育工作的介入性支持，建立失地農(nóng)民心理疏導(dǎo)機制。

9.延續(xù)村落地緣文化重建鄰里關(guān)系。城中村改造使村民原有的社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)和歸屬都發(fā)生變化，適宜的環(huán)境能夠促進人們之間的交往，良好的鄰居關(guān)系能促進整個社區(qū)的和諧發(fā)展，使社區(qū)的居民具有安全感和歸屬感。在改造后的城中村小區(qū)的安置和環(huán)境設(shè)計應(yīng)考慮村民的生活習(xí)慣和生活方式，形成人們心目中共同的認知場所，增進鄰里交往，重鄰里網(wǎng)絡(luò)，使人們在心理上成為社區(qū)的主人，增強社區(qū)凝聚力。

四、結(jié)論

城中村改造是一項時間跨度很長，資金運作難度高，涉及各級政府、村民、開發(fā)商多方利益協(xié)調(diào)的系統(tǒng)工程。隨著地方經(jīng)濟社會發(fā)展，政府的服務(wù)意識和村民的自我保護意識不斷增強，城中村改造中對村民福利將會得到更好的保障。