對(duì)當(dāng)前中國(guó)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給中存在的問題及其對(duì)策的思考

摘 要：農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給對(duì)新農(nóng)村建設(shè)有著重大的意義，甚至在某些方面起著決定性作用。分析當(dāng)前中國(guó)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給中存在的問題，并根據(jù)對(duì)問題的剖析提出改變農(nóng)村公共產(chǎn)品供給與需求的公共決策權(quán)配置機(jī)制、建立四位一體的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給體制、創(chuàng)新公共品供給方式等相關(guān)對(duì)策建議。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村；公共產(chǎn)品供給；問題；對(duì)策

中圖分類號(hào)：F320 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2013）16-0042-02

農(nóng)村公共產(chǎn)品供給關(guān)系著農(nóng)民生活水平的提高、農(nóng)業(yè)發(fā)展和農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定。由于中國(guó)長(zhǎng)期實(shí)行城鄉(xiāng)二元的公共產(chǎn)品供給政策，造成農(nóng)村公共產(chǎn)品供給長(zhǎng)期短缺，農(nóng)村公共產(chǎn)品供給結(jié)構(gòu)失衡。因此，合理配置公共資源，創(chuàng)新農(nóng)村公共產(chǎn)品供給機(jī)制，讓公共財(cái)政的陽(yáng)光普照農(nóng)村，成為新農(nóng)村建設(shè)必須解決的重要問題。

一、農(nóng)村公共品的界定

農(nóng)村公共產(chǎn)品，是指在農(nóng)村地域范疇內(nèi)具有非競(jìng)爭(zhēng)性、非排他性的社會(huì)產(chǎn)品。這些社會(huì)產(chǎn)品用于滿足農(nóng)村公共需要，會(huì)使農(nóng)村受益，但其中的受益范圍又不局限于農(nóng)村地區(qū)，具有層次性。它既包括中央政府提供的覆蓋到農(nóng)村的全國(guó)性公共產(chǎn)品，又包括地方政府和農(nóng)村組織提供的受益范圍局限于本地區(qū)，或部分外溢到周邊地域的地方性公共產(chǎn)品。根據(jù)農(nóng)村公共產(chǎn)品在消費(fèi)過程中的性質(zhì)不同，可分為純公共產(chǎn)品與準(zhǔn)公共產(chǎn)品。典型的農(nóng)村純公共產(chǎn)品有：農(nóng)業(yè)基層政府行政服務(wù)、農(nóng)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略研究、農(nóng)村環(huán)境保護(hù)、農(nóng)業(yè)發(fā)展綜合規(guī)劃，以及信息系統(tǒng)、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)科學(xué)研究、大江大河治理等。農(nóng)村純公共產(chǎn)品同其他純公共產(chǎn)品一樣應(yīng)由政府免費(fèi)提供?，F(xiàn)實(shí)中絕大多數(shù)農(nóng)村公共產(chǎn)品是以準(zhǔn)公共產(chǎn)品的形式存在。農(nóng)村準(zhǔn)公共產(chǎn)品包括以下幾個(gè)方面：一是在性質(zhì)上接近于純公共產(chǎn)品的農(nóng)村準(zhǔn)公共產(chǎn)品，如農(nóng)村公共衛(wèi)生、農(nóng)村社會(huì)保障、小流域防洪防澇設(shè)施建設(shè)、農(nóng)業(yè)科技成果推廣、農(nóng)田防護(hù)林、病蟲害防治等。二是一般的農(nóng)村準(zhǔn)公共產(chǎn)品，如農(nóng)村高中、職業(yè)化教育、農(nóng)村水利灌溉系統(tǒng)、中低產(chǎn)田改造、農(nóng)村醫(yī)療、農(nóng)村道路建設(shè)、鄉(xiāng)村電網(wǎng)建設(shè)、農(nóng)村文化館等。三是在性質(zhì)上接近于私人產(chǎn)品的農(nóng)村準(zhǔn)公共產(chǎn)品，如農(nóng)村電信、電視、成人教育、自來(lái)水、農(nóng)業(yè)機(jī)械設(shè)備投入、農(nóng)業(yè)多種經(jīng)營(yíng)等。

當(dāng)前，城鄉(xiāng)發(fā)展的差距和城鄉(xiāng)居民生活水平的差距，集中體現(xiàn)在城鄉(xiāng)居民在享受基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)上的不平等。建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村，必須加強(qiáng)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，大幅度增加農(nóng)業(yè)科技和基礎(chǔ)設(shè)施投入，改善社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的物質(zhì)條件，縮小日益擴(kuò)大的城鄉(xiāng)差距。因此，增加農(nóng)村公共產(chǎn)品供給，對(duì)于新農(nóng)村建設(shè)有重要意義：一是有利于增加農(nóng)民收入，促進(jìn)農(nóng)民財(cái)富積累；二是有利于啟動(dòng)農(nóng)村消費(fèi)市場(chǎng)，拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)；三是有利于促進(jìn)傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)換。

二、當(dāng)前中國(guó)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給中普遍存在的問題及其原因

1.現(xiàn)行的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給體制是“自上而下”的，很少考慮農(nóng)村公共品需求者（農(nóng)民）的利益訴求。中國(guó)現(xiàn)行的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給體制是在繼承人民公社時(shí)期制度框架的基礎(chǔ)上建立起來(lái)的，主要包括以下兩種機(jī)制：一是農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的非制度內(nèi)籌資機(jī)制。1994年的分稅制改革，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財(cái)權(quán)不增反減，致使中國(guó)大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入入不敷出，政府債務(wù)不斷增加。而按照法律規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要提供農(nóng)村公共產(chǎn)品，這就使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府陷入矛盾之中。同時(shí)，由于村委會(huì)是自治組織，不屬于行政序列內(nèi)的政權(quán)機(jī)構(gòu)，法律對(duì)于其究竟應(yīng)該提供哪些公共產(chǎn)品沒有做出明確的規(guī)定。因此，農(nóng)村公共品供給的資金籌集只能通過制度外的籌集渠道來(lái)獲取。二是農(nóng)村公共產(chǎn)品供給決策機(jī)制是自上而下的。中國(guó)各級(jí)政府的目標(biāo)函數(shù)與農(nóng)民的訴求是不完全一致的，農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給就主要不是由農(nóng)民決定的，而是由“上面”決定的，然后通過指令一層層下達(dá)到村委會(huì)。導(dǎo)致這種錯(cuò)位的主要原因在于：基層政府的官員是由上級(jí)任命的，而非由轄區(qū)內(nèi)的選民選舉產(chǎn)生的。于是，在政績(jī)考核、職位升遷及經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)動(dòng)下，基層政府往往會(huì)提供不反映農(nóng)民偏好的公共產(chǎn)品，如提供一些能現(xiàn)實(shí)官員政績(jī)的“面子項(xiàng)目”。鎮(zhèn)村干部很少去征求村民的意見：哪些是主要的？哪些是急需的？哪些是不必要的？而只按自己心中的“藍(lán)圖”和想當(dāng)然來(lái)供給。再加上經(jīng)濟(jì)資源的缺失與政治地位的低下決定了普通村民在村莊政治中的“棋子”角色，他們?cè)谛纬勺约旱恼螒B(tài)度時(shí)往往受到村莊精英的裹挾，被動(dòng)或主動(dòng)地俯附于村莊精英，形成一套自身經(jīng)濟(jì)利益下政治態(tài)度的策略性表達(dá)方式，農(nóng)民無(wú)法在公共產(chǎn)品供給決策中反映自己的意見，最終形成了這種帶有一定強(qiáng)制性的自上而下的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給決策機(jī)制。

2.政府提供的農(nóng)村公共產(chǎn)品總量嚴(yán)重不足?，F(xiàn)階段，中國(guó)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的總量不足主要體現(xiàn)在兩方面：一是農(nóng)民急需的生產(chǎn)性公共產(chǎn)品供給嚴(yán)重不足。如農(nóng)業(yè)水利灌溉設(shè)施得不到維修和建設(shè)，多數(shù)水利設(shè)施帶病運(yùn)轉(zhuǎn)，絕大多數(shù)水利設(shè)施是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期建成的，近二三十年來(lái)，農(nóng)田水利設(shè)施的建設(shè)成效甚微。二是涉及到農(nóng)村可持續(xù)發(fā)展的公共產(chǎn)品供給嚴(yán)重短缺。如農(nóng)村的義務(wù)教育、技術(shù)培訓(xùn)、農(nóng)技服務(wù)、醫(yī)療保障等。

造成農(nóng)村公共產(chǎn)品總量供給嚴(yán)重不足的原因主要有三個(gè)方面：（1）長(zhǎng)期的城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)社會(huì)分割體制，導(dǎo)致政府財(cái)政向城市和工業(yè)傾斜，而政府財(cái)政投資到三農(nóng)的經(jīng)費(fèi)少之又少，從而用于農(nóng)村公共品供給的財(cái)政經(jīng)費(fèi)就嚴(yán)重不足，最終導(dǎo)致農(nóng)村公共品供給總量不足。（2）基層地方政府財(cái)權(quán)與事權(quán)不對(duì)等，基層政府財(cái)權(quán)小，事權(quán)大，造成農(nóng)村公共產(chǎn)品供給總量不足。（3）在農(nóng)村公共品供給中缺乏第三方參與。由于缺乏政府的激勵(lì)機(jī)制，中國(guó)農(nóng)村公共品供給是以政府主導(dǎo)的，很少有民間的機(jī)構(gòu)、企業(yè)或個(gè)人投資農(nóng)村，在縣鄉(xiāng)政府財(cái)力不足，農(nóng)村公共品供給的總體性短缺便成為必然。

3.農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給結(jié)構(gòu)失衡、效率低下。目前，與農(nóng)村公共產(chǎn)品總量不足并存的現(xiàn)象是大量農(nóng)民不需要的公共品供給過剩。主要表現(xiàn)為：（1）各級(jí)政府不顧農(nóng)民的需求和農(nóng)村的客觀實(shí)際情況，熱衷于提供一些見效快、易出政績(jī)的短期公共項(xiàng)目，如各類形象工程等。（2）熱衷于投資新建公共項(xiàng)目，而不愿投資維修存量公共項(xiàng)目。（3）熱衷于提供看得見、摸得著的“硬”公共品，而不愿提供技能培訓(xùn)、信息服務(wù)等“軟”公共品。（4）重視“準(zhǔn)公共品”的提供，輕視“純公共品”的提供。導(dǎo)致農(nóng)村公共產(chǎn)品供給結(jié)構(gòu)失衡的原因主要有：（1）農(nóng)村公共產(chǎn)品供給決策程序一直是“自上而下”的。（2）農(nóng)村公共品供需雙方的信息嚴(yán)重不對(duì)稱。

三、提高農(nóng)村公共品供給效率的對(duì)策

1.建立反映農(nóng)民訴求的農(nóng)村公共品供給決策機(jī)制。農(nóng)民需要什么樣的公共品和公共服務(wù)、需要多少公共品，他們最了解、最清楚，政府在作農(nóng)村公共品供給的決策時(shí)一定要反映農(nóng)民的偏好，在政府財(cái)力允許的前提下，政府把匯集的農(nóng)民所需公共品的信息進(jìn)行整合，然后做出提供什么公共品、提供多少公共品的決策。這之中，建立反映農(nóng)民需求的偏好顯示機(jī)制就十分重要?？梢越梃b西方民主制國(guó)家社區(qū)公共品提供的做法，讓農(nóng)民“用手投票”。

2.改革、創(chuàng)新農(nóng)村公共產(chǎn)品提供方式。一是應(yīng)用財(cái)政激勵(lì)機(jī)制，鼓勵(lì)各種企業(yè)和個(gè)人參與公共品生產(chǎn)和提供。例如村級(jí)公路，政府可鼓勵(lì)農(nóng)民出工出力。新村莊建設(shè)和舊村莊改造，政府可以試行補(bǔ)貼鋼筋、水泥、自來(lái)水管、水塔、衛(wèi)星信號(hào)接收鍋、電纜電線、電話座機(jī)等。二是推行投資主體多元化。對(duì)于部分準(zhǔn)公共產(chǎn)品可以采用混合提供方式，要積極引進(jìn)民間資金，甚至外資，按照“誰(shuí)投資、誰(shuí)受益”的原則，鼓勵(lì)社會(huì)各種經(jīng)濟(jì)主體生產(chǎn)和提供農(nóng)村公共產(chǎn)品。

3.以貨幣投入為主改為以實(shí)物投入為主。如在新農(nóng)村建設(shè)中對(duì)各種建材的需求，可以考慮由政府統(tǒng)一采購(gòu)來(lái)實(shí)現(xiàn)，政府不必把建設(shè)資金撥付給具體的使用單位，以盡量避免資金的截留和挪用，提高資金使用效率。在農(nóng)村社會(huì)福利領(lǐng)域，政府可以直接向農(nóng)民發(fā)放“公共福利券”，農(nóng)民在市場(chǎng)上擇優(yōu)購(gòu)買所需準(zhǔn)公共品。浙江省長(zhǎng)興縣借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)從2001 年開始向民辦、職業(yè)學(xué)校的貧困生發(fā)放教育券，除了義務(wù)教育外，政府也可以采用直接發(fā)放救濟(jì)券、醫(yī)療券等方式給農(nóng)民，資金由中央政府和地方政府聯(lián)合提供，優(yōu)先提供給相對(duì)貧困和偏遠(yuǎn)的村鎮(zhèn)，做好登記工作，專門人員定期或不定期地檢查“公共福利券”落實(shí)的情況，受益農(nóng)民可直接在市場(chǎng)里購(gòu)買所需物品。

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[責(zé)任編輯 陳麗敏]