行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理探討

摘 要：改革開放以來，我國(guó)行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理體制改革相對(duì)滯后，不論是從宏觀上的制度建設(shè)，還是從細(xì)節(jié)上的具體操作，都很難適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的總體要求。 如何進(jìn)一步改革和完善行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理體制，加強(qiáng)行政事業(yè)資產(chǎn)管理，成為各方面關(guān)注的重點(diǎn)問題。分析了行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理存在的主要問題及問題存在的原因，詳細(xì)闡述了加強(qiáng)和改進(jìn)行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理的建議。

關(guān)鍵詞：行政事業(yè)單位；國(guó)有資產(chǎn)；管理體制

中圖分類號(hào)：F273.4 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2013）14-0231-02

行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)是指行政事業(yè)單位占有、使用的，在法律上確認(rèn)為國(guó)家所有，能以貨幣計(jì)量的各種經(jīng)濟(jì)資源的總和。目前，行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理基本上沿襲傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)管理模式，行政事業(yè)性國(guó)有資產(chǎn)的監(jiān)控受到削弱，國(guó)有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)過度分散，大量國(guó)有資產(chǎn)被單位無償占用，原有的種種矛盾和弊端在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中日趨尖銳和突出。因此，加強(qiáng)行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理成為擺在我們面前的一項(xiàng)十分重要而緊迫的任務(wù)。

一、行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理存在的主要問題

（一）資產(chǎn)配置不合理

由于缺乏合理的、有約束力的資產(chǎn)配置標(biāo)準(zhǔn)或標(biāo)準(zhǔn)未被嚴(yán)格執(zhí)行，以及資產(chǎn)購建資金來源的多樣性，目前我國(guó)行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)的隨意購置現(xiàn)象和重復(fù)購置現(xiàn)象十分普遍，導(dǎo)致資產(chǎn)配置不合理，各行政事業(yè)單位承擔(dān)的任務(wù)量與所占用的資產(chǎn)不協(xié)調(diào)。許多單位缺乏健全的資產(chǎn)管理制度，購置固定資產(chǎn)時(shí)，沒有嚴(yán)格的審批制度和監(jiān)管制度，存在購置的盲目性和隨意性。在資產(chǎn)形成與配置方面存在財(cái)政預(yù)算軟約束，財(cái)產(chǎn)配備無標(biāo)準(zhǔn)，缺乏透明、規(guī)范、高效的政府采購制度和相應(yīng)的監(jiān)督機(jī)制，導(dǎo)致財(cái)產(chǎn)購置方面較為嚴(yán)重的浪費(fèi)甚至腐敗。

（二）資產(chǎn)使用效率不高，資產(chǎn)流失嚴(yán)重

由于資產(chǎn)配置不合理，重復(fù)購置嚴(yán)重，在使用過程中又缺乏規(guī)范化管理，導(dǎo)致目前行政事業(yè)單位普遍存在資產(chǎn)閑置現(xiàn)象，各類資產(chǎn)的使用效率不高，其中在固定資產(chǎn)方面的表現(xiàn)尤為突出。目前，我國(guó)行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)的流失途徑主要有以下幾種：非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)轉(zhuǎn)為經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)所導(dǎo)致的資產(chǎn)流失；因流動(dòng)資產(chǎn)管理不善引發(fā)的資產(chǎn)流失；無形資產(chǎn)方面的資產(chǎn)

流失；資產(chǎn)處置不規(guī)范導(dǎo)致的資產(chǎn)流失；決策失誤造成無效資產(chǎn)增加導(dǎo)致的資產(chǎn)隱性流失；帳外資產(chǎn)方面的資產(chǎn)流失等。

（三）資產(chǎn)管理混亂

有些行政事業(yè)性國(guó)有資產(chǎn)向企業(yè)經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)的轉(zhuǎn)化與商業(yè)化運(yùn)營(yíng)過程中，常因相應(yīng)法制與其他約束等治理機(jī)制的缺乏以及運(yùn)營(yíng)無章可循而腐敗叢生。忽視了對(duì)行政事業(yè)性國(guó)有資產(chǎn)的價(jià)值化管理，以致大量的資產(chǎn)流失，除表現(xiàn)為資產(chǎn)賬實(shí)不符、有賬無物或有物無賬之外，更為嚴(yán)重的是許多單位利用國(guó)有資產(chǎn)為個(gè)人或小團(tuán)體創(chuàng)收。

二、行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理存在問題的成因分析

造成以上問題的原因是多方面的，既有認(rèn)識(shí)上的誤區(qū)，也有體制、管理上的原因。

（一）管理體制不順

長(zhǎng)期以來，對(duì)行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理和運(yùn)營(yíng)，缺乏對(duì)體制和機(jī)制的整體設(shè)計(jì)，僅僅是對(duì)管理工作做了—些規(guī)范，如建立了產(chǎn)權(quán)登記制度、統(tǒng)計(jì)制度、非轉(zhuǎn)經(jīng)評(píng)估處置辦法、占用費(fèi)收取等，不少管理辦法流于形式。因而，形成了行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)政府所有、部門占有的無序狀態(tài)。由于一直沒有很好地解決由誰管理、如何管理以及按照什么原則管理等問題，導(dǎo)致行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理體制不順。原因主要有：

1.管理機(jī)構(gòu)設(shè)置不規(guī)范，管理職責(zé)不清、職能交叉。在宏觀管理層面上，有些行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)的宏觀管理部門是財(cái)政部門，而有些則是國(guó)資部門；在微觀管理方面，許多單位沒有專門的資產(chǎn)管理部門或?qū)Ｂ氋Y產(chǎn)管理人，財(cái)政部門與國(guó)資部門的管理權(quán)限不清，單位內(nèi)部財(cái)務(wù)管理與資產(chǎn)管理權(quán)限不清。

2.“條、塊分割”造成管理脫節(jié)。一些行政事業(yè)單位業(yè)務(wù)上實(shí)行“條條管理”，而財(cái)務(wù)又實(shí)行“塊塊管理”，這種業(yè)務(wù)管理與財(cái)務(wù)管理的脫節(jié)，造成各地方各部門各單位各自為政，缺乏統(tǒng)一管理和協(xié)調(diào)，導(dǎo)致國(guó)家關(guān)于行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理的規(guī)章制度得不到有效的貫徹執(zhí)行。

3.缺乏從資產(chǎn)形成、使用到處置的有效的管理機(jī)制，也是目前我國(guó)行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理存在問題的重要根源之一。

（二）管理制度不完善

管理制度不健全，缺乏法律規(guī)范與強(qiáng)有力的政策指導(dǎo)，法律與政策滯后于財(cái)產(chǎn)管理實(shí)踐，是目前行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理存在諸多問題的主要原因之一。

1.管理制度不健全，行政事業(yè)性國(guó)有資產(chǎn)管理的相關(guān)政策制定常常滯后于行政事業(yè)性國(guó)有資產(chǎn)數(shù)量、質(zhì)量與結(jié)構(gòu)的變化與調(diào)整。管理隊(duì)伍不整齊，并有逐漸萎縮之勢(shì)，多數(shù)行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理都是由財(cái)會(huì)機(jī)構(gòu)兼管，管得很不到位，有的單位由于領(lǐng)導(dǎo)不重視，基本屬于棄管狀態(tài)。

2.管理執(zhí)法不嚴(yán)格。行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)在轉(zhuǎn)讓、出售、處置、變賣等活動(dòng)中存在著沒有按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定報(bào)請(qǐng)國(guó)家管理部門審批，也沒有進(jìn)行嚴(yán)格的資產(chǎn)評(píng)估工作，而多半是雙方協(xié)商，私下交易，私自低價(jià)轉(zhuǎn)讓、出售、變賣和處置國(guó)有資產(chǎn)的現(xiàn)象較為嚴(yán)重，導(dǎo)致了國(guó)有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)變動(dòng)中國(guó)家權(quán)益被侵蝕，造成了國(guó)有資產(chǎn)的流失。盡管國(guó)家《刑法》明確規(guī)定國(guó)有資產(chǎn)流失有罪，要給責(zé)任人刑事處罰的法律條文，但絕了大多數(shù)責(zé)任人卻很少受到應(yīng)有的處罰。

3.資產(chǎn)會(huì)計(jì)核算不規(guī)范，賬簿設(shè)置不齊全，賬外資產(chǎn)數(shù)量大資產(chǎn)損失現(xiàn)象嚴(yán)重。如一些單位在會(huì)計(jì)核算時(shí)，將購置固定資產(chǎn)直接從費(fèi)用中列支，未計(jì)入固定資產(chǎn)，或?qū)⒕栀?zèng)及無償調(diào)入的資產(chǎn)不進(jìn)行會(huì)計(jì)核算，固定資產(chǎn)明細(xì)賬設(shè)置不完整或沒有設(shè)置明細(xì)賬的現(xiàn)象很普遍，總賬與明細(xì)賬不相符，形成了大量的賬外資產(chǎn)，導(dǎo)致單位國(guó)有資產(chǎn)家底不清，無法驗(yàn)證資產(chǎn)的真實(shí)性、完整性。

三、加強(qiáng)和改進(jìn)行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理的建議

在整體上明晰與加強(qiáng)關(guān)于行政事業(yè)性國(guó)有資產(chǎn)的財(cái)政管理目標(biāo)、部門出資人制度、政府專業(yè)管理部門的角色定位、財(cái)政部門的終極所有權(quán)、中間層機(jī)構(gòu)治理與資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)的商業(yè)化以及治理文化的適應(yīng)性建設(shè)等多個(gè)具體層面的同時(shí)，重點(diǎn)著眼并解決當(dāng)前—些普遍存在且亟待解決的問題。這包括：

（一）創(chuàng)新行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理新體制

政府授權(quán)管理、企業(yè)市場(chǎng)化運(yùn)作模式是徹底改變?cè)姓聵I(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理體制的一種有益嘗試。政府授權(quán)一個(gè)國(guó)有獨(dú)資公司來接收、管理行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)，在保證資產(chǎn)安全性和完整性的基礎(chǔ)上，提高資產(chǎn)的效率性和公平性，并嘗試按市場(chǎng)方式來經(jīng)營(yíng)這些國(guó)有資產(chǎn)。通過轉(zhuǎn)變政府職能，實(shí)現(xiàn)政企分開，消除傳統(tǒng)管理體制弊端，堵塞腐敗漏洞，盤活行政事業(yè)性國(guó)有資產(chǎn)，使之最大限度地保值增值。把國(guó)有資產(chǎn)全部收歸經(jīng)營(yíng)中心，實(shí)行集約化、規(guī)?；?、市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)。

（二）加強(qiáng)與加快必要的法律法規(guī)建設(shè)及政策制定的科學(xué)化

法律法規(guī)的真空與滯后必將導(dǎo)致約束缺乏之下的腐敗，這點(diǎn)在行政事業(yè)性國(guó)有資產(chǎn)向企業(yè)經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)轉(zhuǎn)化的過程中體現(xiàn)得更為明顯；而相關(guān)政策導(dǎo)向的缺失或既定政策的科學(xué)性不足，則會(huì)影響改革的進(jìn)程與成效，而且必要的法律法規(guī)與政策體系的完善本身尚是行政事業(yè)性單位與組織治理文化及其適應(yīng)性建設(shè)的重要基礎(chǔ)。因此，必須建章建制，明確財(cái)政部門、主管部門、使用單位、經(jīng)營(yíng)中心各自的職責(zé)及權(quán)限，明確國(guó)有資產(chǎn)流失追究責(zé)任制。資產(chǎn)管理的機(jī)構(gòu)、隊(duì)伍、信息系統(tǒng)及制度建設(shè)亟待加強(qiáng)。

（三）強(qiáng)化行政事業(yè)性國(guó)有資產(chǎn)預(yù)算管理

建立科學(xué)合理與統(tǒng)一的行政事業(yè)性國(guó)有資產(chǎn)預(yù)算制度是資產(chǎn)管理的重要手段，亦是解決資產(chǎn)管理中存在問題的根本出路。一個(gè)單位或組織需要購置何種資產(chǎn)、如何配置與處置資產(chǎn)，應(yīng)當(dāng)充分分析其存量資產(chǎn)的現(xiàn)狀及其履行工作職能的需要，并將二者進(jìn)行科學(xué)的匹配，匹配的過程亦即編制預(yù)算的過程。必須強(qiáng)化資產(chǎn)預(yù)算管理旨在資產(chǎn)購置的科學(xué)和配置的合理，從而提高資產(chǎn)的使用效率。與此同時(shí)，在一定程度上從制度上防止政府部門或單位組織在機(jī)構(gòu)設(shè)置與人員配備上的盲目自我擴(kuò)張；強(qiáng)化預(yù)算約束機(jī)制。深化預(yù)算體制改革，科學(xué)編制預(yù)算，結(jié)合部門預(yù)算、財(cái)務(wù)預(yù)算，構(gòu)建一種新型的財(cái)政預(yù)算體系。

（四）在強(qiáng)化預(yù)算管理的同時(shí)，強(qiáng)化部門協(xié)調(diào)，尚須優(yōu)化行政事業(yè)性國(guó)有資產(chǎn)的調(diào)劑與清理制度

著重把握好資產(chǎn)的“入口關(guān)”、“出口關(guān)”。資產(chǎn)購置（形成）從政府采購開始，由國(guó)庫集中收付中心統(tǒng)一支付，建立規(guī)范的資產(chǎn)處置、評(píng)估、調(diào)撥制度，促進(jìn)資產(chǎn)合理流動(dòng)。對(duì)于各行政事業(yè)性單位與組織需要新購與新建的資產(chǎn)，應(yīng)盡力從現(xiàn)有資產(chǎn)中調(diào)劑，并以此提高資產(chǎn)配置的效率。必要時(shí)將行政管理與市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)進(jìn)行有機(jī)結(jié)合，鼓勵(lì)與促進(jìn)資產(chǎn)占用單位通過資產(chǎn)使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的方式及時(shí)將閑置資產(chǎn)轉(zhuǎn)化成有效資源，本著“合理、節(jié)約、有效”的原則，集中調(diào)劑，合理配置，提高資產(chǎn)的使用效益。

（五）強(qiáng)化監(jiān)督機(jī)制

加強(qiáng)監(jiān)督管理是當(dāng)前行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理的核心，其重點(diǎn)是要強(qiáng)化使用管理、加強(qiáng)處置管理、完善收入管理，并規(guī)范配置程序。財(cái)政部門具體承擔(dān)行政事業(yè)資產(chǎn)監(jiān)管職能，對(duì)資產(chǎn)的占有使用運(yùn)營(yíng)情況進(jìn)行監(jiān)管。通過清查、整合，所有的行政和事業(yè)單位資產(chǎn)劃分為非經(jīng)營(yíng)性和經(jīng)營(yíng)性兩大類，非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)，實(shí)行委托管理方式，明確管理單位及保值增值責(zé)任；經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)，由機(jī)關(guān)事務(wù)管理局以授權(quán)經(jīng)營(yíng)方式統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)，收益上繳財(cái)政。防止國(guó)有資產(chǎn)流失和產(chǎn)生新的腐敗。

另外，我國(guó)行政事業(yè)性國(guó)有資產(chǎn)管理體制的整體變革與完善本身是一個(gè)隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌進(jìn)程漸次推進(jìn)的過程，任何激進(jìn)的方式或行為選擇均不可取，而當(dāng)基于相關(guān)政府規(guī)制與其他外部環(huán)境和條件的變化選擇理性的漸進(jìn)式演進(jìn)。

[責(zé)任編輯 王 莉]