關(guān)于我國地方公債問題的研究

摘 要：為了應(yīng)對國際金融危機(jī)，我國實施積極的財政政策，使地方政府的支出壓力不斷加大。在地方財政收支緊張的形勢下，產(chǎn)生了大量不規(guī)范的政府舉債行為與隱性負(fù)債，阻礙了地方經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展。為此，必須為地方政府的合理融資尋找一個合適的解決方案。通過允許地方政府發(fā)行地方公債，可以規(guī)范地方政府的融資行為，彌補(bǔ)地方政府財政資金的不足，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展。

關(guān)鍵詞：分稅制；地方公債；必要性

中圖分類號：F810 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1673-291X（2013）14-0167-02

引言

我國自1994年進(jìn)行分稅制財政體制改革以來，出現(xiàn)了“地方稅收體制缺乏規(guī)模和質(zhì)量，地方財政收入穩(wěn)定性較差和保障程度低下”等一系列問題。地方財政收不抵支，產(chǎn)生巨大缺口，給地方財政造成沉重的負(fù)擔(dān)。為了解決地方政府的融資及債務(wù)管理問題，我國于2009年開始實行中央代發(fā)地方政府債券政策。2011年l0月，國務(wù)院批準(zhǔn)上海、浙江、廣東、深圳4省、市開展地方政府自行發(fā)債試點(diǎn)。由此，我國地方政府發(fā)行債券的閘門已經(jīng)打開。

一、關(guān)于地方公債的相關(guān)研究

（一）國外的研究

國外地方公債的發(fā)行歷史比較悠久，地方債券市場發(fā)展成熟。西方主流經(jīng)濟(jì)學(xué)派關(guān)于公債的觀點(diǎn)如下。

古典經(jīng)濟(jì)學(xué)派對公債持否定態(tài)度。其代表人物亞當(dāng)·斯密認(rèn)為舉債對國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展是不利的。另一位代表人物李嘉圖也對公債持否定的態(tài)度。他認(rèn)為，舉債在短期內(nèi)會影響總需求，長期內(nèi)可能通過基礎(chǔ)效應(yīng)影響資本形成和經(jīng)濟(jì)增長。凱恩斯學(xué)派對公債持肯定態(tài)度。其主張對于擴(kuò)大支出中形成的赤字，可以通過發(fā)行公債來加以彌補(bǔ)?，F(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)派抨擊凱恩斯學(xué)派的赤字財政政策，反對政府舉債。布坎南在他的《公債的公共原則》一書中，批判了公債有益論的“非負(fù)擔(dān)”的觀點(diǎn)，提出了“公債負(fù)擔(dān)論”。

（二）國內(nèi)的研究

隨著我國國債的發(fā)行和地方公債進(jìn)入理論界的探討范圍，對公債的研究也相繼出現(xiàn)，許多學(xué)者對地方公債問題也展開了激烈的爭論，主要分為兩個派別。

1.主張地方政府發(fā)行公債派

張馨認(rèn)為，在中國推行地方政府發(fā)行公債是完善分稅制的客觀需求，是強(qiáng)化財政職能、緩解各級政府財政困境的必然選擇。姚新民從地方財政支出的宏觀調(diào)控作用出發(fā)，提出地方可以通過發(fā)行公債更好地履行調(diào)控職責(zé)。王鵬程、趙曉東進(jìn)一步指出，地方發(fā)債是解決地方赤字的客觀要求，而且對我國穩(wěn)健財政政策的實施有積極的推動作用。賈康、高奎明等學(xué)者從地方公債可以彌補(bǔ)地方建設(shè)資金不足的角度出發(fā)，指出賦予地方政府發(fā)債權(quán)可以為地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)籌集更多的資金，促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，加快城市化的進(jìn)程。

2.不主張地方政府發(fā)行公債派

也有部分學(xué)者認(rèn)為，發(fā)行地方公債并不可行，存在很多障礙。李九領(lǐng)從應(yīng)債能力和償還能力的角度提出，應(yīng)債能力和償還能力只是地方政府具備發(fā)債的必要條件，而不是充分條件。他指出，我國地方政府還不具備獨(dú)立發(fā)債的能力和素質(zhì)。孫鳳儀、龍志強(qiáng)則從理論與現(xiàn)實的角度分析，指出雖然發(fā)行地方債有充分的理論依據(jù)，但是現(xiàn)實中面臨諸多制度約束和沖突，如法理基礎(chǔ)和相關(guān)配套制度缺位、現(xiàn)有公共預(yù)算平衡性不足等。

二、我國地方公債發(fā)行的必要性

（一） 完善分稅制的需要

我國于 1994 年開始進(jìn)行的分稅制改革是不徹底的，財力明顯向中央傾斜，地方的財權(quán)和事權(quán)并不匹配。由于《預(yù)算法》的約束，地方政府不具有發(fā)債的權(quán)利。地方政府的征稅權(quán)限和范圍相對狹小，地方財政收支存在較大的缺口。這種不規(guī)范的分稅制，不利于地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，需要進(jìn)一步完善。

（二）緩解地方政府的財政困境

實行分稅制以后，地方政府的預(yù)算規(guī)模主要取決于兩個因素：一是與本地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相聯(lián)系的財政收入規(guī)模；二是中央和地方分享財政收入的比例。由于分享比例事先確定，地方政府可支配的財政預(yù)算規(guī)模比較恒定，因此，在某個特定的財政年度內(nèi)，一個地區(qū)的財政收入同當(dāng)年必須完成的地方性事務(wù)所需資金往往是不均衡的，這給地方政府帶來了一定的財政困境。

（三）規(guī)范地方政府的融資行為

由于《預(yù)算法》的約束，我國不允許地方政府發(fā)行公債，各級地方政府為了彌補(bǔ)地方財政支出的不足，大多以直接或間接的手段舉借債務(wù)，產(chǎn)生了大量的顯性與隱性債務(wù)。這些地方債務(wù)缺乏必要的立法規(guī)范，容易導(dǎo)致財政支付危機(jī)。

（四）促進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要

由于我國各個地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差異很大，如果允許地方政府發(fā)行債券，地方政府可以在較短時間內(nèi)籌集到所需資金，用于基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，從而促進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

三、我國地方政府發(fā)行公債的現(xiàn)狀及存在的問題

（一）我國地方政府發(fā)行公債的現(xiàn)狀

2008年，由于金融危機(jī)的影響，我國中央政府決定推行積極的財政政策，并于2008年11月出臺了4萬億元的經(jīng)濟(jì)刺激計劃。2009年，國務(wù)院比準(zhǔn)中央財政部代理地方政府發(fā)行并代辦還本付息，以省、自治區(qū)、直轄市和計劃單列市政府為發(fā)行和償還主體，發(fā)行地方政府債券2 000億元。2010年，我國中央政府再次代理地方發(fā)行債券，發(fā)行規(guī)模跟2009年相同，總計2 000億元的地方政府債券共分10期圓滿發(fā)行完畢。這兩次我國地方政府債券的發(fā)行模式都是由財政部統(tǒng)一代理發(fā)行，并不能算是嚴(yán)格意義上的地方政府債券。

2011年，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，上海市、浙江省、廣東省、深圳市開展地方政府自行發(fā)債試點(diǎn)，在國務(wù)院批準(zhǔn)的發(fā)債規(guī)模限額內(nèi)，自行組織發(fā)行本省（市）政府債券的發(fā)行機(jī)制，至此，我國地方政府發(fā)行債券的閘門已經(jīng)打開。2012年，上海市、浙江省、廣東省、深圳市繼續(xù)試點(diǎn)按核定規(guī)?？刂茢?shù)自行發(fā)行債券。

（二）我國地方政府發(fā)行公債存在的問題

1.地方政府債券收益率低，投資者的投資熱情不高

根據(jù)相關(guān)資料顯示，2010年發(fā)行的2 000億元地方政府債券中，3年期地方政府債券中標(biāo)利率區(qū)間為2. 36%—3. 23%，5年期中標(biāo)利率區(qū)間為2. 67%—3. 7%，均低于該年度同期限的金融機(jī)構(gòu)儲蓄存款基準(zhǔn)利率。較低的票面利率導(dǎo)致我國地方政府債券收益率較低，使得投資者對于地方公債的投資熱情不高，地方政府債券遭受冷遇。

2.缺乏相關(guān)法律法規(guī)

我國現(xiàn)行的《預(yù)算法》規(guī)定，除法律和國務(wù)院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券。其剝奪了地方政府的自主發(fā)債權(quán)。而針對債券發(fā)行后的各個相關(guān)領(lǐng)域，法律法規(guī)更是缺失嚴(yán)重。這種相關(guān)法律法規(guī)缺失的現(xiàn)狀不利于規(guī)范我國債券市場各主體合法參與市場交易。

3.拉大東西部之間的差距

目前，我國東西部地區(qū)的發(fā)展呈現(xiàn)出極不平衡的現(xiàn)象。東部地區(qū)經(jīng)濟(jì)實力雄厚，從發(fā)行債券的條件來看，具備發(fā)行資格；而西部地區(qū)還不具備發(fā)行地方政府債券的資格。如果允許東部地區(qū)發(fā)行地方債券，就勢必會造成資金的逆向流動，從而會進(jìn)一步擴(kuò)大東西部地區(qū)之間的差距。

四、完善我國地方公債的建議

（一）合理設(shè)置地方債券利率水平

利率水平的高低是決定，債券收益率高低以及能否吸引投資者的關(guān)鍵因素。從以前我國各期地方債的發(fā)行實踐來看，債券利率設(shè)置不合理，影響地方政府債券的發(fā)行。因此，有必要提高債券票面。綜合分析并結(jié)合我國當(dāng)前金融市場的實際情況，其利率水準(zhǔn)應(yīng)該介于中央政府債券與企業(yè)、金融債券之間。

（二）完善相關(guān)法律法規(guī)

我國現(xiàn)行《預(yù)算法》明確規(guī)定，除法律和國務(wù)院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券。為了使地方政府發(fā)行債券有相應(yīng)的法律保障，可以借鑒美國和日本對地方債務(wù)管理的經(jīng)驗，逐步建立起規(guī)范的地方公債制度，保證地方政府自主發(fā)行債券的合法性。

（三）加強(qiáng)地方公債的審查和監(jiān)管

在地方政府發(fā)行地方政府債券后，地方政府實際上并沒有將地方債券所募集資金集中用于落實到新增中央投資項目上，地方配套資金的到位率偏低，這就暴露了地方政府監(jiān)管力度不夠。為此，財政部應(yīng)加強(qiáng)對各地資金安排和使用情況的監(jiān)查力度，打破中央政府監(jiān)管難的局面。

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[責(zé)任編輯 高惠琦]