進(jìn)一步完善城市維護(hù)建設(shè)稅的若干問(wèn)題研究

摘 要：城建稅目前存在以下不足：首先，條例的內(nèi)容亟待改善，如立法宗旨、計(jì)稅依據(jù)、稅率；其次，目前的城建稅在稅收的征收管理上存在缺陷，具體表現(xiàn)為國(guó)稅、地稅征管部門(mén)脫節(jié)；最后，城建稅與其他法律如立法法和征管法都有所矛盾。針對(duì)以上不足提出以下改進(jìn)措施：一是從稅名、計(jì)稅依據(jù)和稅率入手，進(jìn)一步完善條例的相關(guān)條款；二是協(xié)調(diào)統(tǒng)一城建稅與立法法和征管法中相關(guān)內(nèi)容的規(guī)定。從而使城建稅更好地發(fā)揮作用。

關(guān)鍵詞：城建稅；計(jì)稅依據(jù)；稅率；稅收減免；征管

中圖分類(lèi)號(hào)：F812.42 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2013）14-0158-02

城市維護(hù)建設(shè)稅是對(duì)繳納增值稅、消費(fèi)稅、營(yíng)業(yè)稅（簡(jiǎn)稱(chēng)“三稅”）的單位和個(gè)人，按照其實(shí)際繳納的“三稅”稅額的一定比例征收，專(zhuān)門(mén)用于城市維護(hù)建設(shè)的一種稅收。城建稅具有以下特點(diǎn)：一是具有附加性質(zhì)，它以納稅人實(shí)際繳納的“三稅”稅額為計(jì)稅依據(jù)，附加于“三稅”稅額上，本身并沒(méi)有特定的、獨(dú)立的征稅對(duì)象。二是依據(jù)行政區(qū)劃的不同設(shè)置地區(qū)差別稅率。三是具有特定目的，其稅款專(zhuān)門(mén)用于城市的公用事業(yè)和公共設(shè)施的維護(hù)建設(shè)。城建稅在1985年實(shí)施的初期的確為籌集城鄉(xiāng)維護(hù)建設(shè)資金，促進(jìn)城鄉(xiāng)建設(shè)發(fā)展發(fā)揮了積極作用。但是在城鄉(xiāng)一體化和稅制不斷完善的今天，城建稅的這些特點(diǎn)是否仍適用，值得我們做出探討。

一、城建稅存在的問(wèn)題

（一）《條例》的內(nèi)容存在不完善之處

1.城建稅的立法宗旨與實(shí)際情形不吻合

最初的城建稅是為了加強(qiáng)城市的維護(hù)建設(shè)，擴(kuò)大和穩(wěn)定城市維護(hù)建設(shè)資金的來(lái)源而制定的，這一宗旨在當(dāng)時(shí)是符合實(shí)際財(cái)力、物力均向城市傾斜的時(shí)代環(huán)境的。但是，在經(jīng)濟(jì)水平和宏觀環(huán)境顯著不同的今天，其立法宗旨早已不再適用。體現(xiàn)為以下兩個(gè)方面，一是目前的城建稅，其不僅是加強(qiáng)城市的維護(hù)建設(shè)，還有縣城、鎮(zhèn)甚至農(nóng)村的維護(hù)建設(shè)，從其稅率的設(shè)置中看出，《條例》中單指城市是不合適的；二是城建稅占地方稅收的比例較小，由統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)計(jì)算，近3年城建稅占地方稅收收入的比例平均為6.4%（根據(jù)2010—2012年《中國(guó)稅務(wù)年鑒》數(shù)據(jù)計(jì)算），說(shuō)維護(hù)還可以，但是建設(shè)談不上。

2.城建稅條例中的計(jì)稅依據(jù)應(yīng)有所改變

《條例》第三條規(guī)定，城建稅沒(méi)有獨(dú)立的征稅對(duì)象或稅基，它是以三稅的實(shí)際繳納的數(shù)額之和為計(jì)稅依據(jù)的，是一種附加稅。這一規(guī)定存在以下3個(gè)問(wèn)題：一是缺乏穩(wěn)定的資金來(lái)源。以企業(yè)實(shí)際繳納的“三稅”為計(jì)稅依據(jù)，所以必然受“三稅”本身的制約，特別是在拖欠、偷漏主體稅種的情況下或者是購(gòu)銷(xiāo)不均衡的情況下，其收入的穩(wěn)定性受到的影響是更大的。二是以“三稅”實(shí)際繳納的數(shù)額違反公平。按現(xiàn)行“條例”規(guī)定，納稅人只有在發(fā)生城建稅的偷、逃稅行為時(shí)才能形成對(duì)其進(jìn)行補(bǔ)稅、罰款、課征滯納金，除此之外，當(dāng)納稅人由于計(jì)算錯(cuò)誤和少申報(bào)等其他原因而發(fā)生的少繳“三稅”等情況，都不應(yīng)發(fā)生城建稅課征滯納金和罰款問(wèn)題，如此才符合《條例》精神。但是實(shí)繳“三稅”與應(yīng)繳“三稅”，文字、意義和征收方法都不同，所以沒(méi)有“三稅”的繳納金額也就沒(méi)有城市維護(hù)建設(shè)稅的計(jì)稅額是不合理的。三是城建稅對(duì)稅征稅不符合稅收原理。從稅法的征收原則和依據(jù)來(lái)看，稅種設(shè)置可以對(duì)財(cái)產(chǎn)征稅，也可以對(duì)所得額和營(yíng)業(yè)收入征稅，但是城建稅作為一種附加稅，隨“三稅”而征稅即對(duì)稅征稅在原理上是不合理的。

3.城建稅條例中的稅率設(shè)置不合理

《條例》規(guī)定，城建稅的稅率實(shí)行地區(qū)差別稅率?？紤]到城鎮(zhèn)規(guī)模越大，所需要的建設(shè)與維護(hù)資金越多，與此相適應(yīng)，便有了根據(jù)納稅人所在地不同而從高到低不同的稅率。該稅創(chuàng)建之初是有其合理性的，但是時(shí)至今日，我國(guó)的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)環(huán)境以及發(fā)展需要已完全改變，城建稅的稅率應(yīng)重新設(shè)定了。第一，從效率原則來(lái)看，城建稅可設(shè)置單一稅率，便于計(jì)算征收，節(jié)約征稅成本。第二，從公平原則來(lái)看，可依據(jù)不同行業(yè)對(duì)環(huán)境的破壞程度來(lái)設(shè)置差別稅率，對(duì)高污染、高能耗的行業(yè)征高稅，對(duì)綠色環(huán)保無(wú)污染行業(yè)征低稅，體現(xiàn)稅收調(diào)節(jié)公平。第三，從受益原則來(lái)看，雖然現(xiàn)行行政區(qū)劃已經(jīng)劃分了城市市區(qū)、縣城和鎮(zhèn)的具體范圍，然而實(shí)施多年的結(jié)果表明，上述劃分過(guò)于籠統(tǒng)，且各地理解不一，在稅率執(zhí)行上也各異，除此之外，由于城鄉(xiāng)一體化，城、鄉(xiāng)結(jié)合部的存在，使得政府在稅率執(zhí)行上不一致，如此便必然造成稅收負(fù)擔(dān)不平衡，違背了城建稅“區(qū)別對(duì)待、合理負(fù)擔(dān)”的立法精神。

（二）城建稅的征管存在問(wèn)題

由于城建稅屬于地方的固定收入，其征稅對(duì)象營(yíng)業(yè)稅屬于地方收入，消費(fèi)稅則屬于中央稅收，而增值稅又屬于共享稅，所以其征收工作很容易脫節(jié)，不利于地方稅務(wù)機(jī)關(guān)加強(qiáng)對(duì)此稅種的征收和管理。一方面，國(guó)稅和地稅的測(cè)算依據(jù)不同。從1994年分稅制改革以來(lái)，地方稅務(wù)機(jī)關(guān)為完成自己的收入任務(wù)，在增值稅小規(guī)模納稅人應(yīng)征稅款上，不論國(guó)稅是否征收增值稅，地稅機(jī)關(guān)一律征收城建稅，造成測(cè)算結(jié)果不一致。另一方面，在查補(bǔ)稅方面，工作難度較大。目前，在國(guó)、地稅兩個(gè)機(jī)構(gòu)之間協(xié)作配合與日常聯(lián)系協(xié)調(diào)機(jī)制還不夠完善的情況下，地稅部門(mén)不能及時(shí)掌握國(guó)稅相關(guān)的稽查信息。例如，國(guó)稅部門(mén)在查補(bǔ)增值稅和消費(fèi)稅時(shí)，地稅部門(mén)不能同步進(jìn)行城建稅的查補(bǔ)工作，特別是在國(guó)稅部門(mén)先行對(duì)一些偷、逃稅案件查補(bǔ)稅及罰款入庫(kù)的情況下，待到地稅部門(mén)進(jìn)行查驗(yàn)時(shí)，企業(yè)往往因資金問(wèn)題或已破產(chǎn)而使稅款無(wú)法征收；另外，當(dāng)?shù)囟惒块T(mén)發(fā)現(xiàn)納稅人有少繳“三稅”或偷、逃稅現(xiàn)象時(shí)，由于國(guó)稅部門(mén)還未實(shí)施對(duì)增值稅的檢查或未組織稅款入庫(kù)，而沒(méi)有形成城建稅的計(jì)稅依據(jù)，地稅部門(mén)又無(wú)法對(duì)該稅種組織入庫(kù)，如此造成城建稅的征管難度加大。

（三）《條例》與其他法律的關(guān)系不協(xié)調(diào)

1.與《立法法》矛盾

城建稅條例到底是屬于授權(quán)立法還是行政法規(guī)存在矛盾。1985年六屆全國(guó)人大三次會(huì)議上，全國(guó)人大當(dāng)時(shí)通過(guò)的決定是：為了保障經(jīng)濟(jì)體制改革和對(duì)外開(kāi)放工作順利進(jìn)行，決定授權(quán)國(guó)務(wù)院對(duì)于有關(guān)經(jīng)濟(jì)體制改革和對(duì)外開(kāi)放方面的問(wèn)題，必要時(shí)可根據(jù)憲法，在同有關(guān)法律和全國(guó)人大及其常委會(huì)有關(guān)決定的基本原則不抵觸前提下，制定暫行的規(guī)定或條例，頒布實(shí)施，經(jīng)過(guò)實(shí)踐檢驗(yàn)，條件成熟時(shí)由全國(guó)人大或常委會(huì)制定法律。因此，人大的授權(quán)立法并沒(méi)有列舉具體稅種，而是允許國(guó)務(wù)院在正式立法前發(fā)布稅收條例征稅，所以，1985年以后國(guó)務(wù)院頒布的所有的稅收暫行條例都屬于授權(quán)立法的范疇。而2000年通過(guò)的《中華人民共和國(guó)立法法》第八條明確規(guī)定，基本經(jīng)濟(jì)制度以及財(cái)政、稅收、海關(guān)、金融和外貿(mào)的基本制度只能制定法律。同時(shí)，《立法法》還規(guī)定，第八條規(guī)定的事項(xiàng)尚未制定法律的，全國(guó)人大以及常委會(huì)有權(quán)作出決定，授權(quán)國(guó)務(wù)院根據(jù)實(shí)際需要，對(duì)其中部分事項(xiàng)先制定行政法規(guī)。可見(jiàn)，城建稅在立法技術(shù)方面仍模糊不清。

2.與《征管法》脫節(jié)

《稅收征收管理法》中對(duì)稅款征收制度有明確的規(guī)定，對(duì)代扣代繳、代收代繳稅款制度有著具體描述，而《條例》中并未對(duì)代扣代繳、代收代繳的情況有所規(guī)定，只有納稅義務(wù)人的規(guī)定，這就使得在征收城建稅時(shí)，涉及到代收代繳與代扣代繳的情況時(shí)，《條例》與《稅收征收管理法》就無(wú)法很好的銜接，造成脫節(jié)。

二、進(jìn)一步完善城建稅的建議

（一）進(jìn)一步完善條例中的相關(guān)條款

1.修改稅名

城市維護(hù)建設(shè)稅，這個(gè)稅名有一定的局限性，因?yàn)槌鞘芯S護(hù)建設(shè)稅不全都是用于城市的維護(hù)和建設(shè)，而且該稅種的收入中有一部分資金是來(lái)源于鄉(xiāng)鎮(zhèn)并用于鄉(xiāng)鎮(zhèn)的維護(hù)建設(shè)。建議將“城市維護(hù)建設(shè)稅”改為“城鄉(xiāng)維護(hù)建設(shè)稅”，這樣既符合實(shí)際，又符合我國(guó)“積極發(fā)展小城鎮(zhèn)建設(shè)”的方針政策。

2.調(diào)整計(jì)稅依據(jù)

因?yàn)槌墙ǘ愒诘胤蕉愂帐杖氲谋戎嘏c城市維護(hù)建設(shè)所需要的資金相比還有很大差距，另外，城建稅以“三稅”為計(jì)稅依據(jù)仍存在收入不穩(wěn)定的缺陷，導(dǎo)致在某些市區(qū)或城鎮(zhèn)中，其城建稅的收入滿(mǎn)足不了城鎮(zhèn)發(fā)展建設(shè)的需要，于是，這些地區(qū)便不得不另外征收城市維護(hù)建設(shè)費(fèi)，形成了稅費(fèi)并存的局面，既加重了納稅人的稅收負(fù)擔(dān)，又增加了稅務(wù)部門(mén)的征收成本，所以，城建稅調(diào)整計(jì)稅依據(jù)格外重要。建議以主營(yíng)業(yè)務(wù)收入作為征稅對(duì)象（楊孟著《城建稅計(jì)稅依據(jù)宜為主營(yíng)業(yè)務(wù)收入》，《財(cái)會(huì)信報(bào)》2012年第1期），這樣，在保證稅收收入來(lái)源穩(wěn)定的同時(shí)，也可以體現(xiàn)企業(yè)規(guī)模的大小。通常來(lái)說(shuō)，企業(yè)的收入與其規(guī)模、所占用的城市資源以及市政設(shè)施的受益情況都是成正比的，而且，以主營(yíng)業(yè)務(wù)收入作為計(jì)稅依據(jù)，那城建稅在稅收征管上國(guó)稅與地稅不協(xié)調(diào)的局面以及城建稅的稅收減免問(wèn)題就迎刃而解了。所以，以主營(yíng)業(yè)務(wù)收入作為城建稅的計(jì)稅依據(jù)是合理科學(xué)的。

3.將地區(qū)差異稅率改為幅度比例稅率

城市維護(hù)建設(shè)稅的稅率按行政區(qū)域劃分為市區(qū) 7%、縣鎮(zhèn)5%、其他地區(qū) 1%。這樣劃分容易造成納稅人稅收負(fù)擔(dān)不平衡、各行政區(qū)劃適用的稅率較難掌握的后果，而且固定的稅率不利于地方政府根據(jù)本地區(qū)各市縣的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城建資金需要的實(shí)際情況做適當(dāng)?shù)亩愂照{(diào)整。所以，建議修改后的城建稅采用幅度稅率，各省、自治區(qū)、直轄市人民政府可根據(jù)本地區(qū)經(jīng)濟(jì)狀況和城鄉(xiāng)維護(hù)建設(shè)需要，從實(shí)際情況出發(fā)，在規(guī)定的幅度內(nèi)確定不同市縣的適用稅率。另外，目前部分地區(qū)征收的與城建有關(guān)的費(fèi)用與城建稅完全相同，采用幅度稅率便于地方將有關(guān)的城建費(fèi)并入城鄉(xiāng)維護(hù)建設(shè)稅，減少征集渠道和征管成本，規(guī)范征收行為。

（二）與其他法規(guī)相協(xié)調(diào)

在與《立法法》的協(xié)調(diào)上，城建稅暫行條例自實(shí)施以來(lái)已經(jīng)將近30年了，此暫行條例無(wú)論是在其實(shí)施時(shí)間的角度上，還是其在地方稅種中所起到作用的角度，都與其暫行條例的地位不匹配，建議該暫行條例應(yīng)該在改革后盡快升級(jí)為法律，由人大制定實(shí)施。在與《征管法》的銜接上，城建稅應(yīng)對(duì)其代扣代繳和代收代繳做出明確規(guī)定，與《征管法》一致，從而達(dá)到完善該稅種的目的。

總而言之，必須改革現(xiàn)行的城市維護(hù)建設(shè)稅，使其從“三稅”中脫離出來(lái)，成為一個(gè)完全獨(dú)立的地方稅種。這項(xiàng)改革是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，其涉及面很廣，政策性也很強(qiáng)，對(duì)此需要慎重對(duì)待、細(xì)心求證、穩(wěn)中求進(jìn)，最后將之改革成一個(gè)適應(yīng)社會(huì)發(fā)展和時(shí)代要求的稅種。

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[責(zé)任編輯 李 可]