從黑龍江省人民銀行經(jīng)理國庫的實踐談對《預(yù)算法修正案》的建議

摘 要：從黑龍江省經(jīng)濟社會發(fā)展實踐來看，人民銀行經(jīng)理國庫取得顯著成績，為支持和促進地方經(jīng)濟發(fā)展做出了重要貢獻。對于此次《預(yù)算法修正案》，指出幾個不妥當(dāng)之處，并提出幾點建議，呼吁相關(guān)立法部門予以重視。

關(guān)鍵詞：黑龍江?。蝗嗣胥y行經(jīng)理國庫；預(yù)算法修正案

中圖分類號：DF431 文獻標(biāo)志碼：A 文章編號：1673-291X（2013）14-0156-02

一、黑龍江省人民銀行經(jīng)理國庫的實踐

從黑龍江省經(jīng)濟社會發(fā)展實踐來看，人民銀行經(jīng)理國庫取得顯著成績，為支持和促進地方經(jīng)濟發(fā)展做出了重要貢獻。

（一）大力推進國庫信息化建設(shè)，國庫服務(wù)和保障能力不斷提高

一是國庫會計核算系統(tǒng)日臻完善，為政府預(yù)算的順利執(zhí)行提供了強有力的保障。2001年，國庫會計核算系統(tǒng)（TBS）正式上線，實現(xiàn)了與中國現(xiàn)代化支付系統(tǒng)的連接，實時處理國庫資金支付清算業(yè)務(wù)，有效地提高了政府預(yù)算資金的使用效率。為適應(yīng)財稅和金融體制改革需要、實現(xiàn)國庫業(yè)務(wù)系統(tǒng)整合，繼TBS系統(tǒng)之后，中國人民銀行投入大量的人力、物力和財力開發(fā)了國庫會計數(shù)據(jù)集中系統(tǒng)（TCBS），并于2008年開始試點。按照人民銀行國庫局的推廣計劃，黑龍江省也將于今年年末上線。TCBS系統(tǒng)上線后，將實現(xiàn)收入實時直達入庫，支出實時撥付至最終收款人的銀行賬戶，各級政府財政資金的收入和支出效率將獲得大幅提高。

二是大力推動國庫信息處理系統(tǒng)（TIPS）的上線推廣進程，國庫公共服務(wù)水平得到大幅提升。2007年以來，中國人民銀行哈爾濱中心支行本著為社會提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)的理念，積極與財稅部門協(xié)商，不斷加大財稅庫銀橫向聯(lián)網(wǎng)系統(tǒng)在黑龍江省的建設(shè)和推廣力度。實現(xiàn)了稅收申報繳庫無紙化、業(yè)務(wù)處理一體化、稅款資金實時劃撥和部門間信息共享，在加強政府財務(wù)管理、轉(zhuǎn)變政府職能、提高效率和方便群眾等方面發(fā)揮了巨大的作用。

（二）積極配合財稅部門推動財稅體制改革工作，為規(guī)范政府預(yù)算收支管理做出了重要貢獻

一是積極推動國庫集中支付制度改革，規(guī)范預(yù)算單位的賬戶管理和資金使用，提高了財政資金使用效率。在哈爾濱中心支行和省財政廳的全力配合下，省級財政國庫管理制度改革試點工作于2003年啟動，到目前，全省13個市（地）和66個縣（市）全部進行了國庫集中支付改革。二是與財政部門密切配合，于2007年成功實施了政府收支分類改革，進一步細化了預(yù)算收支核算，明晰、完整、準(zhǔn)確地反映政府收支活動，促進了預(yù)算執(zhí)行透明度的提高。三是與財政部門密切配合，推動預(yù)算外資金管理體制改革。自2009年10月1日起，將省級審批的預(yù)算外行政事業(yè)性收費收入全部納入預(yù)算內(nèi)管理，全額上繳國庫，推動黑龍江省預(yù)算外資金管理體制改革工作向前邁出了堅實的一步。

（三）積極開展國庫業(yè)務(wù)創(chuàng)新，充分發(fā)揮促進地方經(jīng)濟社會發(fā)展的職能作用

一是認(rèn)真落實金融“國九條”精神，制定實施了《中國人民銀行哈爾濱中心支行關(guān)于提升國庫公共服務(wù)水平 促進地方經(jīng)濟又快又好發(fā)展的若干意見》，為有效應(yīng)對國際金融危機對我省經(jīng)濟發(fā)展的沖擊發(fā)揮了重要作用。二是創(chuàng)新出口退稅業(yè)務(wù)管理機制，優(yōu)化業(yè)務(wù)流程，加快了企業(yè)出口退稅資金的到賬速度，提高了企業(yè)資金使用效率，為企業(yè)走出國際金融危機的影響做出了積極貢獻。三是深入開展“送國債進鄉(xiāng)村”、“送國債進社區(qū)”活動，有效拓展了憑證式國債的銷售渠道，把黨中央提出的建設(shè)社會主義新農(nóng)村和金融服務(wù)“三農(nóng)”的政策落到了實處。四是積極推進國庫辦理涉農(nóng)補助資金直接支付業(yè)務(wù)。為貫徹落實金融“國九條”精神，使國家“服務(wù)三農(nóng)”的政策真正落到實處，國庫處在綏化、大慶、佳木斯三市成功辦理涉農(nóng)補助資金直接支付業(yè)務(wù)，共將7項合計530萬元補助資金準(zhǔn)確、快捷地發(fā)放到25 467戶農(nóng)戶手中，減少了中間環(huán)節(jié)，縮短了資金在途時間，有效解決了資金層層撥付可能導(dǎo)致的延壓、挪用、侵占等問題，節(jié)約了行政成本，維護了百姓的利益，取得良好的社會效益。

（四）堅持依法治庫，切實防范和化解了國庫資金風(fēng)險

近年來，哈爾濱中心支行不斷健全和完善國庫規(guī)章制度體系，形成了完善有效的內(nèi)外部監(jiān)督制約機制，切實防范和化解了國庫資金風(fēng)險，有力地保障了國家財政資金的安全。近三年來，全省各級國庫部門通過柜面監(jiān)督糾正不合規(guī)業(yè)務(wù)20 752筆，涉及金額46.18億元，有效發(fā)揮了國庫的“閘門”作用，有力地維護了國家預(yù)算的嚴(yán)肅性。

黑龍江省人民銀行國庫系統(tǒng)扎實有效的工作和對促進地方經(jīng)濟社會發(fā)展所做出的重要貢獻得到了各級黨政領(lǐng)導(dǎo)和相關(guān)政府部門的一致認(rèn)可和好評，省、市兩級領(lǐng)導(dǎo)每年都深入我中心支行進行視察，對國庫工作給予了充分肯定，對國庫工作提出了明確的指示和殷切的希望。在總行的正確領(lǐng)導(dǎo)下和各級政府領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)懷支持下，我省人民銀行國庫系統(tǒng)的廣大干部職工將不負(fù)黨、政府和人民的重托，群策群力、鞠躬盡瘁，不斷提升國庫管理和服務(wù)水平，為支持和促進地方經(jīng)濟社會又好又快發(fā)展做出更大的貢獻。

二、對《預(yù)算法修正案》的建議

此次《預(yù)算法修正案》將現(xiàn)行《預(yù)算法》第四十八條第二款“中央國庫由中國人民銀行經(jīng)理，地方國庫業(yè)務(wù)依照國務(wù)院有關(guān)規(guī)定辦理”刪去，并將原“各級政府應(yīng)當(dāng)加強對本級國庫的管理和監(jiān)督”修改為“各級政府及財政部門應(yīng)當(dāng)加強對本級國庫的管理和監(jiān)督”，筆者認(rèn)為很不妥當(dāng)。因此，提出幾點建議，呼吁相關(guān)立法部門予以重視。

（一）建議在《中華人民共和國預(yù)算法》中明確中國人民銀行的經(jīng)理國庫職責(zé)

首先，人民銀行經(jīng)理國庫體制已經(jīng)過長期實踐的檢驗，符合國庫收支決策者與國庫收支決策執(zhí)行者相分離的國際準(zhǔn)則，符合確保國庫資金安全必須建立嚴(yán)格有效監(jiān)督制約機制的本質(zhì)要求，符合中央銀行是“政府的銀行、銀行的銀行、發(fā)行的銀行”的基本特征。這一體制安排在實踐中運行良好，成效顯著，不宜改變。

其次，人民銀行經(jīng)理國庫的制度設(shè)計屬于現(xiàn)行預(yù)算法中合理內(nèi)容，且符合中國當(dāng)前國情。

一是符合當(dāng)前財政體制的需要。在我國，預(yù)算編制、預(yù)算支出和預(yù)算外資金、行政事業(yè)性收費收入、政府基金的收繳等具體工作均由財政部門一家負(fù)責(zé)落實，在這樣的體制和環(huán)境下，必須要對財政進行有效監(jiān)督，必須堅持國庫由人民銀行經(jīng)理，賦予并強化國庫按預(yù)算對預(yù)算收入征繳入庫和預(yù)算支出業(yè)務(wù)進行監(jiān)督。這既符合中國當(dāng)前的財政體制，又符合我國經(jīng)濟事業(yè)發(fā)展的內(nèi)在要求，同時也代表著廣大人民的利益。

二是符合貨幣政策與財政政策協(xié)調(diào)發(fā)展的客觀需要。財政資金收支狀況及其增減變化會對整個社會資金流量產(chǎn)生影響，對貨幣政策制定和執(zhí)行效果也產(chǎn)生影響。人民銀行經(jīng)理國庫，財政資金全部通過國庫辦理，就為有效連接貨幣政策與財政政策提供了橋梁和紐帶，有助于形成國家宏觀調(diào)控合力，促進經(jīng)濟健康穩(wěn)步發(fā)展。

三是中央銀行履行職責(zé)的基本需要。與其他政府部門履行行政管理職能不同，人民銀行作為中央銀行，具有銀行的銀行、政府的銀行和發(fā)行的銀行三大獨特職責(zé)。中央銀行為政府所有，具有發(fā)鈔職能，由人民銀行經(jīng)理國庫，財政資金不存在流動性風(fēng)險，同時由于跨行資金支付清算必須通過人民銀行完成，財政資金收入和支出運轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)更少，成本更低，效率更高。

四是確保人民銀行經(jīng)理國庫制度高效運行的需要。歷史沿革和實踐表明，為履行好經(jīng)理國庫的職責(zé)，人民銀行已經(jīng)自上而下形成了健全完整的機構(gòu)體系、規(guī)章制度體系和業(yè)務(wù)管理體系，并建設(shè)成功了世界一流的會計核算管理系統(tǒng)，人民銀行多年來經(jīng)理國庫的實踐已經(jīng)有力地證明了該制度的有效性和可持續(xù)性，根本地須改動。

基于上述分析，建議在《中華人民共和國預(yù)算法》中應(yīng)明確表述“中國人民銀行經(jīng)理國庫”或“中央國庫業(yè)務(wù)由中國人民銀行經(jīng)理，地方國庫業(yè)務(wù)由中國人民銀行分支機構(gòu)經(jīng)理”，或“中國人民銀行經(jīng)理中央國庫和地方國庫”。

（二）建議在《中華人民共和國預(yù)算法》中明確中國人民銀行的國庫監(jiān)督職責(zé)

首先，國庫監(jiān)督一直是預(yù)算監(jiān)督體系中重要的一環(huán)。國庫的基礎(chǔ)工作是辦理預(yù)算收入的收納和預(yù)算支出的撥付并進行會計核算，處在預(yù)算執(zhí)行業(yè)務(wù)的中間環(huán)節(jié)。正因為如此，要在預(yù)算執(zhí)行過程中建立起一整套行之有效的監(jiān)督體系，就要求國庫必須成為這個監(jiān)督鏈條上不可缺少的一環(huán)。人大對預(yù)算進行事前審批，國庫對預(yù)算執(zhí)行進行事中監(jiān)督，審計對預(yù)算執(zhí)行進行事后監(jiān)督，這是一套完整的監(jiān)督體系，實現(xiàn)了預(yù)算執(zhí)行全過程控制，能夠嚴(yán)格約束公共財政行為，避免部門謀取私利，維護公共利益。人民銀行經(jīng)理國庫，監(jiān)督預(yù)算執(zhí)行是很重要的工作。

多年來，國庫在辦理預(yù)算資金收支業(yè)務(wù)過程中，每年都會堵住和糾正幾百億的串預(yù)算級次、串預(yù)算科目、截留上級收入和違規(guī)撥款、退庫業(yè)務(wù)，對預(yù)算順利執(zhí)行發(fā)揮了把關(guān)作用，國庫監(jiān)督很有成效、很有必要。特別是在地方層面上，由于人民銀行立場超脫，不受或較少受地方政府干擾，開展監(jiān)督工作更能做到客觀公正，以切實維護國家預(yù)算執(zhí)行的嚴(yán)肅性和有效性，充分體現(xiàn)了本次立法精神。

因此，將國庫監(jiān)督內(nèi)容寫入預(yù)算法具有重要的現(xiàn)實意義和深遠歷史影響，國庫監(jiān)督作為人大監(jiān)督、審計監(jiān)督的有益補充，將使預(yù)算法的監(jiān)督體系更加完善。

其次，將原“各級政府應(yīng)當(dāng)加強對本級國庫的管理和監(jiān)督”修改為“各級政府及財政部門應(yīng)當(dāng)加強對本級國庫的管理和監(jiān)督”，這將形成財政部門自己監(jiān)督自己的事實，與現(xiàn)行的財政監(jiān)管體制嚴(yán)重不符，將不利于財政預(yù)算工作的健康開展。

鑒于此，建議在《中華人民共和國預(yù)算法》中明確表述，人民銀行國庫部門在辦理業(yè)務(wù)過程中，要履行審核監(jiān)督之責(zé)。這是國家利益、人民利益和財政效率的要求，這種監(jiān)督既符合現(xiàn)行法律法規(guī)之規(guī)定，其成效也已歷經(jīng)實踐檢驗，且不需增加額外成本。

[責(zé)任編輯 王 莉]