論公共財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)

摘 要：當(dāng)前，國際社會(huì)逐步重視起了績效評(píng)價(jià)，在公共財(cái)政支出領(lǐng)域，我國財(cái)政部門也進(jìn)行了相應(yīng)的實(shí)踐和探索，但還沒有有效地建立財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)制度體系，不能有效評(píng)價(jià)財(cái)政支出。為充分發(fā)揮財(cái)政資金使用效益，實(shí)行財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)具有十分深遠(yuǎn)的意義。但我國現(xiàn)在的公共財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)仍存在很多問題，因此對(duì)相應(yīng)問題給出一些建議。

關(guān)鍵詞：公共財(cái)政；支出；績效評(píng)價(jià)

中圖分類號(hào)：F812.45 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2013）14-0146-02

一、公共財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)的基本概念

公共財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)理論是隨著公共財(cái)政體系和公共支出管理理論的產(chǎn)生而產(chǎn)生，并伴隨著公共支出管理實(shí)踐的發(fā)展而發(fā)展的?？冃Ч芾淼拿妊吭诠糯统霈F(xiàn)了，但具有現(xiàn)實(shí)意義的公共財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)理論和實(shí)踐是在20世紀(jì)40年代產(chǎn)生的，并在20世紀(jì)70年代以后逐步發(fā)展和完善起來。

對(duì)于衡量財(cái)政支出結(jié)果，一般選用績效這一概念。績效的內(nèi)涵包含了效率、產(chǎn)品與服務(wù)、質(zhì)量與數(shù)量、機(jī)構(gòu)所做的貢獻(xiàn)與質(zhì)量，包含了節(jié)約、效率和效益。運(yùn)用績效概念衡量財(cái)政支出行為，不單純是一個(gè)政績層面的概念，主要包括財(cái)政支出成本、支出效率、公共服務(wù)的數(shù)量與質(zhì)量、政治穩(wěn)定、社會(huì)進(jìn)步、發(fā)展前景等內(nèi)涵。評(píng)價(jià)是為達(dá)到一定目的，運(yùn)用特定的指標(biāo)、標(biāo)準(zhǔn)和方法，對(duì)事物發(fā)展結(jié)果所處的狀態(tài)或水平進(jìn)行分析判斷的過程。其特征：一是評(píng)價(jià)依據(jù)合理性；二是評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)客觀公正性；三是評(píng)價(jià)方法科學(xué)性；四是評(píng)價(jià)結(jié)果可比性。

綜合以上分析，公共財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)是指運(yùn)用科學(xué)、規(guī)范的績效評(píng)價(jià)方法，采用特定的績效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，對(duì)照統(tǒng)一的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，按照績效的內(nèi)在原則，對(duì)財(cái)政支出行為過程及其效果進(jìn)行的科學(xué)、客觀、公正的衡量比較和綜合評(píng)判。

二、開展公共財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)的意義

對(duì)公共財(cái)政支出實(shí)施績效評(píng)價(jià)可以加強(qiáng)財(cái)政管理，在很多發(fā)達(dá)國家都設(shè)立了財(cái)政支出評(píng)價(jià)分析機(jī)構(gòu)，制定評(píng)價(jià)的制度、標(biāo)準(zhǔn)與方法，對(duì)財(cái)政投資項(xiàng)目追究行政責(zé)任，有效的提高了財(cái)政資金使用效果。通過評(píng)價(jià)財(cái)政分配資金的合法性和有效性，可以了解財(cái)政支出在相關(guān)領(lǐng)域行業(yè)所起的作用，能夠客觀的反映財(cái)政支出政策的科學(xué)性和合理性，為提高財(cái)政投資決策水平提供可靠的參考依據(jù)，所以，財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)是提高財(cái)政決策水平的有效方法。

財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)是從財(cái)政支出經(jīng)濟(jì)性、效率性和有效性的總體要求出發(fā)，科學(xué)、客觀、公正地衡量比較財(cái)政支出的行為過程，支出成本及其產(chǎn)生的最終效果，并對(duì)其進(jìn)行綜合評(píng)估，績效評(píng)價(jià)方法要求科學(xué)和規(guī)范，評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一制定，這樣，可以在事前、事中和事后都能多方面控制財(cái)政資金。在財(cái)政支出安排和實(shí)施的全過程中都存在財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)，它綜合評(píng)價(jià)了財(cái)政支出效益、管理水平和投入風(fēng)險(xiǎn)等方面，使財(cái)政調(diào)控功能充分發(fā)揮，使財(cái)政資金安排的科學(xué)性也大大提高，促進(jìn)了實(shí)現(xiàn)財(cái)政支持社會(huì)的經(jīng)濟(jì)目標(biāo)。

財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)工作的開展，促進(jìn)了財(cái)政支出的規(guī)范和依法理財(cái)。（1）既增加了公共支出透明度，又提高了公眾對(duì)政府的信任度；（2）對(duì)重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)非常有利，能夠及時(shí)提供有價(jià)值的信息給運(yùn)行中的項(xiàng)目，促進(jìn)了項(xiàng)目管理；（3）財(cái)政執(zhí)法和監(jiān)督約束效用提高，財(cái)政資金使用效益也能大大提高；（4）資源得到了合理的配置，財(cái)政資金能夠得到節(jié)約，供求矛盾也能緩解，促進(jìn)了資源的有效配置。

三、我國公共財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)研究現(xiàn)狀和實(shí)踐分析

近10多年來，我國在財(cái)政支出管理領(lǐng)域進(jìn)行部門預(yù)算、政府采購制度、國庫集中支付制度、收支兩條線等財(cái)政四項(xiàng)改革，這些變革深刻地觸動(dòng)了傳統(tǒng)的財(cái)政支出管理思想與模式。

2002年7月，財(cái)政部在內(nèi)蒙古呼倫貝爾市舉辦了全國首次“財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)理論與實(shí)踐研討會(huì)”，國內(nèi)高等院校、研究機(jī)構(gòu)和財(cái)政部門的專家學(xué)者就公共財(cái)政績效管理問題進(jìn)行了討論和廣泛交流。

2003年，財(cái)政部頒布了《中央級(jí)教科文部門項(xiàng)目績效考評(píng)管理試行辦法》和《中央級(jí)行政經(jīng)費(fèi)項(xiàng)目支出績效考評(píng)管理辦法》。2004年6月，財(cái)政部預(yù)算司在青島召開績效預(yù)算國際研討會(huì)，提出部門預(yù)算深化改革就是要建立完善的績效預(yù)算管理體系，提高政府管理效能和財(cái)政資金有效性。2005年5月，財(cái)政部印發(fā)了《中央部門預(yù)算支出績效考評(píng)管理試行辦法》；同年10月，湖北省財(cái)政廳出臺(tái)《省級(jí)部門預(yù)算項(xiàng)目支出績效考評(píng)管理試行辦法》，對(duì)省級(jí)部門預(yù)算中28個(gè)項(xiàng)目進(jìn)行績效評(píng)價(jià)試點(diǎn)。2003年以來，全國先后有湖北、湖南、河南、廣東、遼寧、北京、江蘇、浙江、河北、內(nèi)蒙、廣西、福建等省、市、自治區(qū)開展績效評(píng)價(jià)試點(diǎn)，這個(gè)時(shí)期的績效評(píng)價(jià)工作的重點(diǎn)轉(zhuǎn)到以項(xiàng)目支出績效評(píng)價(jià)為主，評(píng)價(jià)對(duì)象和范圍進(jìn)一步延伸和擴(kuò)大。

四、我國公共財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)的不足

在我國績效評(píng)價(jià)開始的時(shí)間還比較短，對(duì)于公共部門來說更是如此。近年來，國際社會(huì)都普遍重視績效評(píng)價(jià)，在公共財(cái)政教育支出領(lǐng)域，我國財(cái)政部門也進(jìn)行了一定程度的實(shí)踐探索并初步取得成效，但不足的地方也逐漸暴露了出來，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

（一）評(píng)價(jià)指標(biāo)設(shè)計(jì)過于注重支出分配而忽視了支出后績效

目前，我國財(cái)政支出預(yù)算目標(biāo)的完成情況與執(zhí)行過程的合規(guī)性是現(xiàn)行評(píng)價(jià)關(guān)注的重點(diǎn)，但還沒有開始實(shí)施或剛剛開始探索支出后的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效能性評(píng)價(jià)。如果預(yù)算撥款或者對(duì)現(xiàn)行規(guī)章制度的遵守情況是公共財(cái)政支出績效觀念局限的內(nèi)容，那么，真正使用公共財(cái)政資源的目的肯定會(huì)被誤導(dǎo)會(huì)只重手段而忽視目的的“文化”，忽視公眾和神化了的官僚思維會(huì)出現(xiàn)，社會(huì)的真正效率必將遭到損害。

（二）缺乏科學(xué)性和系統(tǒng)性設(shè)計(jì)的評(píng)價(jià)指標(biāo)

我國現(xiàn)行的公共財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)指標(biāo)是由財(cái)政部門根據(jù)通用的財(cái)務(wù)規(guī)則對(duì)自己而設(shè)立。以公共財(cái)政教育支出績效評(píng)價(jià)為例，公共財(cái)政教育支出總量及其占GDP的比重、公共財(cái)政教育支出結(jié)構(gòu)、教師總量、學(xué)生總量和結(jié)構(gòu)等量化指標(biāo)等，這些都是主要采用的指標(biāo)，但這些指標(biāo)過于簡單，只追求了定量化，即使再具體和具有很強(qiáng)的操作性，也不能對(duì)現(xiàn)實(shí)績效進(jìn)行全面客觀地反映。幾乎沒有反映出公共財(cái)政教育支出的根本使命和職責(zé)實(shí)現(xiàn)績效，對(duì)整個(gè)公共財(cái)政教育支出績效評(píng)價(jià)及其支出本身的發(fā)展易產(chǎn)生誤導(dǎo)的影響。

（三）很難實(shí)現(xiàn)績效預(yù)算

績效預(yù)算管理從建立到全面實(shí)行需要一個(gè)過程，在項(xiàng)目預(yù)算中，前期項(xiàng)目論證不科學(xué)，在中期又局限于先確定資金再對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行論證的現(xiàn)象，而且記錄也很少，財(cái)政管理上對(duì)績效的關(guān)注非常少，過多地存在了合規(guī)合法性監(jiān)督，部門和單位在一定程度上還存在不講績效、只管要錢的現(xiàn)象，這些問題對(duì)財(cái)政資金的使用績效有著嚴(yán)重的影響，極易造成違規(guī)操作，績效評(píng)價(jià)工作的進(jìn)一步開展也受到了制約。

（四）缺乏約束有力的支出評(píng)價(jià)結(jié)果

目前，還沒有健全的財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)工作體系，沒有法律規(guī)范，因此，財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)結(jié)果不能直接約束到財(cái)政資金支出項(xiàng)目中的成績、問題與相關(guān)責(zé)任，也沒有約束到項(xiàng)目執(zhí)行過程中各環(huán)節(jié)的責(zé)任人，而只作為了各有關(guān)部門項(xiàng)目建設(shè)檔案保存，或是成為了有關(guān)部門加強(qiáng)新上項(xiàng)目管理的借鑒和參考，對(duì)財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)工作的權(quán)威性有著明顯的影響，財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)工作也只是流于形式。

五、對(duì)公共財(cái)政支出實(shí)施績效評(píng)價(jià)工作的建議

（一）參照國外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，盡快建立適用于評(píng)價(jià)的指標(biāo)體系

由于財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)工作在我國剛剛起步，因此應(yīng)該參照國外的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，本著先易后難、分布實(shí)施的方針。首先，要跟蹤國外財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)理論與實(shí)踐的發(fā)展方向，及時(shí)掌握國外先進(jìn)的工作方法和經(jīng)驗(yàn)。其次，考慮到部門和綜合評(píng)價(jià)難度較大，目前應(yīng)盡快建立適用于評(píng)價(jià)的指標(biāo)體系的標(biāo)準(zhǔn)值。最后，通過試點(diǎn)逐步建立有關(guān)的工作制度和工作方法，逐步完善財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系和標(biāo)準(zhǔn)。

（二）應(yīng)建立財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)的標(biāo)準(zhǔn)

財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)是以一定量樣本數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，利用數(shù)理統(tǒng)計(jì)的原理進(jìn)行測算而得出的標(biāo)準(zhǔn)數(shù)據(jù)。按照可計(jì)量性分為定量標(biāo)準(zhǔn)和定性標(biāo)準(zhǔn)，評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)是和評(píng)價(jià)的指標(biāo)體系相匹配的，標(biāo)準(zhǔn)并非是固定的和一成不變的，會(huì)隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和客觀環(huán)境的變化不斷變化。為提高有關(guān)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的權(quán)威性，財(cái)政部門可以仿效企事業(yè)績效和國外績效評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，定期發(fā)布有關(guān)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。

（三）建立財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)工作信息庫

這個(gè)信息庫的建立，不僅有利于收集、查詢項(xiàng)目資料和及時(shí)反饋評(píng)價(jià)結(jié)果，而且可以為培養(yǎng)持續(xù)、有效的財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)工作能力提供有力的技術(shù)支持；有利于進(jìn)一步完善全國預(yù)算單位會(huì)計(jì)決算體系，改進(jìn)數(shù)據(jù)采集的方法和途徑，為財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)提供詳盡、全面的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)資料；有利于收集支出項(xiàng)目立項(xiàng)決策、建設(shè)實(shí)施、生產(chǎn)經(jīng)營等全過程財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)數(shù)據(jù)，選定不同行業(yè)、不同類型的重點(diǎn)財(cái)政支出項(xiàng)目的有關(guān)數(shù)據(jù)并做好數(shù)據(jù)信息的分類管理，為支出評(píng)價(jià)指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)置與測定提供依據(jù)。

（四）財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的建立要科學(xué)與合理

一套完整的財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)指標(biāo)庫的形成，這是設(shè)置財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的目標(biāo)。在理論上進(jìn)行探索和研究，這是指標(biāo)庫的形成所需要的，它的逐步完善和健全則要依賴于實(shí)踐。要分別建立財(cái)政支出項(xiàng)目績效評(píng)價(jià)、部門財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)、單位財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)和財(cái)政支出綜合績效評(píng)價(jià)指標(biāo)庫，這樣才能全面科學(xué)的評(píng)價(jià)，得出的結(jié)果也才科學(xué)。

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[責(zé)任編輯 李 可]